Регион пограничный и трансграничный

 

Согласно утверждению Л.Б. Вардомского, Государственные границы влияют на развитие приграничных районов и страны в целом через свои фундаментальные свойства: барьерность и контактность. Обособляясь от внешнего мира границами, государство посредством таможенных и визовых барьеров защищает интересы национальных производителей, обеспечивает национальную безопасность.[1]

Контактность выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации. Посредством проводимости границ страна включается в процессы международного экономического и гуманитарного сотрудничества, которое выступает непременным условием развития любой страны. Преследуя определенные экономические, политические и социальные цели, государства создают довольно сложный механизм общения с внешним миром, в котором определенным образом сочетаются элементы либеральной и протекционистской политики, контактности и барьерности государственных границ.

В полной мере это касается России, имеющей громадный пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и другим характеристикам территории.

Особо значимым представляется трансграничное и пограничное сотрудничества, позволяющие усилить эффективность и качество связей между смежными территориями двух стран.

Заметим, что между терминами " пограничное" и " трансграничное сотрудничество" практически нет никакой разницы и употребление того или иного из них можно было бы считать делом вкуса или привычки, если бы не одно " но".  Появление термина " трансграничное сотрудничество" и его активное использование в научной литературе и в общеевропейских правовых документах отражает изменения, произошедшие за последние десятилетия и продолжающие происходить в настоящее время во взглядах политиков разных рангов, ученых и обычных граждан относительно функции государственных границ и роли местных и региональных общин в налаживании прямого сотрудничества между ними по обе стороны границы.

" Не так давно, в 1960-е, Западная Европа взяла курс на стирание границ, разделяющих страны, нации и народы, - пишет Кржиштоф Чижевский. - Динамичное развитие современных технологий, как и растущее количество проблем, таких как экология или безопасность, которые могут быть решены только через границы, будто бы подтверждают предсказания Мак-Лахена о " глобальном поселке" - мировой общественности, для которой границы потеряют всякое значение".

Но меня интересуют не радикальные футуристические идеи, а знакомство с современным взглядом на функции государственных границ в пределах, необходимых для осмысления содержания и места трансграничного сотрудничества в пространственном развитии.

Особую актуальность приобретает также исследование трансграничного сотрудничества регионов как территориальных образований и сотрудничества на базе трудовых, кооперационных и иных локальных связей между хозяйствующими субъектами или поселениями двух и более стран, находящихся в непосредственной близости друг от друга и разделенных границей. Популярность приобретает и экополитическое сотрудничество, направленное на решение проблем трансграничных загрязнений.

Интересным представляется толкование понятия «граница», предложенное известным швейцарским специалистом по вопросам развития приграничных регионов и трансграничного сотрудничества Ремиджио Ратти. Он отмечает, что " граница содержит двойную концепцию: в одно и тот же время она может служить фактором, разделяющим различные политико-институциональные системы, и фактором, обеспечивающим контакт между различными социальными коллективами" [2].

В первом случае, подчеркивает Р. Ратти, замысел состоит в создании «линии распределения, типичной для исторической фазы, известной как Европа Государств». В классическом понимании границы – она выполняет функцию «легального контроля, когда ее линия предназначена четко разграничивать территории, которые являются субъектами разных национальных законодательств и разных правовых систем». Эту функцию Р. Ратти характеризует как «фильтрующую», целью которой являются достижения контроля и управления контактами и связями вдоль границы.

 Характеризуя границу как «фактор контакта», Р. Ратти отмечает, что в этом случае она «скорее не линия, а функциональное пространство», где соприкасаются «разные общества и коллективы, - и здесь целиком целесообразно вести речь о трансграничных регионах»[3].

Таким образом, выполняя одновременно разделяющую и контактную функции, границы, согласно дальнейшей типологизации Р. Ратти, выполняют роль барьера (превалирующими факторами являются обособление и закрытость, также эффект экономической изолированности), фильтра (граница в целом открыта, но выполняет фильтрующую функцию согласно задачам национальной политики), и, в конце концов, открытая граница, где доминирующей является контактная функция и осуществляется трансграничное сотрудничество как составляющая интеграционного процесса.

Типологизация функций границы, предложенная Р. Ратти, на самом деле указывает на необходимость создания теоретической основы для дальнейшего определения места трансграничного сотрудничества в процессе европейской интеграции. Определение концепции границы является в этом смысле отправной точкой относительно трансграничного сотрудничества для местных и региональных властей в Европе, предложенных Советом Европы, в которых, в частности, отмечается, что роль границы изменилась, вместо барьера она постепенно превращается в место, где встречаются два вида реальности и появляется возможность для взаимодополнения.

Существующие дефиниции понятия " пограничная зона", авторы Рекомендаций относительно трансграничного сотрудничества для местных и региональных властей в Европе[4] определяют как территорию радиусом от 10 до 50 км от границы, которая колеблется в зависимости от действующего законодательства конкретного государства.

 Отмечается, что сегодня зональный подход ощущает очень серьезную конкуренцию со стороны подхода административного, который состоит в понимании пограничной территории государства как административно-территориальной единицы, которая находится на уровне, непосредственно низшему после государственного.

Таким образом, административный подход ставит знак равенства между пограничной территорией и пограничным регионом государства.

