Государственное регулирование экономики: понятие и пределы

 

При рассмотрении вопросов соотношения государства, права и экономики важное место занимает проблема механизма государственного воздействия на экономику или государственного регулирования. Данная проблема имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В отечественной и зарубежной специальной литературе ее рассмотрению всегда уделялось особое внимание. И это не случайно, ибо от того, как понимается, а главное, как применяется механизм государственного регулирования экономики, во многом зависят конечные результаты его деятельности, результаты экономического развития страны.

Сравнивая между собой механизмы государственного воздействия на экономику различных социальных систем и стран, нельзя не отметить их существенного различия. Если, например, в социально-политических системах с высокоразвитыми рыночными отношениями преобладает косвенное вмешательство государства в экономику путем правового регулирования деятельности негосударственных органов и юридических лиц, то в социально-политических системах со слаборазвитыми или вообще неразвитыми рыночными отношениями доминирует прямое государственное вмешательство в экономику, преобладают различные формы непосредственной деятельности государства в сфере экономики.

Ярким примером непосредственного воздействия государства на экономику в современном мире может служить государственно-правовая практика Китая. В действующей Конституции КНР в связи с этим особо закрепляется, что государство: а) " неуклонно повышает производительность труда и эффективность экономики"; б) " развивает производительные силы общества" путем повышения активности и технического уровня трудящихся, распространения передовой науки и техники, совершенствования систем управления экономикой и управления предприятиями, " осуществления различные форм социалистической ответственности, улучшения организации труда"; в) " неуклонно проводит в жизнь режим экономики, ведет борьбу против расточительства"; г) рационально распределяет средства накопления и потребления, учитывает государственные, коллективные и личные интересы; д) на основе развития производства постепенно улучшает материальную и духовную жизнь народа; е) на основе социалистической собственности " осуществляет плановое хозяйство"; ж) охраняет право собственности граждан на законные доходы, сбережения, жилище и " другую законную собственность"; з) с помощью " всесторонне сбалансированных хозяйственных планов и вспомогательной роли рыночного регулирования" гарантирует пропорциональное, гармоничное развитие народного хозяйства и др.*(1365)

В подобных случаях мы имеем дело с прямым вмешательством государства в экономическую сферу, с непосредственным его воздействием на экономику. Государство при этом выступает не только в роли регулятора, но и в качестве непосредственного субъекта экономических отношений. Оно не только устанавливает, но и своими непосредственными действиями осуществляет содержащиеся в издаваемых им актах установки. Государство выступает, таким образом, одновременно и как исполнитель, и как регулятор разнообразных отношений, возникающих в сфере экономики.

Разумеется, государство проявляется таким же двояким образом и во всех других случаях, практически при любой общественно-политической системе. Однако степень его регулятивной и непосредственно экономической деятельности, соотношение той и другой далеко не всегда бывают одинаковыми.

Что же собой представляет государственное регулирование экономики?

Согласно устоявшемуся мнению государственное регулирование экономики воспринимается как одна из функций государственного управления. Основной смысл и содержание его заключаются в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий.

Однако только этим не исчерпывается данная функция государственного управления. Она включает в себя также всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, регулирующих те или иные общественные отношения; координацию и установление общего направления деятельности участников соответствующих отношений; всестороннюю защиту их законных интересов и прав; определение и нормативное закрепление приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политике; установление порядка заключения государственных контрактов (договоров), порядка регистрации, лицензирования и т.п.

В качестве субъектов государственного регулирования экономики традиционно выступают органы государственной власти и управления. В странах общего права (Англия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), где судебным прецедент рассматривается в качестве источника права, субъектами государственного регулирования экономики могут выступать также и суды.

Общепризнанными правовыми формами государственного регулирования экономики, соответственно, выступают законы, подзаконные и судебные акты.

Законы всегда имеют приоритетное значение. Россия в этом плане не является исключением, однако с двумя оговорками. Во-первых, зачастую, не законы, а указы Президента, согласно сложившейся практике, имеют приоритетное значение в ряде сфер жизни общества и экономики, включая процессы акционирования, приватизации и др. Весьма важным является то, чтобы эта практика всегда строго согласовывалась с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, гласящей, что " указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" и что Президент только в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами " определяет основные направления внутренней и внешней политики государства".

Вторая оговорка заключается в том, что в России судебные прецеденты пока не являются правовыми формами государственного регулирования. Они постепенно создаются Конституционным Судом, и требуется время для того, чтобы его решения стали признаваться в качестве источников права.

Во всех странах действенными, хотя и весьма традиционными инструментами государственного регулирования экономической и других сфер жизни общества являются налоги, пошлины, стандарты!, госзаказы, всевозможные тарифы и проч., которые в обязательном порядке трансформируются в те или иные нормативные правовые акты, в различные правовые формы.

С помощью данных средств государственного воздействия решаются не только вопросы пополнения государственного бюджета, финансирования различных государственный программ, содержания госаппарата, армии, полиции и других государственный институтов, но и вопросы дотирования нерентабельных, но жизненно необходимых для общества и государства сфер промышленности и сельского хозяйства, выделения и содержания приоритетных сфер экономики, перемещения капитала из менее приоритетной сферы экономики в более приоритетную и др.

Путем использования данных средств решаются также вопросы привлечения или, наоборот, ограничения притока в экономику страны иностранного капитала. Например, в России законодательные и исполнительно-распорядительные органы государства с самого начала приняли ряд нормативных правовых актов, направленных на широкое привлечение в страну различных товаров из-за рубежа и иностранных инвестиций.

Среди этих актов следует выделить: Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г.; Закон " Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4 июля 1991 г.; постановление Правительства РФ " Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" от 29 сентября 1994 г.; Указ Президента РФ " О мерах по обеспечению условий реализации инвестиционных соглашений" от 6 ноября 1996 г. и др.

С помощью этих и иных актов, направленных на создание благоприятных условий деятельности иностранных инвесторов в России, в законодательном порядке закрепляется их правовой режим, который согласно Закону об иностранных инвестициях (ст. 6) " не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан РСФСР; за изъятиями, предусмотренными настоящим законом"; определяются объекты иностранных инвестиций и пути их осуществления; провозглашаются государственные гарантии защиты иностранных инвестиций.

В числе последних особо выделяются гарантии от принудительных изъятий (национализации, конфискации и реквизиции) иностранных инвестиций; от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц; гарантии от изменения законодательства, ухудшающего условия инвестирования; гарантии беспрепятственного перевода за границу платежей иностранных инвесторов после уплаты ими соответствующих налогов и сборов; гарантии использования платежей в российской валюте иностранными инвесторами на территории России и др.

Закрепляя правовой статус иностранных инвесторов и создавая широкие гарантии их повседневной деятельности, российский законодатель, как об этом говорится в Законе об иностранных инвестициях в России, направляет свои усилия " на привлечение и эффективное использование в народном хозяйстве Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, управленческого опыта". Средством достижения этих целей могут служить лишь традиционные для всех стран, привлекающих в свою экономику иностранные инвестиции, материальные, финансовые, трудовые (дешевая рабочая сила) и другие рычаги. Особую роль при этом играют благоприятные таможенные пошлины, льготные налоговые ставки, иные заниженные платежи.

Говоря о механизме государственного регулирования экономики, нельзя не обратить внимания на различные уровни государственного регулирования. В условиях федеративного государства, каковым является Россия, это прежде всего регулирование на уровне Федерации и отдельных ее субъектов.

Весьма важными в этом отношении являются ст. 71 и 73 Конституции РФ, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации. Довольно противоречивой по своим последствиям и неопределенной по характеру выглядит ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Такие ее положения, касающиеся государственного регулирования экономики, как " разграничение государственной собственности" (п. " г" ч. 1), " вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (п. " в" ч. 1), " координация международный и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации" (п. " о" ч. 1), и др., вносят путаницу во взаимоотношения между центром и субъектами Федерации, порождают неопределенность и хаос.

Складывающаяся же практика заключения на основе ст. 72 Конституции РФ договоров о разграничении полномочий между Федерацией в целом и субъектами Федерации не в полной мере отвечает требованиям современного федерализма. К тому же в сугубо юридическом плане такая практика порождает двусмысленность, имея в виду, что договоры на уровне глав государств или правительств обычно заключаются между суверенными, независимыми государствами в рамках конфедерации, но не федерации, каковой является Россия.

В западной юридической, социально-экономической и политической литературе и практике вопросам государственного регулирования экономики уделяется значительное внимание. В настоящей работе нет необходимости и возможности давать анализ практики и исследований по данному вопросу. В силу этого ограничимся лишь отдельными замечаниями.

Следует обратить внимание прежде всего на то, что современные теоретические модели государственного регулирования экономики в западных странах подразделяются на два вида в зависимости от основного субъекта, определяющего политику регулирования.

Первая группа моделей исходит из того, что регулирующий орган (парламент, правительство и т.д.) играет центральную роль в процессе определения политики регулирования. Согласно этой точке зрения основные особенности регулирующего органа, оказывающие решающее влияние на выработку политики, - это узкопрофессиональный подход, специализированность, предпринимательский образ действий и т.п.

Вторая группа моделей исходит из того, что регулирующий орган находится под решающим воздействием или господством " окружающей" среды. Согласно этому взгляду определяющими факторами политики регулирования экономики являются группы интересов, парламентские комитеты, различные экономические группы и комиссии, формирующие " окружающую" среду.

Оба эти взгляда, конечно же, характеризуются неполнотой, взаимосвязаны друг с другом и взаимно дополняют друг друга. Поскольку политика регулирования является совместным продуктом как государственной бюрократии, так и " окружающей" среды, модели формирования политики регулирования должны определяться и объясняться не единичными, а множественными факторами.

Государственное регулирование экономики на Западе обычно рассматривается в неразрывной связи с социально-экономическим регулированием. Последнее предпринимается исключительно в целях обеспечения безопасности граждан, их здоровья, трудовой занятости и решения других социальных задач.

Предпринимаются также попытки выделения " чисто" экономического регулирования, касающегося проблем себестоимости производимых товаров, их рыночных цен, проникновения на рынок товаров, конкуренции и проч.

В зависимости от конкретных целей государственное регулирование экономики, а вместе с ней и социальной сферы в западных источниках классифицируется следующим образом.

Экономическое регулирование. Оно подразделяется на регулирование с общими и частными целями. Экономическое регулирование с общими целями направлено на принятие антимонопольных мер, предотвращение концентрации экономической мощи в одних руках, недопущение недобросовестных торговых операций и т.д. Экономическое регулирование с частными целями направлено на решение таких относительно определенных задач, как поддержка приоритетных отраслей экономики, участие в нерентабельном производстве, поддержка мелкого бизнеса, защита сельскохозяйственного производства, рыболовства, развитие новых технологий и т.п.

Социальное регулирование преследует цель страхования жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, предотвращения нарушений общественного порядка, оптимизации рекламы как показателя соответствия стандарту качества продуктов (защита потребителя), усиления безопасности производства, стабилизации занятости и развития системы переобучения рабочих кадров, содействия благосостоянию населения и т.д.

В зависимости от форм государственного регулирования в западной литературе выделяются два его вида: политическое регулирование и так называемое " законодательно-административное" регулирование. Под " законодательно-административным" регулированием понимается практическая деятельность государственный органов по администрированию системы управления путем издания различных нормативных актов, а под политическим - государственное регулирование в области политики. Каждый из этих видов подразделяется, в свою очередь, на ряд направлений государственного регулирования.

Так, " законодательно-административное регулирование" подразделяется на такие направления, как законодательное регулирование предпринимательской деятельности, регулирование различных видов подготовительных процессов в предпринимательстве, регулирование рыночных отношений с помощью антимонопольного законодательства, регулирование, связанное с землепользованием отдельных лиц и организаций, административное регулирование цен, вмешательство государства в управление негосударственными предприятиями, регулирование всевозможных торговый операций и др.

Политическое регулирование в зависимости от конкретной экономической ситуации в западной академической литературе подразделяется на такие направления, как специальный контроль над предпринимательской деятельностью государственных органов; регулирование посредством чрезвычайных экономических мер; регулирование посредством установления дополнительных налогов с предприятий, регулирование через обычные налоговые инспекции и др.

Помимо сказанного в западной научной литературе выделяются различные виды государственного регулирования в зависимости от функций предпринимательской деятельности. Среди них: регулирование, связанное с " входом и выходом на рыночные отношения" (создание юридического лица, разрешение на виды предпринимательской деятельности, закрытие предприятий), регулирование процесса строительства заводов, фабрик и т.д., регулирование производственной деятельности (производственное оборудование и производственный процесс, объем производства, технология производства, цена, показатель качества и упаковка продукта, и др.), регулирование торговый операций (цена, количество, условия ликвидации задолженностей, торговые партнеры, район торговый операций, метод торговый операций и т.д.), регулирование транспортировки и хранения товаров, регулирование, связанное с управлением кадрами и трудом (занятость, зарплата, благосостояние, обучение и переподготовка кадров, и др.), регулирование, связанное с управлением финансами (создание фондов, использование и управление финансами и налоговая деятельность, управление регистрацией на бирже ценных бумаг и др.).

Государственное регулирование в сфере экономики, равно как и в других сферах, имеет свои пределы. Они обусловлены как объективными, так и субъективными факторами.

Среди субъективных факторов следует выделить прежде всего общественные, групповые, государственные, индивидуальные и иные интересы. Осуществляя повседневное воздействие на экономику, государство не может не считаться с этим многообразием интересов, в той или иной мере не учитывать их. Помимо всего прочего, это неизбежно привело бы к угрожающему самому существованию государственной власти отрыву государства от общества, утрате им социальной основы и опоры, к неизбежному, в конечном счете, кризису государственной организации.

Разумеется, учитывая интересы различных социальных слоев и групп, интересы правящих кругов и всего общества, государство не может не считаться с тем, что в любом обществе, каким бы развитым или отсталым оно ни было, всегда существовали и существуют как минимум две противоположные друг другу социально-политические тенденции, отражающие определенные общественные настроения и интересы, - тенденция к непрерывному развитию и совершенствованию и тенденция к сохранению в прежнем состоянии государственного и общественного строя, тенденция к застою.

Первую из них обычно называют прогрессивной, революционной, а вторую - консервативной, реакционной. Органическое сочетание их, максимальный учет отражающихся в данных тенденциях общественных настроений и интересов придает необходимую устойчивость государственному механизму, порождает определенный социальный баланс.

В тех же случаях, когда государство в силу каких-то причин не способно учитывать в равной мере данные тенденции, создавать проводимой им внутренней и внешней политикой необходимый для его нормальной жизнедеятельности социальный баланс, оно неизбежно будет находиться в постоянном кризисном состоянии, постепенно терять устойчивость и способность адекватно отвечать на вызовы со стороны окружающей его экономической и социально-политической среды.

Анализируя подобные ситуации, М. Ориу писал еще в начале XX в., что хотя единственной целью государственного режима должна быть " свобода в ее гражданской и политической форме", однако путь к ней весьма узок, " дорога вырисовывается постепенно, пролагается с трудом, и не следует удивляться тому, что много людей и даже народов блуждают, отыскивая этот путь". Революционный дух, продолжал автор, " влечет направо и стремится, главным образом, к власти, к организующей силе, к устойчивости. В нашу эпоху споров эти две различные тенденции стали систематическими доктринами, которые вследствие своего антагонизма делают состояние кризиса перманентным и через известные промежутки времени вызывают кровавые конфликты" *(1366).

В числе объективных факторов, оказывающих решающее влияние на определение пределов государственного вмешательства в экономику, в первую очередь необходимо указать на экономические, социальные, политические и иные условия, при которых осуществляется процесс регулирования экономики; характер доминирующих в обществе экономических отношений (жестко централизованные, плановые, рыночные, смешанные и пр.); уровень развития общества, государства, права и экономики; объективно существующие технико-юридические возможности и пределы; существующие в обществе традиции, обычаи и проч.

 

⇐ Предыдущая54555657585960616263Следующая ⇒

Поделиться: