|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
|
|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
Послуги як адміністративно-правова категорія
Адміністративні послуги правова природа, сутність та ознаки
Види процедур з надання адміністративних послуг. Реєстраційна процедура: загальна характеристика, види, стадії. Дозвільна адміністративна процедура. Ліцензійна адміністративна процедура. Основний зміст[53]
Теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х років XX століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами. Людина, її права та свободи визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування. Сервісна концепція державного управління є сучасним розуміння соціального призначення держави, за яких пріоритетним завданням демократичного врядування є служіння громадянському суспільству, а основною формою діяльності владних інституцій – надання публічних послуг. Категорія «послуги» вживається в найширшому і гнучкому значенні. Фактично йдеться про «публічні послуги», «послуги адміністрації», «послуги для громадян», «послуги для бізнесу» тощо. Акцент робиться не на юридичній складовій, а на тому, що всі продукти (рішення, дії тощо) публічної адміністрації у відносинах з приватними особами є послугами. Західні засновники теорії публічних послуг не надають відповідним категоріям жорсткого юридичного значення, і нам невідомі приклади ухвалення в цих країнах спеціальних законів з цієї проблематики, за винятком урегулювання питань плати за послуги. Смислове навантаження терміну «адміністративні послуги» здебільшого співпадає з поняттям „послуги” в приватному праві, тобто це діяльність щодо задоволення певних потреб заінтересованої особи за її зверненням. Проте специфікою концепції „адміністративних послуг” є те, що вона базується на доктрині служіння держави людині та послуги тут надаються особливими суб’єктами – владними органами та їх службовцями. Категорія «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків органів публічної влади перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав, гарантованих законодавством. Визначення поняття «адміністративні послуги» є досить дискусійним питанням серед науковців. Аналіз юридичної літератури із цієї тематики дозволяє виокремити п’ять основних підходів до розуміння поняття «адміністративні послуги»: 1) характеризується акцентом на суб’єкті надання адміністративних послуг; 2) ототожнюється з діяльністю щодо створенням умов для реалізації прав і свобод; 3) має місце ідентифікація змісту адміністративної послуги з певним результатом; 4) є відображенням лише специфічної функції публічної адміністрації; 5) через поняття «правовідносини». По-перше, нормативно закріпленим є визначення адміністративної послуги, як результату здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). По-друге, адміністративну послугу розуміють, як публічно-владну діяльність органу публічного управління, спрямовану на забезпечення умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи. В законодавстві визначено низку критеріїв, які дозволяють визначити належність послуг до адміністративних: повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів.
Перш ніж перейти до розгляду саме адміністративних послуг важливо зупинитись на більш широкій категорії – публічні послуги. Згідно з Концепцією розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р., публічними послугами є послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні. Залежно від суб'єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Адміністративні послуги можуть відноситись як до державних, так і до муніципальних. Звичайно адміністративні послуги трактуються в двох аспектах. Студентам треба мати на увазі, що теорія „адміністративних послуг”, нажаль, ще знаходиться в стадії свого становлення та багато її аспектів є досить полемічними, наприклад, це питання платності адміністративних послуг. Що ж стосується переліку адміністративних послуг, то хоча він не є вичерпним та остаточно визначеним, існує ряд послуг, які всіма вченими та практиками відносяться до адміністративних: видача ліцензій та дозволів, державна реєстрація різних об’єктів та ін. 8.2. Надання адміністративних послуг здійснюється органами публічного управління з додержанням встановленого порядку, а результатом завжди є прийняття індивідуального адміністративного акту. Таким чином, надання адміністративних послуг реалізується в формі адміністративної процедури в ході якої органи публічного управління вирішують адміністративні справи за заявою. Адміністративна процедура з надання адміністративних послуг – це встановлений нормами адміністративного права порядок діяльності органу публічного управління, спрямованої на забезпечення умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи. Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг розрізняються в залежності від характеру адміністративної послуги, що надається органом публічного управління. За таким критерієм можна виділити: • адміністративні реєстраційні процедури; • адміністративні дозвільні процедури; • адміністративні ліцензійні процедури. Важливо підкреслити, що в межах цих видів адміністративних процедур виділяють також інші їх різновиди. 8.3. Адміністративні реєстраційні процедури займають вагоме місце в системі адміністративних процедур з надання адміністративних послуг. Реєстрація (від лат. registratio) – 1) внесення в книгу, в перелік, складення переліку; 2) запис фактів або явищ з метою обліку та надання факту законного характеру. Реєстраційна діяльність слугує для офіційного легального визнання правосуб’єктності юридичних та фізичних осіб, законності їх діяльності, а також сприяти обліку, повної та достовірної інформації про учасників діяльності. Адміністративні реєстраційні процедури різноманітні та в залежності від того, що підлягає реєстрації, вирізняють наступні процедури. По-перше, це адміністративні процедури з реєстрації певних суб’єктів: • адміністративні процедури з реєстрації об’єднань громадян; • адміністративні процедури з реєстрації адвокатських об’єднань; • адміністративні процедури з реєстрації об’єднань співвласників багатоквартирного будинку; • адміністративні процедури з реєстрації комерційних банків; • адміністративні процедури з реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців та ін. По-друге, це адміністративні процедури з реєстрації певних об’єктів: • адміністративні процедури з реєстрації засобів масової інформації; • адміністративні процедури з реєстрації об’єктів нерухомого майна; • адміністративні процедури з реєстрації автомототранспортних засобів та ін. По-третє, це адміністративні процедури з реєстрації прав: • адміністративні процедури з реєстрації права власності; • адміністративні процедури з реєстрації використання землі, договорів оренди землі та ін. Реєстраційні адміністративні процедури врегульовані великою кількістю нормативно-правових актів різної юридичної сили. Так, наприклад, реєстраційна адміністративна процедура з легалізації об'єднань громадян регламентується низкою нормативних актів: Законом України „Про об'єднання громадян”, Законом України „Про молодіжні та дитячі громадські організації”, Законом України „Про політичні партії в Україні”, Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про порядок легалізації об'єднань громадян”, Постановою Кабінету Міністрів України „Про порядок реєстрації символіки об'єднань громадян” та ін. Адміністративна процедура з реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців врегульована Законом України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”, а також переліком підзаконних нормативних актів. Адміністративна процедура з реєстрації адвокатських об'єднань врегульована Постановою Кабінету Міністрів України „Про порядок реєстрації адвокатських об'єднань. Адміністративна процедура з реєстрації транспортних засобів здійснюється згідно з Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження Правил державної реєстрації та обліку автомобілів, автобусів, самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів всіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів та мотоколясок”. Нормативною основою адміністративної процедури реєстрації договорів оренди землі є Закон України „Про оренду землі” та Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку державної реєстрації договорів оренди землі”. Студентам необхідно знати, що всі адміністративні реєстраційні процедури проходять тотожні стадії. Перша стадія реєстраційних процедур - - стадія відкриття адміністративного провадження - пов’язана зі зверненням зацікавленої особи в уповноважений орган публічного управління за адміністративною послугою, а саме за отриманням державної реєстрації та документу, що це підтверджує. На цій стадії зацікавлена особа разом з заявою подає усі документи, що необхідні для здійснення реєстрації. Перевірка усього комплекту документів, як за повнотою, так і за відповідністю до закону здійснюється вповноваженими органами публічного управління на другій стадії реєстраційної процедури - стадії підготовки адміністративної справи до розгляду. На стадії розгляду та вирішення адміністративної справи орган реєстрації може прийняти два варіанти рішень: провести державну реєстрацію або відмовити в державній реєстрації. Остання стадія реєстраційної процедури – стадія виконання індивідуального адміністративного акту полягає в доведенні рішення реєструючого органу до зацікавлених осіб, а у випадку позитивного рішення по справі – у видачі свідоцтва про реєстрацію встановленого зразка. 8.4. Одними з найбільш характерних процедур з надання адміністративних послуг є дозвільні адміністративні процедури. Дозвільні адміністративні процедури складаються під час функціонування дозвільної системи. Термін “дозвільна система” на сучасному етапі, може, визначатись в широкому і вузькому розумінні. В широкому розумінні дозвільна система – це врегульована правом сукупність суспільних відносин, що складаються між заінтересованими особами з одного боку та органами публічного управління з другого боку з приводу видачі дозволів на заняття визначеними видами діяльності або на обіг спеціально визначених предметів, речовин та матеріалів в цілях забезпечення суспільної безпеки. Наявність дозвільної системи має на меті забезпечення безпеки держави, суспільства та окремих громадян. Функціонування дозвільної системи продиктоване тим, що існує цілий ряд суспільно необхідних але небезпечних для суспільства видів діяльності або предметів, неграмотне поводження з якими чи недодержання особливих правил щодо них може привести до шкідливих наслідків. В літературі відзначають, що в дозвільну систему можуть бути включені чотири основні елементи. По-перше, це існування відносної заборони, яка прямо чи посередньо закріплена у правовій нормі; по-друге, це сама діяльність щодо видачі дозволів, яка здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади, а в передбачуваних у законі випадках іншими органами; по-третє, це нагляд за додержанням суб’єктами, які отримали дозвіл, правил та умов при здійсненні відповідної діяльності; по-четверте, це застосування примусових заходів для припинення порушень правил та умов діяльності на яку було отримано дозвіл та притягнення винних до юридичної відповідальності . При широкому розумінні дозвільної системи, процесуальна діяльність з видачі та отриманні дозволів обіймає дуже широкий спектр правовідносин. Тобто існує велика кількість дозвільних проваджень, які відрізняються за предметом (за характером діяльності або об’єктами щодо яких треба отримати дозвіл). При вищезгаданому трактуванні дозвільної системи деякі автори називають адміністративні провадження, які виникають у цій сфері, ліцензійно-дозвільними або регістраційно-дозвільними, або зовсім ототожнюють поняття “дозвільний” та “ліцензійний”. Очевидно, що при цьому у термін “дозвіл” вкладається широкий зміст – це і дозвіл у власному значенні, і ліцензія, і право на діяльність і т. ін. Навіть з урахуванням широкого розуміння визначення “дозвільна система”, при всьому існуючому розмаїтті дозвільних проваджень, їх треба відрізняти від внутрішньоорганізаційної діяльності в апараті виконавчої влади, або від інших суміжних або схожих явищ. Прикладами такої діяльності є отримання службовцем дозволу на виконання певної роботи, складання документів, проведення зборів, отримання студентом дозволу на складання іспиту і т.ін.. Ця діяльність має внутрішню організаційну природу. Вона складається між підпорядкованими суб’єктами та при цьому відсутня можливість притягнення до адміністративної відповідальності за недодержання правил або умов діяльності. Отже дозвільна адміністративна процедура – це нормативно врегульований порядок взаємопов'язаних і взаємообумовлених дій повноважних суб'єктів з видачі дозволів на заняття визначеними видами діяльності або на обіг спеціально визначених предметів, речовин та матеріалів в цілях забезпечення суспільної безпеки. Правову основу дозвільних адміністративних процедур складає велика кількість нормативно-правових актів різної юридичної сили. Закон України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”, Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, Розпорядження КМ України "Про затвердження плану заходів на 2007 рік щодо удосконалення дозвільної системи у сфері господарської діяльності", Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва „Про затвердження Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності” та багато інших. У вузькому розумінні дозвільна система - це особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Таке визначення офіційно закріплене законодавцем у Положенні про дозвільну систему, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. У положенні також визначається, що міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, підприємства, установи, організації, господарські об'єднання, а також громадяни мають право у встановленому порядку використовувати, зберігати, перевозити предмети, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна система. При цьому в акті чітко визначений перелік тих об'єктів, на які розповсюджується дія дозвільної системи. Обсяг процедурної діяльності з урахуванням вузького розуміння дозвільної системи значно звужується у порівнянні з широким розумінням. Сюди включається вже не будь-яка діяльність з видачі дозволів органами публічного управління, а тільки діяльність з видачі дозволів на чітко визначене у законодавстві коло об'єктів. Таким чином, дозвільною адміністративною процедурою у вузькому сенсі є нормативно врегульований порядок взаємопов'язаних і взаємообумовлених дій повноважних суб'єктів з видачі дозволів на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, облік і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Здійснення цих адміністративних процедур врегульоване цілою низкою нормативно-правових актів. Наприклад, Інструкцією про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів затвердження, Постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії”, Положенням про порядок придбання, видачі, обліку, зберігання та застосування вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві та ін. Всі дозвільні провадження, незалежно від тлумачення (вузького чи широкого) проходять низку послідовних стадій: • стадія порушення дозвільного провадження; • стадія аналізу обставин справи (документів та ін.); • стадія розгляду справи та прийняття рішення; • стадія оскарження прийнятого рішення; • стадія виконання рішення по справі; • стадія послідуючого контролю за дотриманням встановлених правил особами, які одержали дозволи. Іноді виділяють ще такі стадії як: атестація та акредитація діяльності на яку видано дозвіл, переоформлення та продовження дозволів, застосування заходів примусу за порушення правил та умов. Нам здається, що це не є цілком вірним тому, що вказані стадії можуть бути розглянуті як самостійні адміністративні провадження. Встановлена в законодавстві заборона та законний інтерес зацікавленої особи спонукають цю особу подати заяву в цілях отримання дозволу. Таким чином, дозвільна адміністративна процедура є яскравим прикладом заявної адміністративної процедури з усіма притаманними таким процедурам ознаками. 8.5. Ліцензійні адміністративні процедури за всіма ознаками належать до адміністративних процедур з надання адміністративних послуг. Студенти повинні мати на увазі те, що за деякими джерелами ліцензійні адміністративні процедури відносять до дозвільних адміністративних процедур, вважаючи одним з їх різновидів. Це питання не є принципіальним, проте розгляд ліцензійних адміністративних процедур у якості самостійного виду, дозволяє підкреслити деякі його особливості. Нормативною основою ліцензійних адміністративних процедур є Закон України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності”, Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліку органів ліцензування” та ін. В ході ліцензійних адміністративних процедур, особи, які зацікавлені в отриманні ліцензії, звертаються до суб’єктів, уповноважених на видачу ліцензій (органів ліцензування), з заявою та повним пакетом усіх необхідних документів. Орган ліцензування розглядає справу та вирішує її по суті. Ліцензія - документ державного зразка, який засвідчує право ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. На першій стадії орган, що видає ліцензію, вивчає пакет документів, що необхідні для отримання ліцензії та подані заявником. Перш за все, це - заява встановленого зразка про видачу ліцензії, що содержащее всі необхідні реквізити. У заяві про видачу ліцензії повинні міститися такі дані: відомості про суб'єкта господарювання - заявника: найменування, місцезнаходження, банківські реквізити, ідентифікаційний код - для юридичної особи; прізвище, ім'я, по батькові, паспортні дані (серія, номер паспорта, ким і коли виданий, місце проживання), ідентифікаційний номер фізичної особи - платника податків та інших обов'язкових платежів - для фізичної особи; 2) вид господарської діяльності вказаний згідно з ст. 9 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, на провадження якого заявник має намір одержати ліцензію. До заяви про видачу ліцензії додається копія свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності або копія довідки про внесення до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, засвідчена нотаріально або органом, який видав оригінал документа. Для окремих видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, до заяви про видачу ліцензії також додаються документи, вичерпний перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. Заява про видачу ліцензії та документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів органом ліцензування та підписом відповідальної особи. На цій стадії заява про видачу ліцензії може залишитися без розгляду в двох випадках: якщо заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень, або якщо документи оформленні з порушенням вимог закону. На другий стадії орган ліцензування розглядає справу та приймає по ній рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі у строк не пізніше ніж десять робочих днів з дати надходження заяви про видачу ліцензії та документів, що додаються до заяви, якщо спеціальним законом, що регулює відносини у певних сферах господарської діяльності, не передбачений інший строк видачі ліцензії на окремі види діяльності. Підставами для прийняття рішення про відмову у видачі ліцензії є: недостовірність даних у документах, поданих заявником, для отримання ліцензії та невідповідність заявника згідно з поданими документами ліцензійним умовам, встановленим для виду господарської діяльності, зазначеного в заяві про видачу ліцензії. У разі відмови у видачі ліцензії на підставі виявлення недостовірних даних у документах, поданих заявником про видачу ліцензії, суб'єкт господарювання може подати до органу ліцензування нову заяву про видачу ліцензії не раніше ніж через три місяці з дати прийняття рішення про відмову у видачі ліцензії. У разі відмови у видачі ліцензії на підставі невідповідності заявника ліцензійним умовам, встановленим для виду господарської діяльності, вказаного в заяві про видачу ліцензії, суб'єкт господарювання може подати до органу ліцензування нову заяву про видачу ліцензії після усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі ліцензії. Рішення про відмову у видачі ліцензії може бути оскаржено у судовому порядку. Наступна стадія ліцензійної адміністративної процедури включає в себе виконання рішення по справі. Повідомлення про прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову у видачі ліцензії надсилається (видається) заявникові в письмовій формі протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення. У рішенні про відмову у видачі ліцензії зазначаються підстави такої відмови. Орган ліцензування повинен оформити ліцензію не пізніше ніж за три робочі дні з дня надходження документа, що підтверджує внесення плати за видачу ліцензії. Бланки ліцензій є документами суворої звітності, мають облікову серію і номер. У ліцензії зазначаються: найменування органу ліцензування, що видав ліцензію; вид господарської діяльності, на право провадження якого видається ліцензія; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові фізичної особи - суб'єкта підприємницької діяльності; ідентифікаційний код юридичної особи або ідентифікаційний номер фізичної особи - платника податків та інших обов'язкових платежів; місцезнаходження юридичної особи або місце проживання фізичної особи - суб'єкта підприємницької діяльності; дата прийняття та номер рішення про видачу ліцензії; строк дії ліцензії; посада, прізвище та ініціали особи, яка підписала ліцензію; дата видачі ліцензії; наявність додатка (із зазначенням кількості сторінок). Ліцензія підписується керівником органу ліцензування або його заступником та засвідчується печаткою цього органу.
Контрольні запитання для перевірки досягнення результатів навчання 1. Які послуги становлять сферу публічних послуг ? 2. Що таке “адміністративна послуга”? 3. Наведіть основні ознаки адміністративної послуги. 4. Розкрити основні стадії надання адміністративних послуг.
Додатки[54] 1. Презентація
2. Тести для самоконтролю
2. Тести для самоконтролю
Додаток до навчальної (робочої навчальної) програми 1
НАВЧАЛЬНИЙ КОНТЕНТ
Лекція № 6[59]
|
Последнее изменение этой страницы: 2019-04-10; Просмотров: 867; Нарушение авторского права страницы