Меры по совершенствованию регионального управления экологической безопасностью и защитой окружающей среды

 

Действующие в настоящее время санитарно-гигиенические нормативы в виде системы предельно допустимых концентраций (ПДК) токсичных веществ призваны защищать человека от воз­действия промышленных загрязнений (выбросов токсических со­единений). Однако одной этой системы для защиты человека недостаточно, так как окружающая среда воздействует на человека не только непосредственно, но и опосредованно.

Непосредственно — это через потребляемые им компоненты окружающей среды: воздух, воду, пищу и т. д.

Опосредованно — через доброкачественное продуктивное со­стояние самой среды, т. е. природных систем океана и суши во всем их комплексе, на всех широтах Земли. Даже там, где люди не живут и не ведется никакой хозяйственной деятельности, в отдаленных районах, биосфера выполняет важные для человека функции:

• продуцирует кислород;

• очищает воду и воздух;

• производит биомассу растений и животных;

• поддерживает циклы энерго- и массообмена;

• хранит генофонд дикой природы.

Все эти компоненты окружающей среды, как и многие другие, не менее важны для человека, чем непосредственно им потреб­ляемая среда, и также должны быть охвачены исследованиями, мониторингом и нормированием.

В загрязненных зонах регионов, городов и промышленных зо­нах люди могут существовать и работать только при благополуч­ном и продуктивном состоянии биофона планеты.

Экологические проблемы регионов

Наиболее острыми экологическими проблемами регионов яв­ляются выбросы вредных и токсичных отходов, сброс загрязнен­ных вод и т. д.

Выброс вредных и токсичных веществ в атмосферу

Анализ, проведенный специалистами по данному показателю экологической обстановки, позволяет сделать следующие выводы:

1) наиболее серьезная ситуация по этому показателю сложи­лась в Московской, Тульской, Липецкой, Самарской, Челябин­ской и Кемеровской областях.

В этих регионах выбросы вредных и токсичных веществ в ат­мосферу, по различным источникам, составляют в среднем 10 т на 1 кв. км территории в год. В среднем в России данный показа­тель составляет 1,47 т / кв. км.

Перечисленные регионы можно отнести к группе кризисных регионов. Их общая площадь составляет 2% территории России, на ней проживает 19,4% населения страны;

2) в группу предкризисных территорий могут быть включены регионы, где значение удельной плотности выбросов в атмосферу составляет от 5 до Ют/ кв. км. К ним следует отнести Татарстан, Северную Осетию, Удмуртию, Волгоградскую, Ленинградскую, Рязанскую, Ярославскую, Оренбургскую и Свердловскую облас­ти. Общая площадь этих регионов равна 4,6% территории Рос­сии, а численность населения — 15,5 %.

Указанные показатели могут изменяться в сторону увеличения по мере оживления производственной деятельности предпри­ятий. Увеличение объемов выбросов в атмосферу по различным регионам России следует ожидать на 15—50 %.

По данным Госкомстата России, в среднем по стране из об­щего объема выбросов в атмосферу 20% составляют твердые ве­щества, а 80% — газообразные и жидкие фракции.

Сложная экологическая ситуация может сложиться в Чува­шии, Башкортостане, Мурманской, Владимирской, Нижегород­ской, Белгородской, Ульяновской, Ростовской, Пермской и Ка­лининградской областях. В них значение плотности выбросов на единицу территории составляет от 3,0 до 5,0 т / кв. км.

При этом общая экологическая ситуация в целом по России не оздоравливается, а, наоборот, все больше обостряется.

Сброс загрязненных вод

По данным Госкомстата России, предприятиями и другими объектами сбрасывается в открытые водоемы до 26,0 млрд куб. м воды в год. При этом степень очистки этих вод по различным ре­гионам России изменяется в широком диапазоне. От 10 до 90 % загрязненных вод сбрасывается в 77 % регионов страны. В 15 % регионов удельный вес вод, сбрасываемых без очистки, составля­ет 90 % и более общего объема сбросных вод данного региона.

Наиболее кризисная ситуация по этому показателю сложилась в Амурской, Ленинградской, Владимирской, Ярославской, Ом­ской областях, а также в Карелии, Марий Эл, Мордовии, Калмы­кии, Татарстане, Карачаево-Черкесии. Их можно отнести к груп­пе кризисных регионов.

К группе предкризисных регионов, где без очистки сбрасыва­ется от 75 до 90% загрязненных вод, относятся Ивановская, Ир­кутская, Волгоградская, Ульяновская, Самарская, Новгородская, Тульская, Московская области, а также Кабардино-Балкарская республика.

Деление регионов на кризисные и предкризисные весьма ус­ловно, поскольку развитие промышленного производства в том или другом регионе может в корне изменить ситуацию по сбросу загрязненных вод, так как промышленное производство развива­ется значительно быстрее, чем вводятся новые мощности для очистки загрязненных вод.

Опасность ситуации со сбросом загрязненных вод заключает­ся еще и в том, что в результате происходит постепенное зараже­ние поверхностных вод в открытых водоемах и реках по всему их водосбросу. А всем нам известно, что система коммунального во­доснабжения большей части городов России базируется на заборе воды из открытых водоисточников.

В этом плане сложная ситуация сложилась на северо-западе Европейской части страны. Например, в г. Архангельске и дру­гих населенных пунктов области не решена проблема обеспече­ния питьевой водой, на г. Череповец Вологодской области при­ходится около 70% общего сброса загрязненных сточных вод этой области. Многие воды рек так загрязнены, например Север­ная Двина, что на берегу реки установлены щиты с объявлением о запрещении купания.

Экологическая ситуация в этом регионе может быть значи­тельно опасней, если учесть возможность радикального загрязне­ния, связанную с деятельностью российского центра атомного судостроения и Беломорской военно-морской базы в г. Северо­двинске, запасы высокотоксичных компонентов реактивного то­плива на ракетно-космических полигонах, отсутствие канализа­ции и очистных сооружений в населенных пунктах, особенно в сельской местности, и т. д.

Все это позволяет сделать вывод о том, что ситуация с выбро­сами загрязненных вод в регионах требует особого изучения и исследования, чтобы снизить опасность данного фактора не только в кризисных, но и в предкризисных регионах.

Вредные и токсичные отходы

В России достаточно интенсивно происходит накопление вредных и токсичных веществ. В официальных материалах Гос­комстата России приводятся сведения о наличии токсичных от­ходов, объемах отходов производственной деятельности в тече­ние года, получении вредных веществ от других предприятий, объемах этих веществ, израсходованных и обезвреженных на данном предприятии, а также о переданных другим производст­вам. Такие сведения позволяют определить объемы вредных и токсичных веществ на конкретном предприятии на конец года. В названных материалах приводятся данные по объемам токсич­ных отходов, которые складированы в установленных местах, от­вечающих действующим нормам. Следовательно, имея такие данные можно определить объемы токсичных веществ, складиро­ванных в необорудованных местах (на свалках) и представляю­щих опасность для населения регионов. Хранение токсичных от­ходов не исключает опасности постепенного заражения грунто­вых вод, переноса их поверхностными водами, ветровой эрозии и др. В связи с этим в разных регионах рассчитывается показа­тель удельной плотности токсичных веществ региона.

В среднем по России этот показатель составляет 1%. Однако есть регионы, где он составляет до 40—50% и более. Только в 10% регионов идет процесс уменьшения объемов производственных отходов, находящихся в обороте на предприятиях.

К кризисным регионам по данному показателю могут быть отнесены Северная Осетия, Челябинская, Оренбургская и Сверд­ловская области, где удельная плотность токсичных отходов со­ставляет от 600 до 1400 г/м². Общая площадь этих регионов со­ставляет 2,4% территории России, а численность населения — 7,6 % населения страны.

В состав предкризисных регионов можно включить те регио­ны, где удельная плотность токсичных отходов производственной деятельности составляет от 100 до 500 т/км². К этим регионам от­носятся: Тульская, Липецкая, Кемеровская, Ленинградская, Ом­ская и Московская области, Приморский, Красноярский и Ал­тайский край, а также республики Карачаево-Черкессия и Баш­кортостан. На территории этих регионов, которая составляет 19% территории России, проживает 24, 5% ее населения.

Особую опасность представляют собой диоксиды, самые ток­сичные из известных соединений. Это большая группа органиче­ских соединений, которые генерируются нефтехимической, ме­таллургической, электрохимической отраслями промышленно­сти.

Они образуются при сжигании бытовых и промышленных хлорсодержащих отходов, присутствуют в выхлопных газах авто­транспорта. В США диоксиды были обнаружены в целлюлозе, отходах и стоках целлюлозно-бумажного производства.

В России самые крупные и сложные очаги загрязнения диок­сидами всех компонентов окружающей среды находятся в Баш­кортостане, где произошли диоксиновые аварии на химическом заводе в г. Уфе, и др.

Главная опасность диоксидов заключается не столько в ост­рой токсичности, сколько в отдаленных последствиях хрониче­ского отравления малыми дозами. Ничтожно малые дозы диок­сидов способны разрегулировать важнейшие процессы организма человека, поразить иммунную систему.

Загрязнения диоксидами и их опасность для будущих поколе­ний — это не только региональная, но и глобальная экологиче­ская проблема.

По объему производственных отходов, скапливающихся в ре­гионах, можно выделить:

• кризисные регионы — Тульская, Иркутская, Свердловская области, Ставропольский край, Республика Татарстан.

• предкризисные регионы — Республика Дагестан, Рязанская и Самарская области.

Современная производственная деятельность и утилизация отходов приводят к тому, что они постоянно накапливаются на конкретной территории. При этом специально оборудованных мест хранения становится все меньше. Происходит «миграция» вредных веществ и соответственно заражение соседних регио­нов.

 

Экологически устойчивое развитие региона

В современных условиях большое внимание уделяется эколо­гической устойчивости развития региона. Экологически устойчи­вое развитие региона представляет собой создание такого эконо­мического механизма, который позволил бы совершенствовать макро- и микроэкономические показатели, создавать эколого-экономический механизм инновационной деятельности и фор­мировать систему экономических воздействий на экологизацию производства, а также разрабатывать и согласовывать взаимоот­ношения по воздействиям на окружающую среду и стимулиро­вать развитие самого рынка экологических услуг, продукции, технологии с учетом факторов экологического риска.

Практика показывает, что устойчивое функционирование и развитие факторов производства опирается на рыночную инфра­структуру региона (ресурсы, рабочая сила, финансы, предприни­мательская способность).

Реализация экологически устойчивого развития подразумевает внедрение экологически идеальной промышленной структуры производства, основанной на многоразовом потреблении, когда продукция в преобразованном виде может многократно исполь­зоваться и предотвращено загрязнение среды региона.

Критерием устойчивого экономического развития для произ­водства следует считать минимизацию его отходов на основе вне­дрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий.

Экологически устойчивое развитие региона формирует требо­вания к эффективному использованию факторов производства.

Критерием рационального использования первого фактора — ресурсов — целесообразно считать максимальное замедление темпов исчерпания запасов не возобновляемых природных ре­сурсов и их замену на не лимитированные виды ресурсов. Суще­ственно новым становятся рынки вторичных ресурсов, поскольку обращаемые на них объекты постоянно возобновляются.

Второй фактор производства — рабочая сила. Максимальное облегчение условий восстановления данного фактора необходимо экономике региона. Поэтому, критерий использования этого фак­тора производства состоит в следующем: загрязнение окружаю­щей природной среды не должно превышать современный уро­вень, т. е. минимизация загрязнения до социально и экономиче­ски приемлемого уровня и такое изменение параметров (физико-химических, биологических и др.) состояния региона, которое нарушает исторически сложившийся характер отношений между организмом человека и природной средой, снижает уровень эко­логического комфорта и условия комфортности проживания на данной территории.

К нарушению экологически устойчивого развития региона приводит:

• рост заболеваемости и смертности среди населения;

• общее физиологическое расстройство организма человека;

• снижение производительности труда и работоспособности и т. п.

Современное видение проблемы обеспечения экологически устойчивого развития региона невозможно без учета конкретных ситуаций управления качеством окружающей среды и технологий выбора оптимальных структур на основе анализа и прогноза эко­номических, социальных и экологических показателей такого развития.

Сегодня важно сформировать стратегию поведения структур, занимающихся управлением природопользованием и охраной ок­ружающей среды, а также организаций, принимающих решения, направленные на достижение экологически допустимого разви­тия региона. Это предполагает многоуровневый подход к реше­нию природоохранных задач, согласно которому обеспечение экологически устойчивого развития региона осуществляется, как правило, на шести уровнях иерархии системы принятия решений по защите окружающей среды территорий, в основе которых за­ложены экономические обоснования принимаемых решений. В основе данной концепции лежат основные положения менедж­мента, согласно которым принятие конкретных решений должно осуществляться в соответствии с уровнем компетенции и в рам­ках программ и целей, которые ставят субъекты управления.

Согласно многоуровневому подходу (рис. 5.5) предполагается, что:

•     на первом уровне должны решаться задачи выбора оптимальных параметров технических или технологических мероприятий, минимизирующих отношения концентраций вредных веществ после проведения мероприятий (технического решения) к на­чальному значению концентраций вредных веществ.

Критерием многоуровневой оптимизации для решения задач первого уровня может быть минимизация уровня загрязнения окружающей природной среды предприятием (организацией) конкретными загрязняющими веществами за счет выбора опти­мальной конструкции некоторого фиксированного технического или технологического решения;

•     на втором уровне должна осуществляться минимизация уровня загрязнения окружающей природной среды за счет вы­бора однотипных технических решений на стадии проектирования.

Критерием может служить минимизация уровня загрязнения окружающей природной среды предприятием совокупностью за­грязняющих веществ за счет выбора однотипных технических средств на стадии проектирования или реконструирования;

•     на третьем уровне должны решаться оптимизационные за­дачи выбора природоохранного решения для предупреждения загрязнения по одному выбранному виду вредного воздействия для конкретного хозяйственно-экономического субъекта.

Критерием может служить минимизация уровня загрязнения окружающей природной среды предприятием одним видом вред­ного воздействия из их совокупности за счет выбора природо­охранного решения;

• на четвертом уровне интегрируются задачи предыдущего уровня, т. е. решается задача оптимизации выбора природоохран­ного решения для предупреждения загрязнения окружающей природной среды различными вредными веществами для кон­кретного производственно-хозяйственного субъекта. Критерием служит минимизация уровня суммарного загрязнения окружаю­щей природной среды за счет выбора природоохранных решений на предприятии;

• на пятом уровне оптимизация касается непосредственно про­блемы выбора природоохранных решений для региона в целом (необходимы критерии, направляемые на предотвращение ущерба по каждой из рассматриваемых вредностей).

• на шестом уровне вырабатываются стратегические решения для устойчивого развития региона. На этом уровне оптимизации должны быть подвергнуты приоритетные показатели, характери­зующие уровень загрязнения (количества) окружающей природ­ной среды и жизнедеятельности экологических систем человека, животного и растительного мира. Критерием может служить дос­тижение заданного уровня состояния окружающей природной среды за счет выбора стратегии по минимизации суммарного уровня нагрузки региона по всем загрязняющим веществам.

Решение оптимизационных задач для верхнего, 6-го уровня должно опираться на приоритетные показатели, характеризую­щие уровень качества окружающей природной среды региона, что в свою очередь направлено на улучшение условий комфорт­ности проживания человека, животного и растительного мира за счет проведения системы природоохранных мер.

Мотивацией этого должно быть обеспечение экономической выгоды от снижения ущерба от загрязнения.

Таким образом, основные положения концепции многоуровнего подхода к решению природоохранных задач заключаются в следующем:

1. При подготовке и принятии решений по экологическому устойчивому развитию региона должны использоваться экономи­ко-математические модели, характеризующие конкретную ситуа­цию управления.

2. Процесс принятия решений зависит от уровня компетен­ции управляющего органа: подразделение предприятия, регио­нальные комитеты охраны природы.

3. На различных уровнях принятия решений необходимо ста­вить различные цели, в соответствии с которыми формируется экономическое поведение субъектов управления.

4. Для первых двух уровней многоуровневой системы харак­терно построение множества допустимых решений за счет техни­ческих мероприятий, для более высоких уровней необходимо учитывать также экономические, административные и правовые мероприятия.

5. Для своевременного решения поставленных задач должны быть привлечены большие информационные ресурсы, что в свою очередь свидетельствует о необходимости проектирования и фор­мирования баз данных для различных уровней оптимизационных моделей.

Система управления охраной окружающей среды

Общие требования и руководящие указания по системе управ­ления охраной окружающей среды содержит стандарт 14001 — базовый международный стандарт ИСО серии 14000. В оригина­ле этот стандарт называется «Environmental management system», что переводится как система управления охраной окружающей среды, или как система экологического управления.

Однако в нашей стране имеется собственная система управле­ния охраной окружающей среды в регионах, на предприятиях, основанная на национальных нормативно-правовых документах и сложившейся практике. Поэтому из международных стандартов целесообразно использовать то, что вписывается в российскую систему, обеспечивая устойчивое развитие предприятий с учетом требований рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности.

Общие требования к системе управления охраной окружаю­щей среды стандарта ИСО 14001 предназначены:

• для формирования экологической политики;

• для формирования целевых экологических показателей ор­ганизаций с учетом положений законодательства и последствий их воздействия на окружающую среду.

Основной целью названного стандарта является содействие предприятиям в создании системы управления природоохранной деятельностью, сбалансированной с их экономическими интере­сами. Он содержит положения, устанавливающие требования к сертификации или самостоятельному заявлению организации о состоянии ее системы управления охраной окружающей среды в целях определения возможностей совершенствования этой систе­мы. Результатом совершенствования системы должно быть по­стоянное улучшение экологических показателей, для чего модель управления должна содержать пять основных элементов: эколо­гическая политика; планирование; внедрение и функционирова­ние; проведение проверок и корректирующие действия; анализ со стороны руководства (рис. 5.6)

Реализация представленной на рис. 5.6 модели позволяет ор­ганизации решать следующие задачи управления охраной окру­жающей среды:

• выявлять экологические аспекты с учетом прошлой, теку­щей или планируемой деятельности;

• устанавливать экологическую политику, а также разрабатывать структуры и программы ее внедрения;

В основе систем управления охраной окружающей среды должны быть заложены специальные знания, необходимые для технического обеспечения их функционирования. При этом не­обходимо учитывать, что существуют особые экологические ас­пекты, не имеющие аналогов в деятельности по обеспечению, например, качества. Прежде всего это относится к такому эле­менту системы, как подготовленность к аварийным ситуациям и реагирования на них. Система управления должна устанавливать и поддерживать в рабочем состоянии процедуры выявления воз­можности возникновения катастроф и аварийных ситуаций и реагирования на них, а также предотвращения и смягчения воз­действия на окружающую среду, которые могут быть связаны с этими ситуациями. В первую очередь необходимо учитывать ава­рийные выбросы в атмосферу, сбросы в воду и на почву, специ­фические эффекты аварийных выбросов на окружающую среду и экосистемы.

Таким образом, система управления охраной окружающей среды предназначена для широкого круга заинтересованных сто­рон и призвана обеспечить защиту экологических интересов об­щества в целом.

Основным стимулом к внедрению системы управления охра­ной окружающей среды на отечественных предприятиях в на­стоящее время является заинтересованность в отношениях с за рубежными партнерами, развитие которых существенно облегча­ется при наличии у предприятия сертификационной системы управления охраной окружающей среды или хотя бы заключения по точкам экологического аудита для получения сертификата в перспективе.

Для развития (создания) системы управления охраной окру­жающей среды необходимо:

• широкое распространение информации о системе управле­ния охраной окружающей среды, что существенно поможет уст­ранить напряженность, а иногда и конфликты с местным населе­нием, испытывающим озабоченность состоянием окружающей среды в районе деятельности предприятия;

• внедрение системы управления охраной окружающей среды в соответствии со стандартами ИСО серии 14000, что несомнен­но улучшит отношение предприятий с многочисленными госу­дарственными органами в области охраны окружающей среды, в частности, с органами Госгортехнадзора, Росземкадастра, органа­ми санитарно-эпидемиологического надзора и т. п.;

• обеспечение высокой степени управляемости производст­венных процессов и тотальный экологический контроль, что бу­дет способствовать предупреждению серьезных экологических инцидентов и нештатных экологических ситуаций, сопряженных с заметными финансовыми последствиями (иски, штрафы);

• улучшение деятельности по охране труда, в частности, бла­годаря информированию всех работников о возможных работах с опасными веществами и их обучение эффективным действиям при возникновении нештатных ситуаций;

• внедрение системы обеспечения качества продукции, в том числе и в части экономической безопасности;

• внедрение совместно с системой управления качеством в соответствии с требованиями стандартов ИСО серии 9000, так как большая часть издержек, связанных с внедрением, может быть отнесена именно на систему качества, имеющую наиболее сильную финансовую поддержку к внедрению, в то время как от­носительно наибольшие дополнительные затраты на систему управления охраной окружающей среды могут быть вполне оп­равданы теми преимуществами, которые реально дают такие сис­темы.

В научных кругах общепринято считать, что глобальный эко­номический кризис, связанный с быстрым ростом численности населения в XXI в., научно-техническим прогрессом, беспреце­дентным антропогенным воздействием на атмосферу породил ряд сложных мировых проблем, по сути поставивших человечест­во на грань возможности выживания.

Непонимание важности охраны природы приводит к недо­оценке выводов и прогнозов ученых-экологов, остаточному фи­нансированию экологических программ и т. д. При этом как по­казывают наблюдения, политическая элита, государственные, ре­гиональные и муниципальные органы управления озабочены сегодняшним днем и решением ближайших проблем социально-экономического плана, не уделяя внимания стратегическим зада­чам.

Сегодня, как никогда, важно изменить, найти пути к измене­нию траектории развития цивилизации, основанной на получе­нии прибыли во имя получения еще большей прибыли за счет взятого у природы богатства. Для этого, прежде всего, необходимо решать демографические проблемы, проблемы энергии и продо­вольствия, проблему экологической безопасности и строить но­вую цивилизацию, основанную на принципах «разумного по­требления». Однако на этом пути необходима длительная целена­правленная работа по экологическому воспитанию и особенно экологическому образованию.

Следует отметить, что реформирование социально-политиче­ских, социально-экономических, экономических и экологиче­ских отношений в России в 1990-х годах дало мощный импульс российскому экологическому праву, особенно законодательству о техногенной безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности, об охране окружающей среды, о защи­те от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера.

Принято множество экологических законов на государствен­ном и правительственном уровне, а Президентом РФ — принци­пиально значимые указы «О Концепции перехода Российской Федерации к экологически безопасному устойчивому развитию» и «О Концепции национальной безопасности Российской Феде­рации». Правительством России приняты сотни законодательных актов, направленных на реализацию Концепции перехода к эко­номически безопасному устойчивому развитию.

Это указывает на то, как резко возрос интерес к проблемам не просто охраны природы в последние годы, а именно к обеспече­нию экологической безопасности (в том числе и защиты от чрез­вычайных ситуаций техногенного характера) со стороны общест­венности, органов государственного, регионального, муници­пального и местного самоуправления.

Необходимо отметить и рост понимания проблемы экологиче­ской безопасности со стороны природопользователей — пред­приятий и отдельных предпринимателей, что сегодня особенно очень важно.

Широкий спектр интересов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности вызывает необходимость не только усвоения нормативных актов и внедрения их в практику всех участников деятельности в экологической сфере, но и разъ­яснений отдельных положений, понятий, терминов, установле­ния соотношений между ними. Данный вопрос особо актуален для специалистов, работающих в области управления природо­охранной деятельностью, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Отдельные вопросы, рассматриваемые в этом модуле, являют­ся достаточно новыми, а именно:

оценка и управление риском;

многоуровневая система безопасности в экологической сфере региона;

экологическая составляющая инвестиционной привлекатель­ности региона;

система управления охраной окружающей среды региона и др.

Материалы модуля достаточно тесно связаны с современной нормативно-правовой базой в экологической сфере, в том числе территорий с напряженной экологической обстановкой.

Вместе с тем данный учебный материал необходимо приме­нять творчески с учетом специфических региональных факторов, обусловленных переходом России к экологически безопасному устойчивому развитию.

Разработка и реализация концепции социально-экономиче­ского развития региона дает возможность стабилизировать эко­номику любого российского региона и создает условия для ус­тойчивого ее роста в долгосрочной перспективе. При этом опыт ряда регионов показывает, что на стадии разработки такой кон­цепции основополагающими должны быть:

• реальная оценка экономической ситуации и характера сло­жившихся тенденций;

• определение необходимости и принципов построения про­граммы регионального развития, ее целей и приоритетов на сред­несрочную перспективу;

• установление в среднесрочной перспективе важнейших эта­пов реализации курса развития региона;

• согласование мер, включенных в концепцию, с другими элементами социально-экономической политики региона;

• устойчивое, гибкое и надежное управление регионом, кото­рое должно внедряться в общественное сознание, в региональ­ные законы, постановления, приказы, в повседневную практику органов регионального управления и в конечном итоге в реаль­ную жизнь регионов.

В современных условиях региональное управление должно учитывать основные особенности региональных экономических систем, к которым можно отнести: низкий уровень использова­ния производственного потенциала (имеющихся возможностей и трудовых ресурсов); усилившийся дисбаланс между секторами экономики; ограниченные возможности поддержания стабилиза­ции в регионе; сокращение качественного потенциала для техни­ческого обновления производства выпускаемой продукции, в том числе кадрового потенциала; перераспределение финансовых ре­сурсов; диспропорции в финансовой сфере, устойчивые финан­совые дефициты в реальном секторе и у государства.

В связи с этим значительно возросли требования к планиро­ванию, организации и контролю в системе регионального управ­ления. Опыт ряда регионов, как указывают Н. В. Федоров, Л. П. Кураков в своей монографии «Прогнозирование социально-экономического развития регионов Российской Федерации»¹, что большинство проблем социально-экономического развития республики порождено слабостью системы контроля со стороны как государственных органов власти, так и общественных инсти­тутов.

Основными управленческими проблемами в регионе являют­ся: неэффективность работы контролирующих органов республи­ки; несоблюдение сроков исполнения документов министерства­ми и ведомствами республики; невыполнение разработанных и утвержденных региональных программ; неудовлетворительное положение с соблюдением законов и др.

В сложившихся условиях региональные органы власти долж­ны стремиться к созданию стройной системы управления регио­ном с четким разделением труда и взаимодействием ступеней создаваемой системы управления при наличии партнерства субъ­ектов по вертикали и горизонтали. В отношении регионального управления необходимо отметить, что в России никогда ранее региональные органы власти не разрешали практически и в таких объемах вопросы экономики, бюджета, социальные вопросы, то­пливно-энергетические проблемы и др.

Управленческая нагрузка на региональные органы власти в ближайшие годы еще более увеличится. Это связано прежде все­го с тем, что происходит процесс смещения реального центра тя­жести экономического реформирования на региональный уро­вень.

И здесь следует отметить возрастающую роль прогнозирования и программирования регионального развития, когда при разра­ботке общероссийских прогнозов выделяется региональный ас­пект, что в конечном итоге позволяет субъектам РФ иметь необхо­димые ориентиры, определять основные тенденции, примерные количественно-качественные параметры социально-экономиче­ского развития региона. Однако при разработке краткосрочных и долгосрочных прогнозов должны отражаться не только вопросы совершенствования региональной экономической, но и регио­нальной социальной политики, в том числе политики и в сфере занятости, обеспечения экологической безопасности, в области международных отношений, связей субъектов РФ, повышения уровня жизни населения.

Усложнение регионального управления связано также с тем, что основными формами прямого участия государства в регули­ровании регионального развития являются государственные региональные программы, финансируемые за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и инвестици­онных проектов. Вместе с тем государство в современной слож­ной финансовой и экономической ситуации не может взять на себя прямой контроль за всеми аспектами развития регионов, что требует переноса части управленческих функций на регио­нальное управление. Это в значительной мере связано с тем, что одним из источников функционирования региональных про­грамм должны стать собственные средства регионов и привле­ченные средства отечественных и иностранных инвесторов.

Таким образом, в современных условиях государственное ре­гулирование регионального развития должно осуществляться на различных уровнях управления — федеральном, межрегиональ­ном, региональном и местном, а это требует как развития теории регионального управления, так и подготовки кадров, которые способны реализовывать управленческие решения с наибольшей эффективностью для регионов.

 

3.1.5  Организация планировки территории

 

Планировка территорий осуществляется на общегосударственном, региональном и местном уровнях соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Решения органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам застройки и иного использования территорий, принятые в пределах полномочий, определенных законом, являются обязательными для субъектов градостроительства.

Проведение экспертизы и предоставление заключений к схемам планировки территорий и иной градостроительной и проектной документации осуществляются в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины.

Финансирование работ по планировке территорий на общегосударственном уровне, разработка экспериментальной градостроительной документации для населенных пунктов и иных территорий Украины, разработка нормативных документов по вопросам планировки и застройки территорий, проведение важнейших научно-исследовательских работ осуществляются за счет средств Государственного бюджета Украины. Финансирование работ по планировке территории Автономной Республики Крым, областей, районов, населенных пунктов и других частей их территории может осуществляться за счет средств республиканского бюджета Автономной Республики Крым или соответствующих местных бюджетов и предусматриваться в них отдельной строкой. Финансирование работ по планировке отдельных земельных участков, на которых физические или юридические лица намереваются осуществить новое строительство, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт объектов градостроительства или благоустройство территорий, осуществляется, как правило, за счет средств этих лиц. Финансирование работ по планировке территорий, отдельных земельных участков может осуществляться за счет иных источников, не запрещенных законом.

Мониторинг застройки. Мониторинг застройки и иного использования территорий состоит в осуществлении наблюдений за реализацией соответствующей градостроительной документации и изменением объектов градостроительства, проведении исполнительной съемки и корректировке топографо-геодезических, а также картографических и иных материалов.
Мониторинг застройки и иного использования территорий обеспечивается Советом министров Автономной Республики Крым, областными, районными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями, исполнительными органами советов городов областного подчинения в пределах полномочий, определенных законом, и осуществляется соответствующими специально уполномоченными органами по вопросам градостроительства и архитектуры.

Данные мониторинга используются для создания геоинформационных систем, заносятся в градостроительные кадастры населенных пунктов и учитываются при осуществлении планировки и застройки территорий.

Государственный контроль за планировкой и застройкой территорий. Государственный контроль за планировкой, застройкой и иным использованием территорий осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам градостроительства и архитектуры и соответствующими специально уполномоченными органами по вопросам градостроительства и архитектуры, их инспекциями государственного архитектурно-строительного контроля, а также иными специально уполномоченными на это органами исполнительной власти.

Порядок осуществления государственного контроля за планировкой, застройкой и  иным использованием территорий определяется законодательством.
0тветственность за нарушение законодательства при планировке и застройке территории. Несут ответственность установленную законом лица, виновные в:

v утверждении градостроительной документации с нарушением установленных государственных стандартов, норм и правил;

v несоблюдении региональных и местных правил застройки при планировке, застройке и ином использовании территорий;

v несоблюдении сроков предоставления заключений комплексной экспертизы или обоснованного отказа;

v несоблюдении сроков предоставления соответствующих заключений в состав комплексной экспертизы;

v несоблюдении сроков подготовки и предоставления разрешений на строительство и выполнение строительных работ;

v вымогательстве при выдаче разрешений на строительство объектов градостроительства и выполнение строительных работ или
проведение экспертизы любых других документов, не предусмотренных законодательством;

v несоблюдении режима использования и застройки земель, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность.

Законами может быть установлена ответственность и за другие виды правонарушений при планировке, застройке и ином использовании территорий.

Международное сотрудничество при планировке и застройке территорий осуществляется согласно законодательству Украины и международным договорам Украины.

 

3.1.6 Связь территориального планирования с другими науками

 

Территориальное планирование в силу комплексного своего характера и многообразия охватываемых проблем тесно связана с многими отраслями науки и видами практиче-ской деятельности.

Наиболее глубокими и тесными представляются свя-зи территориального планирования с географической наукой (эко-номической географией, некоторыми разделами физиче-ской географии, геоэкологией, картографией), с теорией и практикой градостроительства (технико-экономические основы пер-спективного развития и планировки населенных мест, выбор территории для строительства), с гигиенической наукой и практической деятельностью санитарных органов.

Территориальное планирование и географическая наука. Территориальное планирование по задачам и содержанию чрезвычайно близко кругу теоретических и практических задач географии.  –

Для составления проектов (или схем) районной пла-нировки огромное значение приобретают комплексное экономико-географическое и физико-географическое (особенно ландшафтное и геоэкологическое) - изучение территории. Трудно переоценить роль географической науки и прак-тиков-географов в разработке программ и методики изу-чения территории, в сборе и систематизации имеющихся дан-ных о ней, в экспедиционных обследованиях и в последующей обработке и сводке материалов обследова-ния, в подготовке картографической основы - и, самое главное, проектных предложений территориального планирования. В настоящее время не происходит ни одного планирования без учета сложившейся и прогнозируемой экологической ситуации. Экологическое обоснование, согласно существующей нормативно-законодательной базы, необходимо при разработке любой схемы или проекта территориального планирования района, города, промышленного предприятия, дома и др. Так же требуется прогноз изменения экологической ситуации после введения в действие планируемого объекта и в качестве обязательного условия развития территории является планирование и осуществление природоохранных мероприятий, направленных на устойчивое развитие территории.

Конструктивные задачи территориального планирования. дол-жны решаться не произвольно, а на прочной научной основе, с учетом конкретных экономико-географических, сырьевых, энергетических и водных ресурсов, центров потребления, географии населения, транспорта), - природ-ных и экологических условий каждой территории.

Комплексная оценка природной подсистемы (ее потенциала, функций и др.), населения и хозяйства, геоэкологических ситуаций территории- - одна из главных задач географических наук. Поэтому работы по территориальному планированию, с одной стороны, нуж-даются в географических материалах и использовании географических методов, а с другой стороны, сами в ходе дополнительных исследований на месте могут дать ценный материал для географических харак-теристик планируемой территории.

В своей практической, преобразовательной направлен-ности географические науки непосредственно соприка-саются с территориальным планированием, отличающейся явно вы-раженным преобразовательным характером. В процессе территориального планирования территория не столько изучается и опи-сывается, сколько на основе этого изучения конструи-руется. В районе размещаются новые производственные предприятия, организуются новые виды и формы терри-ториально-производственных сочетаний и форм собственности, определяется проектная система расселения и перспективная сеть на-селенных мест, выявляются необходимые мероприятия по охране и преобразованию природы, восстановлению природных ресурсов и устойчивому развитию территории.

При проектировании территорий необходимо учитывать географические различия от места к месту, придающие конкретный географический характер анализу урбанизированной системы, определению путей ее развития. Исследуемая (и проектируемая) территориальная система всегда географически конкретна.

Географические подходы особенно необходимы для предупреждения ошибок при долгосрочном прогнозировании, имеющем ключевое значении для проектирования расселения и городов. Опыт показывает, что ошибки просчеты при размещении долговременных сооружений нередко необратимы: размещение промышленных предприятий и городов в неблагоприятных природных условиях приводят к нарастающим трудностям по мере их развития; застройка городских территорий без учета научно обоснованных долгосрочных перспектив развития городов создает чересполосицу промышленных, транспортных и жилых территорий, труднопреодолимые препятствия при решении вопро-сов расселения. Географические подходы особенно важны при разработке стратегии развития системы расселения, включающей экономиче-ски оправданные меры по регулированию больших городов и агломераций, активизации малых и средних городов, созданию новых городов. Здесь недопустимы заранее предопределенные однозначные подходы, необходимы глубокие научные, в частности экономико-географические, обоснования. Наука и практика пока не дают полноценного ответа на сложные вопросы, связанные с развитием больших городов. Решение ясно осознанной, казалось бы, задачи ограничения роста больших городов сталкивается с большими трудностями потому, что многие объективные закономерности роста больших городов недостаточно учитываются; их фактически неуклонный и быстрый рост объясняется отнюдь не только отдельными ошибками нашей градостроительной практики, но и процессами самоорганизации города. В должной степени не оценивается объективно существующий потенциал больших городов, не учитываются важные экономико--географические предпосылки их развития. Практически ключ к решению проблемы следует искать в анализе конкретных географических и экологических условий развития городов, в соответствии с которыми оптимальные размеры города могут быть найдены в очень широком диапазоне величин.

Значение работы географа в градостроительной организации не исчерпывается известным набором расчетов и обоснований, который он должен выполнить в рамках разрабатываемого им раздела проекта. Его влияние на проект должно быть значительно шире и определяться нацеленностью на понимание закономерностей развития региона и современного города в более крупных пространственных системах вплоть до страны.

Территориальное планирование и экология человека. Одна из основных задач территориального планирования состоит не только в улучшении экологического состояния - территории, но и условий труда и быта населения. При, решении этих задач территориальное планирование - тесно соприкасается с проблемами теории и практики экологии человека и гигиены населенных мест, или ком-мунальной гигиены, гигиены водоснабжения, очистки и т. д.

В результате научных гигиенических исследований и практической деятельности санитарных органов уста-навливаются правила, нормы и рекомендации по выбо-ру территории для производственных предприятий, жилых массивов и мест отдыха, по системе, расселения, плотности населения. Господствующая система экологических оценок ведется относительно человека (преимущественно через ПДКмр, ПДКсс, ПВС и др.).

Территориальное планирование и градостроительство. Рекон-струкция существующих и строительство новых населен-ных мест осуществляются на основе проектов их пла-нировки, определяющих технико-экономические характе-ристики и направления их развития, функциональное использование территории, архитектурно-планировочное решение и особенности их инженерного оборудования и благоустройства. Однако важнейшие задачи реконструкции и строи-тельства населенных мест, в том числе и крупных городов, не могут быть правильно решены при изолированном, их рассмотрении, вне связи с перспективами развития и реконструкции других населенных мест, развивающихся в том же районе.

При наличии схемы районной планировки развитие каждого отдельного населенного места (города, посел-ка, села) — его производственный профиль, перспектив-ная численность населения, направления его террито-риального роста, принципы застройки и инженерного оборудования — решаются во взаимосвязи с перспективами развития других населенных мест, расположен-ных в том же районе.

Рационально размещая промышленность в районе, территориальное планирование закладывает тем самым и осно-вы развития там градостроительства.

Весьма характерно, что разработка как схем (про-ектов) территориального планирования, так и ее научно--методических проблем до сих пор сосредоточена преимущественно в градостроительных проектных и научных институтах. Это объясняется главным образом тем, что в этих институтах раньше, чем в других, вы-явилась острая потребность в районной планировке как исходной базе для определения перспективной сети городов и направления их развития в конкретных усло-виях отдельных районов.

В то же время технико-экономическое изучение го-родов и других типов населенных мест, систематически осуществляемое градостроительными институтами в связи с разработкой проектов реконструкции, плани-ровки и застройки населенных мест, представляет цен-ные материалы для осуществления территориального планирования. -

 

 

Контрольные вопросы

 

 

1. Назовите основные законодательные акты в нашей стране по экологической безопасности и защите окружающей среды.

2.  Перечислите основные принципы охраны окружающей среды.

3.  Какова ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды?

4.  Что такое экологический аудит, экологический риск, эко­логическая экспертиза?

5.  Назовите основные направления инвестирования региона в охрану окружающей среды.

6.  Какими должны быть меры по совершенствованию регио­нального управления экологической безопасностью и защитой окружающей среды?

7. Назовите основные проблемы экологического менедж­мента.

8.  Что такое экологически устойчивое развитие региона?

9.  Какими должны быть структура и содержание региональ­ной программы экологической безопасности и защиты окружаю­щей среды?

10.  В чем суть экологического мониторинга региона?

11.  В чем состоит управление информацией о состоянии окру­жающей среды?

12.  В чем суть экологической политики региона?

13.  Как и кем осуществляется контроль за выполнением эко­логического законодательства?

 

 

Семинар 5. Анализ внешнеэкономической деятельности субъектов РФ

 

Семинар 6. Внешнеэкономические связи Восточной Сибири

Тест самоконтроля

 

Тестовое задание	Ключ верного ответа (эталон)
121. В состав какого экономического района входят республики (Коми, Карелия) и Архангельская, Волгоградская, Мурманская области ?   1. Северный 2. Южный 3. Восточный 4. Западно-Сибирский	1
122. Ленинградская, Новгородская и Псковская области образуют … экономический район	Северо-Западный
123. Какой из экономических районов в своём составе содержит Владимирскую, Смоленскую. Тверскую и Ярославскую области ?   1. Южный 2. Северный 3. Северо-Кавказский 4. Центральный	4
124. К Волго-Вятского экономическому району относятся республики:   1. Марий Эл 2. Хакасия 3. Мордовия 4. Якутия	1, 3
125. Северо-Кавказский экономический район включает в себя:   1. республику Адыгея 2. республику Дагестан 3. республику Коми 4. Красноярский край 5. республику Ингушетия 6. республику Татарстан 7. Ставропольский край	1, 2, 5, 7
126. Астраханская республика входит в состав … экономического района	Поволжского
127. Челябинская область входит в состав … экономического района:   1. Сибирского 2. Уральского 3. Поволжского 4. Южного	2
128. Омская область входит в состав … экономического района:   1. Северного 2. Уральского 3. Восточно-Сибирского 4. Западно-Сибирского	3
129. Красноярский край входит в состав … экономического района	Восточно-Сибирского
130. Амурская область входит в состав … экономического района	Дальне-восточного
131. Определение «это теория и практика наиболее рациональной организации территории и размещения в ее пределах производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-строительных факторов и условий» подходит для:   1. Территориального планирования 2. Управления проектами 3. Управления качеством 4. Теория рационализации	1
132. Осуществление наблюдений за реализацией соответствующей градостроительной документации и изменением объектов градостроительства, проведении исполнительной съемки и корректировке топографо-геодезических, а также картографических и иных материалов, называется …   1. Осмотр территории 2. Мониторинг проектных работ 3. Мониторинг застройки 4. Опыт	3
133. Чем обусловлен пространственно-временной характер природных геосистем ?   1. только изменениями их структуры от места к месту 2. только сменой их состояний во времени	1, 2
134. Модель поляризованного ландшафта детализирована …	А. Г. Топчие-вым
135. К элементарным единицам первого уровня территориальной организации относят:   1. функционирования зонирования территории, планировочной структуры населенных мест 2. физико-географического районирования и единицы ландшафтной дифференциации 3. тип изменения природной среды 4. нет правильного ответа	2
136. К элементарным единицам второго уровня территориальной организации относят:   1. функционирования зонирования территории, планировочной структуры населенных мест 2. нет правильного ответа 3. физико-географического районирования и единицы ландшафтной дифференциации 4. тип изменения природной среды	1
137. К элементарным единицам третьего уровня территориальной организации относят:   1. функционирования зонирования территории, планировочной структуры населенных мест 2. нет правильного ответа 3. физико-географического районирования и единицы ландшафтной дифференциации 4. тип изменения природной среды	4
138. Кому принадлежат слова: «Территориальная организация общества есть сочетание территориальных структур – расселения населения, производства, природопользования, объединяемых структурами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества в соответствии с целями и на основе действующих в данной общественной формации экономических законов» ? 1. Б. С. Хореву 2. А. Г. Топчиеву 3. Б. Б. Родоману 4. Э. Б. Алаеву	1
139. Кто привёл два основных определения территориальной организации – «размещенческое» и «структурное» 1. Б. Б. Родоман 2. Б. С. Хорев 3. Э. Б. Алаев 4. А. Г. Топчиев	3
140. Модель поляризованного ландшафта была предложена: 1. Б. Б. Родоманом 2. Э. Б. Алаевым 3. А. Г. Топчиевым 4. Б. С. Хоревым	1
141. Чьи это слова: «...Область, стоящая за границами математики и механических моделей, не уменьшается вековым ходом научного знания, но скорее увеличивается. В общем, и сейчас математические формулы и механические модели играют роль не большую, чем прежде, если только мы обратим внимание не на отдельные области знания, а на всю науку в целом. Идет работа Сизифа: природа оказывается более сложной, чем разнообразие – бесконечное – символов и моделей, созданных нашим сознанием» ? 1. Б. Б. Родомана 2. Э. Б. Алаева 3. Б. С. Хорева 4. В. И. Вернадского 5. А. Г. Топчиева	4
142. Кому принадлежит высказывание: «Можно до бесконечности продолжать поиск данных и упорядочивать их, все это служит прекрасным развлечением, но мы должны задать вопрос: зачем ?» ?   1. А. Г. Топчиеву 2. С. Биру 3. Э. Б. Алаеву 4. В. И. Вернадскому 5. Б. Б. Родоману	2
143. Один из сторонников «нового градостроительного мышления ХХ в.» это:   1. В. Кристаллер 2. В. И. Вернадский 3. Б. Б. Родоман 4. Ле Корбюзье	4
144. Один из сторонников «количественной революции» это:   1. С. Бир 2. Ле Корбюзье 3. В. Кристаллер 4. Э. Б. Алаев	3
145. Соотнесите современное название городов СССР и России:   1. Куйбышев 2. Ленинград 3. Горький 4. Свердловск А. Екатеринбург Б. Нижний Новгород В. Самара Г. Санкт-Петербург	1 В, 2 Г, 3 Б, 4 А
146. Какая территория включает в себя участки жилых домов, общественных учреждений, зданий и сооружений, в том числе учебных, проектных, научно-исследовательских и других институтов ?   1. нет верного ответа 2. Производственная 3. Селитебная 4. Ландшафтно-рекреационная 5. Дорожно-транспортная	3
147. Какая территория предназначена для размещения промышленных предприятий и связанных с ними производственных объектов, в том числе комплексов научных учреждений с опытными предприятиями ? 1. Селитебная 2. Коммунально-хозяйственная 3. Дорожно-транспортная 4. Производственная 5. нет верного ответа	4
148. Какая территория включает: озелененные и водные пространства в границах застройки города и его зеленой зоны, а также другие элементы при-родного ландшафта ? 1. Селитебная 2. Ландшафтно-рекреационная 3. Производственная 4. Дорожно-транспортная 5. нет верного ответа	2
149. Какая территория предназначена для размещения объектов коммунального хозяйства (водоснабжения и канализации, энергоснабжение, связи, складская зона и др.) ? 1. Производственная 2. Коммунально-хозяйственная 3. Дорожно-транспортная 4. Ландшафтно-рекреационная 5. Селитебная	2
150. Какая территория включает сеть улиц и дорог, сеть общественного пассажирского транспорта и пешеходного движения, сооружения и предприятия для хранения и обслуживания транспортных средств ? 1. Производственная 2. Ландшафтно-рекреационная 3. Коммунально-хозяйственная 4. нет верного ответа 5. Дорожно-транспортная	5

 

Рекомендуемая литература:

 

1. Веденин Н. Н. Экологическое право. М., 2000.

2. Бабина Ю. В., Варфоломеева Э. А. Экологический менедж­мент. М., 2002.

3. Букс И. И., Фомин С. А. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999.

4. Голуб А. А. Рыночные методы управления окружающей сре­дой. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2002.

5. Голуб А. А. Экономика природных ресурсов. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2002.

6. Данилов-Данильян В. И. и др. Окружающая среда между про­шлым и будущим: мир и Россия. М., 1994.

7. Игнатов В. Г., Кокин А. В. Природоресурсное управление экологической безопасностью. Ростов н/Д: Изд-во РКИ, 1997.

8. Лосев К. С. и др. Проблемы экологии в России. М.: Феде­ральный экологический фонд, 1993.

9. Лукин Ю. Ф. История, Экология, Экономика в меняющей­ся России: взгляд из Архангельска. Архангельск: Изд-во ПГУ, 2001.

10. Никоноров А. М., Хоружая Т. А. Экология: Учеб. М., 2000.

11. Павлова Е. И., Буралев Ю. В. Экология транспорта. М.: Транспорт, 1998.

12. Протасова В. Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды. М.: ВНИИС, 1997.

13. Сборник материалов по управлению окружающей средой. М.: ВНИИС, 1998.

14. Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безо­пасности при осуществлении промышленной и иных видов дея­тельности. М.: Осень-89, 1998.

15. Хоружая Т. А. Методы оценки экологической безопасно­сти. М.: Экспертное бюро, 1998.

16.   Экология и безопасность жизнедеятельности. М.: ЮНИТИ - ДЖАНА, 2000.

17.   Экология, охрана природы, экологическая безопасность. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000.

18.   Экологический энциклопедический словарь. М.: Ноосфе­ра, 1999.

19.   Нормативно-правовые документы:

20.   Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ.

21.   Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

22.   Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ.

23.   Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ.

24.   Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом бла­гополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ.

25.   Федеральный закон «О рациональной безопасности населе­ния» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ.

26.   Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ.

 

МОДУЛЬНАЯ ЕДИНИЦА 3.2. Территориальное планирование как инструмент муниципального развития

 

3.2.1    Ландшафтно-геоэкологические основы территориального планирования

3.2.2    Территориальные структуры и их типы

3.2.3    Уровни территориального планирования

3.2.4    Информационные аспекты проектирования

3.2.5     Цели и задачи Генеральной схемы расселения

3.2.6         Проблемы развития сети расселения

3.2.7     Анализ основ развития структуры расселения

3.2.8     Территориальная структура сети расселения

3.2.9     Формирование крупных городских агломераций

3.2.10 Системы расселения на региональном и национальном (общегосударственном) уровне

3.2.11 Народнохозяйственное значение и аспекты реализации Генеральной схемы расселения на территории СССР

3.2.12    Генеральная схема планировки территории в новых социально-экономических условиях

 

3.2.1   Ландшафтно-геоэкологические основы территориального планирования

Территориальное планирование опирается на знание свойств и законов развития природных, социальных и экономических систем.

Факторы, влияющие на организацию территории. Природные факторы. Территориальное планирование определяется природными условиями выбранной территории:

v природной зоной (тип и характер строительства, количество средообразующих ресурсов);

v геолого-геоморфологическими условиями (выбор территории или площадки для того или иного вида деятельности и строительства, тип конструкции зданий и сооружений и др. (см. рис.2.1);

v сейсмичностью территории (определяет приоритетность использования, необходимость противосейсмичных мероприятий: дома строятся с противосейсмическим каркасом, выбираются соответствующие строительные материалы и др.);

v природными ресурсами (наличием полезных ископаемых, и рекреационных и иных ресурсов);

v экологическим состоянием территории (в т.ч. фоновое загрязнение, характер переноса загрязняющих веществ и др.;

v  ограничивает развитие территории, проектирование стабилизирующих окружающую среду мероприятий и др.).

Социально-экономические факторы. Современные представления о ландшафте вытекает из понимание его как целостной системы, состоящей из природных и антропогенных компонентов: человека и продукты его деятельности. К тому же, территориальное планирование имеет дело со сложными социально-природными системами, поэтому целесообразно рассматривать их в целостности, не отделяя хозяйственную часть от природной, на уровне природной и хозяйственной подсистем. К основным социально-экономическим факторам, влияющим на территориальное планирование, отнесем:

Количество и плотность населения, наличие трудовых ресурсов для данного вида деятельности и др.

v Уровень промышленного развития – способствует расселению, развитию вспомогательных и обслуживающих отраслей промышленности, но высокий уровень промышленного развития ограничивает рост этого региона (за счет процессов саморазвития)

v Социально-инфраструктурные факторы – транспортная сеть, коммуникации и т.п.

Вывод: природные и социальные факторы развития территории на разных уровнях отражаются в территориальном планировании: выбор места и направление развития территории, тип строительства и конструкции домов, стоимость строительства и др.

Рис.2.1 Инженерно-геологическая и строительная оценка территории

В целом ландшафт способен выполнять ряд функций общественных и социально-экономических: ресурсная (ресурсосодержащая, ресурсовоспроизводящая), экологическая (среда жизни и деятельности общества, сохраняющая генофонд, принимающая и перерабатывающая отходы), эстетическая (источник эстетических потребностей человека).

Придание социально-экономических функций природной составля­ющей интегральной геосистемы породило представление о "потенциа­лах ландшафта". Потенциал ландшафта — характеристика меры воз­можного (потенциального) выполнения ландшафтом социально-эконо­мических функций, отражающая его "способности" в удовлетворении различных потребностей общества. Потенциал ландшафта зависит как от его природных свойств, так и от направления и форм существую­щего хозяйственного использования. Он рассматривается с социально-экономической, хозяйственной, функциональной точек зрения, как способность ландшафта удовлетворять градо­строительные, рекреационные, сельскохозяйственные и прочие потребности общества.

Потенциал ландшафта в пространстве распределен неравномерно, что связано со сменой характера ландшафтной структуры в прост­ранстве, зависимостью потенциала от свойств рельефа и других компонентов ландшафта.

Ландшафтная структура может быть поли­функциональной, т.е. пригодной для разных видов использования (например, равнина пригодна для любых видов строительства, сельскохозяйственного использования и т.д.), или монофункциональ­ной, пригодной только для одного вида использования (например, высокогорье только для альпинизма).

Потенциал ландшафта изменяется и во времени. Это определяет­ся технологическим, культурным, научным, экологическим и другими уровнями развития общества, а также сменой его потребностей.

Выделяют ландшафтный потенциал для застройки — наличие в ландшафте подходящих по природным условиям площадей для застройки жильем, коммуника­циями и т.д.;

Следовательно, прежде чем что-либо проектировать, необходимо дать оценку ландшафтного потенциала, определить функцию (функции) ландшафта, возможности ландшафта (какой вид природопользования даст максимальный эффект). На базе потенциала ландшафта необходимо определить его устойчивость и нормы хозяйственных нагрузок. Нормы должны вытекать из энергетических возможностей ландшафта и его способности к самовосстановлению. Одним из возможных подходов к дифференциации норм страны или регионов может служить количество зональных, подзональных или иных геосистем в пределах рассматриваемой территории и соответствующее ранжирование нагрузок.

Учет естественной структуры ландшафта при территориальном планировании. Все геосистемы, являясь целостными образованиями, обладают территориальной организацией. В природных геосистемах она обуслов­лена изменением связей и сочетаний природных компонентов или более мелких геосистем (меньших по площади территориальных участков).

Естественный ландшафт имеет определенную исходную структуру, которая в дальнейшем, при застройке территории имеет господствующее значение и является системообразующей в развитии целостной природно-социально-экономической системы вне зависимости от того, учли мы ее при планировании территории или нет. Поэтому, территориальную организацию целесообразно вести не только с точки зрения классической ландшафтной структуры (морфологической), но и с точки зрения нетрадиционных (позиционно-динамической, позиционно-генетической, бассейновой, биоцентрически-сетевой и др.).

 Морфологическая структура отражает не просто набор составных частей, но и целый комплекс процессов, протекающих внутри этих частей и между ними. Она одновременно отражает статику и динамику геосистемы. В морфологической структуре закрепляются только наиболее устойчивые и продолжительно существующие связи. Ее можно считать своего рода "историей в пространстве", с помощью которой можно нередко раскрыть "историю во времени", что необходимо для предсказания дальнейшего развития геосистемы под влиянием при­родных или антропогенных факторов. Исследование струк­туры позволяет выделить устойчивые связи, проследить направление и интенсивность новых связей и состояний с тем, чтобы учесть их при составлении проектов. Сохранение структуры геосистем — показатель их устойчивости; изменения структуры свидетельствуют об их существенных изменениях.

 Для реальной системы характерна полиструктурность, т. е. одновременное наличие нескольких структур (см. рис.2.2). Иерархическая структура интегральных геосистем обра­зована сложным сочетанием природных, хозяйственных, технических, социально-экономических элементов.

Каждый участок территории может быть представлен как состоящий из геосистем нескольких рангов. На рис.2.2 пока­заны 2 уровня геосистем — более крупного ранга л (1,П...У), которые состоят из более мелких — ранга л- 1 (1—3)./—9 — различные геосистемы на блок-диаграмме и картосхеме: 10 — русло реки; //—14 почвы и различные коренные породы; а — границы между геосистемами; 1,11...V — крупные геосистемы, включающие в себя геосистемы /—9, б — границы между крупными геосистемами, в — различные виды горизонтальных связей (наземный и подземный сток, геохимические миграции вещества и энергии, гравитационный перенос вещества).

 

Рис. 2.2. Полиструктурность ландшафта

Причем, природную геосистему так же можно рассматривать как умеющую несколько структур. Например, помимо морфологической - учесть бассейновую структуру. Бассейн структурируют как природную подсистему, так и соответствующую ему хозяйственную организацию: в верховьях бассейна ведется один тип природопользования (потенциально наиболее чистые ландшафты – целесообразно использовать в рекреационных и иных целях, требующих более чистую среду), в низовьях – другой потенциально более загрязненный ландшафт. В соответствии с удаленностью от русла геоэкологическое планирование так же подчиняется бассейновой организации: выделяют прибрежно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, водоохранные и буферные зоны и др. Каждая из зон согласно существующему законодательству имеет свой режим природопользования, т.е. разрешенные и запрещенные виды деятельности.

Пространственно-временной характер природных геосистем обуслов­лен как изменением их структуры от места к месту (территориальная дифференциация), так и сменой их состояний во времени (ритми­ческие, циклические, эволюционные изменения, изменчивость и ус­тойчивость). Смена этих состояний определяется главным образом процессами саморегулирования. Пространственно-временные свойства интегральных (природно-технических) геосистем обусловлены не только их природными территориальными и временными различиями, но и разным характером составляющих их технических систем, неодинаковым их функционированием и воздействием техники на природную составляющую. Важно то, что изменчивость и устойчи­вость интегральных геосистем обеспечивается сочетанием процессов саморегулирования и управления.

Воздействия на геосистемы приводят к ряду цепных реакций, аппликативных процессов и другим трудно прогнозируемым явлений, в частности, формированию геоэкологического поля (зоны влияния и развития деструктивных процессов) вокруг строящегося хозяйственного объекта.

Проектирование сочетаний геосистем. Природно-хозяйственные системы в дей­ствительности часто тесно связаны друг с другом, воздействуют друг на друга. Поэтому при территориальном проектировании обычно приходится иметь дело с сочетанием нескольких их типов. Природно-хозяйственные системы, располагающиеся на од­ной территории, функционируют либо одновременно, либо попере­менно со сдвигом во времени. В первом случае эксплуатируются одни и те же природные ресурсы, например один водоисточник для промышленных, коммунально-бытовых и сельскохозяйственных целей. Во втором — используются разные природные составляющие геосистем (почвы для сельского хозяйства и рельеф для зимних видов спорта). Природно-хозяйственные системы разного вида, располагающиеся на одной территории, названы Г. Рихтером "синхронными", в пределах одного природного комплекса — "дублирующими в пространстве", функционирующие попеременно — "дублирующими во времени".

Отношения между различными геосистемами, объединенными в единую территориальную систему, могут быть нейтральными, соответ­ствующими, т.е. дополняющими друг друга, и конкурирующими — препятствующими или ограничивающими возможности функциониро­вания. Учет этих отношений особо важен при тер­риториальном проектировании, цель которого — создание непротиво­речивых структур природопользования.

Противоречия, называемые в практике территориального проектирования «конфликтными», «проблемными» ситуациями, возникают, прежде всего, между различными землепользователями, занимающими определенное пространство. Возникают конкурентные отношения, которые приводят либо к смене типа геосистем (смена функции места — Минц, Преображенский, 1970), либо к их синхронному сосуществованию. Сильное воздействие на природные составляющие оказывают промышленные и транспортные системы, постоянно увеличивающие занимаемую площадь. Например, в Мостецком буро-угольном бассейне (Чехословакия) горнодобывающая промышленность вытес­нила городскую геосистему.

Противоречия и конфликты между различными геосистемами возникают в результате таких неблагоприятных процессов, как резкое сокращение запасов природных ресурсов из-за неэкономного их использования; нарушение механизма воспроизводства природных ресурсов; ухудшение качества и территориального перераспределения природных ресурсов; загрязнение окружающей природной среды; сокращение числа редких и уникальных объектов природы и их исчезновение.

Вероятность возникновения конфликтов между типами геосистем, их характер и интенсивность зависят и от степени освоенности территории. В староосвоенных районах, где уже длительное время функционируют геосистемы, любые, даже незначительные новые воздействия могут резко усилить существующие, вызвать цепь необратимых последствий. В районах нового (первичного) хозяйствен­ного освоения существуют условия для превентивного учета вероятных конфликтных ситуаций еще на стадии проектирования.

Для правильной хозяйственной организации района необходимо верно установить:

 свойства и самоорганизующуюся структуру природной подсистемы – направление изменения во времени - тип хозяйственного использования территории (город, промышленный район, природно-заповедный объект и т.д.) – вид использования (городкой квартал, зона отдыха промышленное предприятие и др.) - направления изменения природной среды, включая развитие деструктивных процессов, (под воздействием строительства) - устойчивость ландшафта к данному виду деятельности - нормирование нагрузок – выбор вида строительства (конструкций) и природоохранной инфраструктуры.

Взаимоувязка геосистем разного функционального назначения на одной территории и природоохранные аспекты их создания находила свое отражение в территориальном проектировании, в схемах развития и размещения производительных сил, проектах районных планировок, генпланах городов (СССР, Германния), ландшафтно-устройственных (Болгария) и территориальных (Чехословакия) планах, в специаль­ных разделах по охране природы, а также в отдельных проектных работах: территориальных комплексных схемах охраны природы (СССР), ландшафтных планах (Чехословакия, Германия), материалах по экологичес­кой оценке территории (Чехословакия).

Элементарные единицы территориальной организации.

В русскоязычных странах выделяют несколько уровней единиц единицами территориальной организации. К единицам первого уровня относят единицы физико-географического районирования и единицы ландшафтной дифференциации. Второй уровень представляет планы землепользования, а так же материалы функционирования зонирования территории, планировочной структуры населенных мест, единицы фактического использования сельскохозяйственных земель, таксации лесных земель и др.

За рубежом существуют другие подходы к выбору единиц территориальной организации:

§ пространственный элемент – здание, мост; возделываемый участок (поле), выгон т др.;

§ пространственное сочетание – поселок, городской квартал, парк; обширное сельскохозяйственное угодье, мелкий добывающий карьер и др.;

§ пространственный комплекс – средний город, промышленный узел, водохранилище; крупный горнодобывающий карьер, большой лесной массив и др.;

§ региональный комплекс – крупный город, промышленная агломерация, ландшафтный район, область смешанного сельского и ленного хозяйства.

Третья базисная характеристика элементарных единиц территориальной организации – тип изменения природной среды под антропогенным воздействием. В качестве примера – региональный индекс антропогенной преобразованности (Лемешев М.Я., Анучин В.А. и др.):

 

U =∑(rq), где

r – ранг антропогенной преобразованности;

q – доля (%) данного вида природопользования;

 

Ранги антропогенной преобразованности:

природные охраняемые территории – 1; леса – 2; болота и заболоченные земли – 3; луга – 4;

сады и виноградники – 5; сельская застройка – 6; городская застройка – 7; водохранилища, каналы – 8; земли промышленного использования – 9; Индекс глубины преобразованности:

природоохранные территории – 1; леса – 1.05; болота, плавни, заболоченные земли – 1.1; луга – 1.15; сады, виноградники – 1.25; сельская застройка – 1.3; городская застройка – 1.35;

водохранилища, каналы – 1.4; земли промышленного использования – 1.45;

 

Степень антропогенной преобразованности ландшафтов региона определяется как:

K= ∑(Piqir)n/100, где

K – коэффициент антропогенной преобразованности ландшафтов;

r – ранг;

p - площадь контуров, %;

q - индекс глубины преобразованности;

n - количество контуров.

 

0 ≥ К ≤ 10

В пределах Украины наибольший К имеют ландшафты степной (7,790 и лесостепной (7,72), В промышленно развитых регионах К максимален: Донецкий – 7,43; Приднепровский – 7,52; Криворожский – 7,60. В глубине Карпат (Полонинско-Черногорские Карпаты) и Крыма (Главная гряда) К наименьший – 2,88 и 3,27, соответственно.

П. Г. Шищенко (1988) предложена пятиступенчатая шкала преобразованности ландшафтов(1988):

Слабо преобразованные – 2-3.8;

Преобразованные – 3.81-5.3;

Среднепреобразованные – 5.31-6.5;

Сильнопреобразованные – 6.51-7.4

Очень сильно преобразованные – 7.41-8.

В некоторых случаях степень преобразованности ландшафтов (территорий) определяется в зависимости от территориальных сочетаний двух главных характеристик – уровня деградации и степени ее пространственной распространенности.

На качественном уровне степень преобразованности естественных ландшафтов отражается следующими понятиями:

v естественные слабо преобразованные;

v антропогенные (конструктивные);

v производные, образованные в зоне влияния конструктивных ландшафтов (их физико-географических полях) и, как правило, с явно выраженными деструктивными процессами.

Концепция смены функций ландшафта показывает ограниченность такого приема проектирования как функциональное зонирование территории. Необходимо заменять такое зонирование пространственно-временным, «гибким» зонированием.

Сущность территориального планирования, с ландшафтно-геоэкологической точки зрения, сводится к адаптивному процессу организации хозяйственной подсистемы (видов природопользования) с природной. Это достигается, не только за счет согласования хозяйственной подсистемы с природной, научно обоснованной территориальной организации, но и за счет экологической инфраструктуры и биопозитивного строительства, биопозитивных технологий и др.

Таким образом, к территориальному планированию с ландшафтно-геоэкологической точки зрения сводится к ниже следующему.

1. Планируемая хозяйственная подсистема должна быть совместима с природной. Первоначально необходимо определить потенциал ландшафта и функция места, а затем – направление использования и систему нагрузок.

2. Территориальное планирование невозможно вести без учета экологического состояния территории.

3. Хозяйственные объекты должны оптимально вписываться в структуру ландшафта (позиционно-динамическую, парагенетическую, морфологическую, бассейновую и биоцентрически-сетевую и др.). Например, для размещения природоохранных объектов используется биоцентрически-сетевая структура, для промышленных объектов - позиционно-динамическая и морфологическая структуры.

4. Соблюдение закона необходимого разнообразия – территориальная система наиболее устойчиво функционирует в том случае, когда она максимально, по отношению к данному ландшафту, разнообразна как в горизонтальном так и в вертикальном отношении, то есть нужно при проектировании стремиться к разнообразию, тогда и отдача будет больше и ландшафт устойчивее (например, контурная система земледелия). Разнообразие должно быть не только в горизонтальном направлении (в виде мозаичности ландшафта), но и в вертикальном отношении.

5. Прогнозирование и учет прямых и косвенных последствий проектируемых объектов (каждый объект имеет физико-географическое поле, то есть поле своего воздействия). Как правило, поле формируется за счет деструктивных процессов (оползневых, карстовых, эрозионных и др.).

6. В структуре проектируемых ландшафтов обязательно должны быть элементы экологической инфраструктуры (в том числе средообразующие комплексы).

7. Комплексное использование территории – отходы одного производства должны быть сырьем для другого.

⇐ Предыдущая10111213141516171819Следующая ⇒

Поделиться: