Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування. Посадові особи місцевого самоврядування. І нститути безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні
За пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради обирається секретар сільської, селищної, міської ради. Він працює на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
Секретар сільської, селищної, міської ради (відповідно до частини третьої статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") має такі повноваження:
- скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради;
- веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону;
- організовує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради;
- забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організовує контроль за їх виконанням;
- за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;
- сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень;
- організовує за дорученням ради відповідно до законодавства заходи, пов'язані з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;
- забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку;
- вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів.
Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради. Його повноваження можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
Сільський, селищний або міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища чи міста, обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком (за Конституцією України) на 4 роки в порядку, визначеному законом. Він здійснює свої повноваження на постійній основі (стаття 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Сільський, селищний, міський голова відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконує такі функції:
- забезпечує здійснення в межах наданих йому законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції України та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;
- організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;
- підписує рішення ради та її виконавчого комітету;
- вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради;
- вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;
- вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету;
- керує апаратом ради та її виконавчого комітету;
- скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;
- забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та
звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;
- призначає на посади та звільняє з них керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів;
- скликає загальні збори громадян за місцем проживання;
- забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету;
- є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;
- представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;
- звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів;
- укладає від імені територіальної громади, ради та її виконав чого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, що належать до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради;
- веде особистий прийом громадян;
- забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань;
- здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не належать до виключних повноважень ради або не зараховані радою до відання її виконавчих органів;
- видає розпорядження в межах своїх повноважень;
- забезпечує в межах повноважень, визначених законодавством, організацію охорони громадського порядку і громадську безпеку на відповідній території, дотримання законності та належну організацію роботи місцевої міліції;
- вносить до головних управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі пропозиції щодо призначення на посади і звільнення з посад працівників місцевої міліції, їх заохочення або притягнення до відповідальності.
Сільський, селищний, міський голова персонально відповідає за здійснення наданих йому законом повноважень. При здійсненні наданих повноважень він є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради він зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради в будь-який визначений ними термін.
Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється на строк повноважень ради в кількісному складі, що визначається відповідною радою. Пропозицію щодо персонального складу виконавчого комітету вносить відповідно сільський, селищний, міський голова або голова відповідної ради. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради утворюється в складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного чи міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб і затверджується радою.
До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою входить також секретар відповідної ради (у виконавчому комітеті сільської ради функції його секретаря за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради). До його складу не можуть входити депутати відповідної ради (крім секретаря ради).
Виконавчий комітет сільської, селищної чи міської ради очолює відповідно сільський, селищний або міський голова, районної в місті ради — голова відповідної ради. Виконавчий комітет ради підзвітний і підконтрольний раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках, звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені законом для сільського, селищного, міського голови.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, що за законом належать до відання виконавчих органів ради.
Виконавчий комітет ради виконує такі функції:
- попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;
- координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
- має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради є засідання. Засідання скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної в місті ради — заступником голови ради) у міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини загального складу виконавчого комітету.
Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад здійснюють повноваження в таких галузях і сферах: соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; бюджету, фінансів і цін; управління комунальною власністю; житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; будівництва; освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; соціального захисту населення; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи; вирішення питань адміністративно-територіального устрою; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян та ін.
Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти з ініціативи жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. їх правовий статус, порядок організації та діяльності визначаються законом.
Найважливішим питанням організації місцевого самоврядування є розподіл повноважень між державними органами місцевого управління та органами, які діють на самоврядній основі. З Європейської Хартії місцевого самоврядування випливає, що основні повноваження органів місцевого самоврядування встановлюються конституцією держави чи відповідним законом, це й зроблено Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". У цьому Законі, як частково зауважилося раніше, широко викладено загальну та виключну компетенцію сільських, селищних і міських рад, повноваження їх виконавчих органів, особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів, повноваження сільського, селищного та міського голови, районних і обласних рад.
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, як правило, в усіх сферах поділяються на власні {самоврядні) та делеговані. Делегованими називають повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних і обласних рад.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявністю підстав, передбачених частиною другою статті 79 цього Закону, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менше як двома третинами голосів депутатів загального складу ради (порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови має визначитися законом про місцеві референдуми, але поки що такого закону не існує).
Рішення ж про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається сільською, селищною, міською радою як з власної ініціативи, так і на вимогу не менше однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.
Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разі призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови — у день обрання головою іншої особи.
Враховуючи велике значення місцевого самоврядування для розвитку народовладдя, демократизації суспільних відносин та зміцнення української державності, Президент України Указом від 15 листопада 2000 р. постановив визначити в Україні свято — День місцевого самоврядування, яке відзначати щорічно 7 грудня.
Очевидно, день 7 грудня вибраний для святкування тому, що саме 7 грудня 1990 р. Верховною Радою України РСР було прийнято Закон "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування".
Незважаючи на недосконалість (як з'ясувалося пізніше) цього Закону, його прийняття було значним кроком уперед на шляху розбудови держави, демократичного суспільства. У законі, який напевно розроблявся з урахуванням положень Європейської хартії про місцеве самоврядування, викладено поняття і територіальну основу місцевого та регіонального самоврядування, його систему, основні принципи, правову, економічну і фінансову основи.
З урахуванням положень Конституції України 21 травня 1997 р. було прийнято, як зазначалося, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Практика засвідчила, що цей Закон так само недосконалий і є очевидною необхідність удосконалення як закону про місцеве самоврядування, так і закону про місцеві державні адміністрації в Україні.
Верховна Рада України 7 червня 2001 р. прийняла Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", який регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Служба в органах місцевого самоврядування, як встановлює стаття 1 зазначеного Закону, — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. А посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та кон-сультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону).
Посадами в органах місцевого самоврядування є виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Закон встановлює, що громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають присягу, текст якої, підписаний відповідною посадовою особою, зберігається за місцем їх роботи. Новообрані сільські, селищні, міські голови, голови рад складають присягу на сесії відповідної ради.
При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування посадовим особам присвоюються ранги в межах відповідної категорії посад.
З метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування вони один раз на чотири роки підлягають атестації. Атестації не підлягають сільські, селищні, міські голови, голови районної в містах, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських рад та деякі інші категорії посадових осіб.
Законом встановлено також підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування та відповідальність осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування.
До прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р.(далі — Закон) проходження служби в системі органів місцевого самоврядування регулювалося Законом України “Про державну службу”, оскільки ст. 2 Постанови Верховної Ради України “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” встановлювала, що його дія поширюється на працівників органів місцевого самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців.
Відповідно до згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Поняття служби в органах місцевого самоврядування поєднує серед інших такі її основні елементи, як спрямування на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих Законом. Цим підкреслюється роль служби в органах місцевого самоврядування в розв'язанні місцевих проблем управління, її зв'язок з органами місцевої влади.
Основними принципами служби в органах місцевого самоврядування є:
- служіння територіальній громаді;
- поєднання місцевих і державних інтересів; утвердження верховенства права, демократизму і законності;
- гуманізм і соціальна справедливість;
- гласність;
- пріоритет прав та свобод людини і громадянина;
- рівні можливості доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки;
- професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;
- підконтрольність, підзвітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків;
- дотримання прав місцевого самоврядування;
- правова і соціальна захищеність посадових осіб місцевого самоврядування;
- захист інтересів відповідної територіальної громади;
- фінансове та матеріально-технічне забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету;
- самостійність кадрової політики в територіальній громаді.
Закон закріплює право громадян України на службу в органах місцевого самоврядування незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, та встановлює вимоги до претендентів на службу в цих органах. Ці вимоги не мають обмежувального характеру, оскільки стосуються освіти і професійної підготовки, володіння державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків.
Обмеження, пов'язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби, згідно зі ст. 12 Закону, є традиційними. Не можуть бути прийняті на службу особи:
- визнані судом недієздатними;
- які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;
- які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;
- які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками. Інші обмеження, пов'язані з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України. До обмежувальних заходів можна віднести неподання декларації про доходи.
Встановлення правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування має певні особливості. У Законі відзначено, що посадовою особою є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Види посад визначені у ст. 3. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, а також законами “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про статус депутатів місцевих рад”, “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” та іншими законами України.
Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом обрання на посади територіальною громадою, обрання або затвердження відповідною радою, призначення на посади сільським, селищним, міським головою, головою районної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Посадові особи місцевого самоврядування, які вперше обираються чи призначаються на службу, приносять присягу.
У Законі наводиться класифікація посад в органах місцевого самоврядування та встановлюються ранги посадових осіб. Встановлено сім категорій посад, яким відповідають п'ятнадцять рангів.
Віднесення посад органів місцевого самоврядування, не зазначених у Законі, до відповідної категорії посад здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням керівників відповідних органів місцевого самоврядування.
Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням чи призначенням на вищу посаду.
Атестація посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється один раз на чотири роки з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також їх кваліфікації. За результатами атестації атестаційна комісія робить один з наступних висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов; про невідповідність займаній посаді. Закон визначає порядок оскарження рішення атестаційної комісії та встановлює перелік осіб, які не підлягають атестації. Слід також зазначити, що результати атестації мають рекомендаційний характер для відповідних керівників.
Закон встановлює підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, підстав, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, служба в органах місцевого самоврядування припиняється у разі: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання у встановлений термін відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (60 років для чоловіків, 55 —для жінок).
Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.