Заметим, что административный подход к определению пограничных территорий является оправданным в контексте взгляда Совета Европы и ЕС на их место в административно-территориальном делении государства, и не должен рассматриваться как проявление бюрократической казуистики со стороны европейских учреждений.

Расширение пограничной территории от " зоны" к " региону" отражает все большую потерю влияния барьерной функции границы и возрастающую актуальность функции контактной.

 Дени де Ружмон так охарактеризовал пограничный регион: "...это потенциальный регион с присущей ему географией, экологией, этническими группами, экономическими возможностями и т.п., но разделенный суверенитетом правительств, которые правят с обеих сторон границы" [5]. При этом он отмечал, что пограничный регион характеризуется наличием общих проблем, которые принадлежат как к пространственной, так и к секторной плоскости, а также к социальной и культурной деятельности.

Определившись с содержанием " пограничного региона" в рамках государства, следует заметить, что существует понимание этого понятия также и в трансграничном смысле.

Соглашаясь с тем, что дефиниция, сформулированная французским исследователем еще в конце 1970-х, является в целом удачной, я все же, считаю необходимым четко обозначить, в каких случаях речь идет о пограничных регионах, и когда мы имеем в виду регионы трансграничные. Тем более, что понятие " трансграничный регион" начало довольно активно входить в научной и политической лексики в течение 1990-х годов.

Вопрос о необходимости идентифицировать понятие " трансграничный регион" нашел свое отражение в " Двенадцать замечаний по трансграничным регионам в Европе" Жан-Поля Ленера[6]".

Среди проблем, которые поставил ученый из Люксембургского университетского центра, для нас актуальным является вопрос: " Можем ли мы считать трансграничные регионы регионами в прямом смысле этого слова? "

Ж.-П. Ленер отмечает, что "...ответ на этот вопрос зависит от дефиниции понятия " регион". Если мы считаем регион территориальной единицей с определенным набором одинаковых экономических, социальных и культурных характеристик и представляем его как специфическое образование, нам будет трудно применить это понятие, характеризуя различные контакты между пограничными территориями. Трансграничные регионы редко имеют особую индивидуальность, хотя большинство из них желает ее иметь" [7].

Не ставя целью подробно излагать теоретические замечания Ж.-П. Ленера относительно трансграничных регионов и их роли в процессе европейской интеграции, подчеркнем, что он, как и Р. Ратти, признает их существование среди реалий современного мира. Важным фактором является получение представления о разнице между регионами пограничными и регионами трансграничными.

Обобщая, можно определить приграничный регион как административно-территориальную единицу, которая находится на следующем после государственного уровне, расположенную непосредственно вдоль государственной границы.

Под трансграничным регионом следует понимать определенную территорию, которая характеризуется наличием похожих природно-географических условий и охватывает приграничные регионы двух или нескольких государств, имеющих общую границу.

Эти теоретические дефиниции будут важны на этапе рассмотрения непосредственно форм трансграничного сотрудничества.

 

Содержание и особенности приграничного сотрудничества

 

О значении  приграничного сотрудничества для развития современных государств в условиях глобализации и тенденцией к интегрированности, свидетельствуют многочисленные научные исследования в этой области, и то, что, в отличие от межрегионального сотрудничества, которое, основываясь на широком круге международных и наднациональных правовых документов, все же не имеет отдельного специфического законодательного акта, который бы устанавливал базовые основы и принципы его продвижения.

Для приграничного сотрудничества был принят документ - речь идет о Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей[8]. Кроме Конвенции, правовую основу для трансграничного сотрудничества создают Европейская хартия местного самоуправления[9], в том числе в части, о праве местных властей на свободу ассоциаций, и Декларация о приграничном сотрудничестве в Европе[10].

Трансграничному сотрудничеству посвящены отдельные статьи в ряде правовых актов, среди которых - Европейская хартия региональных языков и меньшинств Совета Европы[11] (ст. 14), и документы, имеющие рекомендательный характер, таких как Декларация Ассамблеи европейских регионов по регионализма в Европе[12] (ст. 10, 11), проект Европейской Хартии о региональном самоуправлении[13] (ст. 8).

Итак, что же собой представляет трансграничное сотрудничество? Обратимся к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которая так определяет это понятие: "... любые совместные действия, направленные на усиление и углубление добрососедских отношений между территориальными общинами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или нескольких Договаривающихся Сторон, а также на заключение с этой целью всех необходимых соглашений или договоренностей".

В данном ракурсе понятие «территориальные сообщества и власти» означает общества, власти или органы, осуществляющие местные и региональные функции и признаются как таковые внутренним законодательством каждого государства.

Но главным принципиальным положением, которое должно быть положено в основу любой формы трансграничного сотрудничества, является соблюдение национального законодательства и уважение к международным обязательствам государств, к которым относятся территориальные общины или власти, являющиеся субъектами договорных отношений о приграничном сотрудничестве. Это отмечают не только Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве, но и Декларация о регионализме и проект Европейской хартии о региональном самоуправлении.

Примечательно, что в анализируемом ракурсе Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве должна рассматриваться не только как правовой документ; она также призвана выполнять роль методического пособия по организации и юридическому оформлению такого сотрудничества, как на межгосударственном уровне, так и на уровне региональных и местных властей.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: