Меры  социальной и правовой поддержки материнства, отцовства, детства

Принятие законов о социальном обеспечении не редко преследует промежуточные, популистские цели и не направлено на достижение стратегических целей - повышение уровня жизни населения, системную поддержку семей с детьми. В качестве примеров можно привести Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», действие, которого ограничено десятилетним периодом, Федеральный закон от 22 декабря 2005 п № 180-ФЗ Ц «Об отдельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 году» и Федеральный закон от 9 декабря 2010 г № 349-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению Лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов на 2011 год» с годичным сроком действия.[27] Типичным явлением в законодательстве о социальном обеспечении становится изменение действующих законов, причем внесение изменений в законы не делает их более совершенными, не повышает социальной защищенности граждан, не служит цели упорядочения нормативных предписаний, а направлено на «оптимизацию» расходов на социальное обеспечение, осуществляемую по пути экономии финансовых ресурсов.  При подготовке законов не предпринимается попыток упорядочить, частично кодифицировать объемное законодательство. Так, в Федеральном законе «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ни при разработке проекта, ни при внесении последующих изменений не были учтены положения Федерального закона от 15 мая 1.991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривающие предоставление женщинам, проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, дородового отпуска продолжительностью 90 календарных дней и выплату пособия по беременности и родам в размере 100% среднего заработка независимо от продолжительности страхового стажа, назначение дополнительного пособия для вставших на учет в ранние сроки беременности, выплату в двойном размере пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.[28] Изменения и дополнения вносятся и в недавно принятые законы, например, Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», принятый 29 декабря 2006 г., уже неоднократно подвергся изменениям10, что свидетельствует о поспешности при подготовке нормативных решений и недостаточной Проработке содержания проектов законов. Поспешность в разработке и принятии законов влечет их низкое качество.

«Качество закона во многом зависит от степени конкретности содержащихся в законе правовых предписаний, от полноты регулирования вопросов, составляющих его предмет, от того, насколько «точно» прописан механизм реализации норм закона», - пишет Азарова Е.Г..[29] Это утверждение в полной мере относится и к социально-обеспечительному законодательству, где неточная формулировка положений законов провоцирует появление «усмотренческого» подхода при решении вопроса о предоставлении социального обеспечения. Так, ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» в силу своей неопределенности допускала ограничительное толкование в отношении родителей, у которых ребенок умер, что послужило поводом обращения в Конституционный Суд РФ. Было разъяснено, что при рождении мертвого ребенка материнский (семейный) капитал не выдается, но случай смерти ребенка после его рождения законодатель не рассматривает как основание для отказа в признании права на дополнительные меры государственной поддержки. Одним из механизмов совершенствования процесса законотворческой деятельности в сфере социального обеспечения должно стать согласование интересов участников правоотношений. Законы о социальном обеспечении будут более эффективны, если они выразят общую волю и согласованные интересы государства и населения. Пока же для российского законодательства о социальном обеспечении характерно быстрое и келейное принятие законов, даже если общественное мнение заявляет о себе, отрицая какую-либо законодательную идею, его игнорируют.[30]

Для достижения цели учета общественного мнения в законотворчестве неоднократно предлагалось возродить забытую, но хорошо оправдавшую себя на практике в советский период традицию всенародного обсуждения законопроектов. 9 февраля 2011 г. Президент России издал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», которым предусмотрено вынесение на общественное обсуждение проектов законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Однако согласно указа общественной экспертизе подлежат не все социальные законы без исключения, а лишь те которые выберет Президент РФ, что сохраняет свободу усмотрения власти и оставляет возможность принятия резонансных законов без обсуждения. Это свидетельствует об отсутствии баланса между правом и политикой, хотя господство последней в решении социальных вопросов недопустимо. Представляется, что и подход к публичной дискуссии должен быть иным. Заслуживает внимания предложение по обсуждению не готового законопроекта с определенной внутренней структурой и логикой изложения, а его концепции, в том числе вопросов объективной необходимости и целей принятия закона. Учитывая сложность языка законов о социальном обеспечении, использование специальной терминологии, полагаем что, обсуждение концепции закона позволит населению понять суть происходящих изменений и охватить обсуждением большее количество граждан. На фоне увеличения количества законов логично было бы ожидать уменьшения объема подзаконного и ведомственного нормотворчества, но этого не происходит. Напротив в законодательстве о социальном обеспечении неоправданное распространение получает ведомственное правотворчество, в то время как «гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств». В последние годы имеет место делегирование Правительством РФ полномочий Министерству здравоохранения и социального развития РФ по изданию разъяснений в целях единообразного применения федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства. Вряд ли данную тенденцию можно оценить положительно, ведь передача полномочий должна быть обоснованной, а на деле приказы Минздрава подменяют постановления Правительства РФ. Следует согласиться с мнением Герасимова В.Н.  о необходимости определения пределов ведомственного нормотворчества, которое должно ограничиваться регулированием специальных вопросов и процедур, например медицинского характера, и не должно затрагивать права граждан на социальное обеспечение. Не вызывает принципиальных возражений урегулирование на ведомственном уровне порядка выдачи листков нетрудоспособности, определение перечня осложненных родов и др.[31]

Федеральное законодательство о социальном обеспечении семей и детей противоречиво и позволяет усомниться в том, что «в Российской Федерации ... обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства». Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, был предпринят ряд спорных законодательных решений: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в ходе реформы «монетизации льгот», изменение порядка исчисления среднего заработка для расчета пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам и др.

Региональное законодательство о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства развивается очень неравномерно. В одних регионах приняты только законы о «детских» пособиях, в других сформировалась система нормативно-правовых актов, определяющая правила предоставления различных видов социального обеспечения семьям с детьми. В качестве одной из причин сложившейся ситуации Голенко Е.Н. выделяет неразработанность федерального законодательства об охране и защите семьи, ее государственной поддержке, которая оказывает негативные последствия, приводит к невозможности правильно и эффективно формировать законодательную базу на уровне субъектов Российской Федерации.[32]

Таким образом мы можем сделать следующие выводы: В настоящее время в региональном законодательстве отсутствует единообразная трактовка категорий, определяющих статус субъектов-получателей социального обеспечения. Вследствие чего право многодетной семьи на получение мер социальной поддержки в отдельных субъектах РФ поставлено в зависимость не только от воспитания трех и более несовершеннолетних детей, но и от условий, что один или оба родителя являются гражданами Российской Федерации или среднедушевой доход в семье, ниже прожиточного минимума в регионе. В одних субъектах РФ многодетной семьей признается семья, состоящая из родителей или усыновителей и совместно проживающих с ними трех и более детей до 18 лет, в других - правом на социальную поддержку наделены приемные семьи, семьи, принявшие под опеку несовершеннолетних детей.

По-разному определяется содержание категории «ребенок» при определении права на ежемесячное пособие на ребенка: в городе Москве ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет, в то время как в большинстве регионов пособие назначается на ребенка в возрасте до 16 лет. Все эти различия не поддаются научному обоснованию, и приводят к неравному социальному статусу семей, проживающих в разных регионах Российской Федерации. Приведенные примеры подтверждают отсутствие последовательного и научно обоснованного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семей и детей. Думается, решить выявленную проблему способна концепция о социальном обеспечении семей, материнства, отцовства и детства, которая выступит прообразом будущих правовых решений.

Законодательство о социальном обеспечении в целом, и о социально-обеспечительном законодательстве семьи, отцовства, материнства и детства в частности имеют проблему слишком большого и разообщенного количества нормативно-правовых актов.

Только на федеральном уровне действует несколько десятков законов, прямо или опосредованно регулирующих отношения по социальному обеспечению семей, родителей и детей.  На фоне увеличения количества законов логично было бы ожидать уменьшения объема подзаконного и ведомственного нормотворчества, но этого не происходит. Напротив в законодательстве о социальном обеспечении неоправданное распространение получает ведомственное правотворчество, в то время как «гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств». В последние годы имеет место делегирование Правительством РФ полномочий Министерству здравоохранения и социального развития РФ по изданию разъяснений в целях единообразного применения федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства. Вряд ли данную тенденцию можно оценить положительно, ведь передача полномочий должна быть обоснованной, а на деле приказы Минздрава подменяют постановления Правительства РФ. Следует согласиться с мнением Герасимова В.Н.   о необходимости определения пределов ведомственного нормотворчества, которое должно ограничиваться регулированием специальных вопросов и процедур, например медицинского характера, и не должно затрагивать права граждан на социальное обеспечение.[33]

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: