Меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением задачи обеспечения устойчивого развития банковской системы.

Меры принуждения на этапе предварительного надзора. В соответствии со ст. 4 (п. 8), ст. ст. 59 - 61 Закона о Банке России, ст. ст. 12 - 18 Закона о банках Банк России является органом, принимающим решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирующим их деятельность. Банк России также выдает кредитным организациям лицензию на осуществление валютных операций (или, если следовать банковской практике, лицензию на осуществление банковских операций в рублях и иностранной валюте), в силу которой они выступают субъектом валютных правоотношений в качестве уполномоченных банков.

Среди мер принуждения на данной стадии можно выделить следующие:

1) отказ в государственной регистрации кредитной организации и в выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций;

2) отказ в согласовании назначения на должности руководителей в кредитной организации;

3) отказ в согласии на приобретение лицом или группой лиц акций (долей) кредитной организации;

4) отказ в разрешении на расширение деятельности путем получения дополнительных лицензий;

5) отказ в выдаче разрешения на открытие филиала или дочерней организации за рубежом;

6) меры принуждения, применяемые при выпуске кредитными организациями ценных бумаг, включая:

- отказ в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг;

- приостановление выпуска эмиссионных ценных бумаг;

- отказ в государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг.

Указанные меры принуждения, исходя из правовой природы, можно классифицировать как меры пресечения.

Меры принуждения, применяемые на этапе текущего надзора за деятельностью кредитной организации. Наибольший интерес имеет исследование вопроса о мерах принуждения, применяемых Банком России на этапе т.н. текущего надзора.

Меры принуждения, применяемые Банком России в ходе текущего надзора за деятельностью кредитных организаций, различны по форме, по видам и по основаниям их применения и предусмотрены нормами различных статей Закона о Банке России, Закона о банках, Федерального закона " О валютном регулировании и валютном контроле", Федерального закона " О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Определенным своеобразием отличаются меры принуждения, применяемые в рамках Федерального закона " О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и Закона о банкротстве, в который были консолидированы нормы Федерального закона " О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" < 1>. В 2011 г. Банк России получил полномочия по применению мер административного наказания за нарушения кредитными организациями законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов.

--------------------------------

< 1> Далее также - Закон о дополнительных мерах.

 

Меры принуждения, применяемые по основаниям, предусмотренным Законом о Банке России. Закон о Банке России выделяет несколько оснований для применения мер принуждения.

Во-первых, основаниями является нарушение федеральных законов, нормативных актов и требований Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации (ч. 1 ст. 74).

Очевидно, что Банк России не может применять меры принуждения в случае нарушения кредитной организацией тех федеральных законов, исполнение и соблюдение которых контролируются уполномоченными государственными органами (например, налогового законодательства), если специальные нормы этих законов не уполномочивают Банк России осуществлять надзор в соответствующей сфере (например, сфера противодействия отмыванию преступных доходов, сфера обращения ценных бумаг кредитных организаций).

Во-вторых, ч. 2 ст. 74 содержит ряд квалифицирующих признаков, которые позволяют говорить о том, что меры, предусмотренные ч. 2 ст. 74, носят более строгий характер, т.е. в большей степени ограничивают права кредитных организаций и ряда иных лиц. Основаниями, предусмотренными ч. 2 ст. 74, являются:

1) неисполнение предписаний Банка России об устранении нарушений;

2) нарушение федеральных законов и нормативных актов Банка России, если эти нарушения создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам;

3) осуществление кредитной организацией операций и сделок, если эти операции и сделки создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам.

Еще одно основание предусмотрено ст. 75 Закона о Банке России: в соответствии с нормой этой статьи Банк России вправе применять меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, в случае выявления ситуаций, угрожающих интересам кредиторам и вкладчикам, стабильности банковской системы.

Отдельные основания предусмотрены для такой своеобразной меры принуждения, как назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России (ст. 76 Закона о Банке России).

Норма ст. 74 Закона о Банке России хотя и называет такую меру, как отзыв лицензии на осуществление банковских операций, однако прямо указывает, что основания для применения этой меры предусмотрены ст. 20 Закона о банках. Кроме того, основания применения ряда мер, предусмотренных ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, носят дополнительный характер по отношению к основаниям, предусмотренным иными федеральными законами.

В качестве своеобразной меры принуждения необходимо рассматривать проверки кредитных организаций, которые осуществляются в соответствии со ст. 73 Закона о Банке России: как и любая проверка, проверка кредитной организации означает вмешательство на более или менее продолжительный срок в деятельность кредитной организации (без вмешательства в осуществлении ею текущего управления).

Обращает на себя внимание, что Банк России применяет меры принуждения как в случае нарушений норм права, так и в ряде иных случаев, которые могут быть описаны как предусмотренные законом особые ситуации (операции кредитной организации реально угрожают интересам кредиторам и вкладчикам; ситуации, угрожающие стабильности банковской системы, и пр.). Иными словами, Банк России по смыслу закона должен прежде всего предупреждать и пресекать нарушение публичного правопорядка, а не наказывать в случае выявления нарушения отдельных норм нормативных правовых актов.

Банк России в соответствии с нормами ст. ст. 73 - 76 Закона о Банке России применяет к кредитным организациям следующие меры принуждения:

1) проверка кредитной организации;

2) предписание об устранении нарушений;

3) ограничение на проведение отдельных операций;

4) штраф;

5) требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации;

6) требование о замене руководителей кредитной организации;

7) требование о реорганизации кредитной организации;

8) запрет на осуществление отдельных банковских операций;

9) запрет на открытие филиалов;

10) изменение установленных обязательных нормативов;

11) назначение временной администрации по управлению кредитной организации;

12) назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя;

13) запрет на осуществление реорганизации кредитной организации;

14) отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Никак не может закрепиться в законодательстве такая мера, как ограничение процентных ставок по банковским вкладам. Эту меру то вводят на некоторое время (в 2004 - 2006 и 2008 - 2010 гг.), то опять, несмотря на эффективность в качестве меры предупреждения, отменяют.

Не может быть оценена как мера принуждения предложение учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов, так как эта мера не связана с принудительным ограничением прав самой кредитной организации или третьих лиц (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России).

Среди мер, указанных в Законе о Банке России, большинство связано с ограничением прав кредитных организаций как лица и только одна - с ограничением имущественных прав (штраф). Три меры связаны с определенным воздействием на механизм управления кредитной организации и предполагают непосредственные отношения представителей Банка России с представителями кредитной организации на ее, так сказать, территории: проверка кредитной организации, назначение уполномоченного представителя, назначение временной администрации по управлению кредитной организации. При этом назначение временной администрации после отзыва лицензии (а фактически в последние годы Банк России назначает временную администрацию только после отзыва лицензии) происходит в режиме юридически полного контроля за деятельностью кредитной организации, который сохраняется вплоть до принятия судом решения о ее ликвидации (в том числе в ходе банкротства).

Меры принуждения, связанные с предупреждением банкротства кредитных организаций. Основаниями для применения мер по предупреждению банкротства являются состояния (деяния) кредитной организацией, которые рассматриваются:

1) как нарушение публично-правового порядка, - например случаи, когда кредитная организация нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала), установленный Банком России, - ст. 4 Закона о банкротстве банков;

2) как нарушение порядка частноправовых отношений, защищенных нормами объективного права, например случаи, когда кредитная организация не удовлетворяет требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие три дня с момента наступления даты их удовлетворения и (или) даты их исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации.

Применение таких мер, как назначение временной администрации по управлению кредитной организации (за исключением случая назначения временной администрации после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций) и направление требования о реорганизации кредитной организации, связано с такими же по содержанию основаниями, отличающимися только количественными значениями, предполагающими более неблагополучное в финансовом плане положение кредитной организации (например, временная администрация назначается при задержке кредитной организации платежей на срок более семи, а не более трех дней, как при осуществлении мер по финансовому оздоровлению, и т.д.).

Вместе с тем применение мер по финансовому оздоровлению, а также назначение временной администрации предусмотрены, кроме Закона о банкротстве банков, нормой ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России. Основания, предусмотренные Законом о Банке России, могут считаться акцессорными по отношению к основаниям, предусмотренным нормами соответствующих статей Закона о банкротстве, так как Закон о банкротстве может считаться специальным по отношению к Закону о Банке России.

В Законе о банкротстве и в Законе о Банке России особо выделяется такая мера, как требование по приведению в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации. Данное требование по своему правовому значению является разновидностью требования по устранению нарушений. Вместе с тем указанные Законы выделяют данную меру в качестве самостоятельной и с учетом оснований применения, и с учетом последствий применения. Так, в качестве оснований для применения данной меры законами определены случаи снижения величины собственных средств кредитных организаций ниже определенного учредительными документами размера уставного капитала. Направление требования о корректировке капитала влечет за собой возникновение у кредитной организации обязанности в определенные сроки либо увеличить размер собственных средств (например, через механизм привлечения субординированных кредитов), либо произвести балансовое, т.е. по счетам бухгалтерского учета и отчетности, уменьшение величины собственных средств.

Меры принуждения, предусмотренные Законом о страховании вкладов < 1>. В Законе о страховании вкладов можно выделить две группы мер принуждения, отличающиеся друг от друга по основаниям своего применения и частично совпадающие по форме.

--------------------------------

< 1> Более подробно об этом: Гузнов А.Г. Некоторые вопросы, связанные с переходом к системе страхования вкладов // Законодательство. 2004. 5 - 7.

 

Первая группа - это меры принуждения, применяемые на этапе создания системы страхования вкладов.

Основанием для их применения было несоответствие банка требованиям к участию в системе страхования вкладов (далее - ССВ), установленным ст. 44 Закона о страховании вкладов. Эти основания (требования к участию в ССВ) связаны как с определенными нарушениями, выявленными в деятельности кредитной организации (например, существенные нарушения бухгалтерского учета и отчетности), так и с особыми состояниями банка (недостаточность финансовой устойчивости). Заключение о несоответствии банка требованиями к участию в системе страхования вкладов выносит Банк России (ч. 1 ст. 45 Закона о страховании вкладов). И хотя процедура внешне выглядит таким образом, что отрицательное заключение представляет собой как бы экспертное суждение Банка России о состоянии банка, содержательно именно отрицательное заключение является актом об отказе Банка России разрешить банку принять участие в системе страхования вкладов. Именно таким образом этот документ воспринимался и судебной практикой, подтверждением чему служат случаи его обжалования как акта, который затрагивает права и законные интересы кредитной организации.

Следствием вынесения отрицательного заключения является применение Банком России двух мер:

1) направление Банком России требования о замене лицензии на привлечение средств граждан во вклады;

2) введение Банком России запрета на привлечение банком средств граждан во вклады и на открытие банковских счетов гражданами.

Вторая группа - это меры принуждения, применяемые к банку - участнику системы страхования вкладов в случае, если он становится не соответствующим требованиям к участию в ССВ. При этом Закон о страховании вкладов первоначально содержал единые требования и к банку, который направлял ходатайство о вступлении в ССВ, и к банку - участнику ССВ. В последующем требования к банку - участнику ССВ изменились.

Решение Банка России о признании банка не соответствующим требованиям к участию в ССВ недостаточно определенно выделено в ст. 48 Закона о страховании вкладов в качестве самостоятельного акта Банка России. Теоретически это решение должно рассматриваться в качестве самостоятельной меры принуждения. На практике сложилась такая ситуация, что Банк России, признавая банк - участника ССВ не соответствующим требованиям к участию в ССВ, принимает сразу решение о двух самостоятельных мерах:

- направление требования о представлении указанным банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами;

- введение запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.

Фактически эти меры заменяют (и подменяют) собой более простую и очевидную юридическую конструкцию - аннулирование (или отзыв) лицензии банка на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.

Меры принуждения, применяемые в соответствии с § 4.1 главы IX Закона о банкротстве. Закон о дополнительных мерах был принят в период острой фазы финансового кризиса 2008 г. и с учетом опыта применения Федерального закона " О реструктуризации кредитных организаций" был нацелен на спасение банков, оказавшихся в сложной финансовой ситуации, если указанные банки были значимыми для банковской системы в целом или для экономики отдельного региона. Основные мероприятия в соответствии с нормами данного Закона осуществлялись Агентством по страхованию вкладов на основании плана мер по предупреждению банкротства банка, согласованного с Банком России, и, как правило, были связаны с добровольными решениями владельцев санируемого банка. Вместе с тем Закон о дополнительных мерах предусматривал ряд мер принуждения. К ним относились:

- назначение временной администрации по управлению кредитной организацией, функции которой осуществляло Агентство по страхованию вкладов;

- принятие Банком России решения об уменьшении уставного капитала банка.

Данные меры сохранились в новом § 4.1 гл. IX Закона о банкротстве, который (ст. 189.40) предполагает своеобразие временной администрации, назначаемой в случае утверждения плана участия Агентства в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка:

- функции временной администрации, назначаемой в соответствии с Законом о дополнительных мерах, выполняет Агентство по страхованию вкладов, и ее состав формируется из представителей Агентства;

- назначение временной администрации происходит на основании тех норм Закона о банкротстве, которые (основания) связаны с процедурами финансового оздоровления банков, переходящих под управление Агентства. Иными словами, основаниями для назначения временной администрации являются особые состояния банков, которые связаны с особым (кризисным) состоянием всей банковской системы.

Вторая мера принуждения, предусмотренная Законом о банкротстве и связанная с участием Агентства в финансовом оздоровлении банка, - это принятие Банком России решения об уменьшении уставного капитала до величины собственных средств того банка, в отношении которого Агентством проводятся мероприятия по предупреждению банкротства (ст. 189.50 Закона о банкротстве). Как предусмотрено нормами данной статьи, Банк России после направления в Агентство предложения об участии в предупреждении банкротства банка вправе принять решение об уменьшении размера уставного капитала банка до величины собственных средств (капитала) в случае, если к моменту принятия данного решения учредители (участники) банка не приняли решение об уменьшении размера уставного капитала банка.

При этом величина собственных средств (капитала) банка рассчитывается по правилам, установленным Банком России в соответствии с Законом о Банке России. При отрицательном значении величины собственных средств (капитала) банка размер его уставного капитала уменьшается до одного рубля. Таким образом, после реализации этого решения, которое осуществляется без согласия учредителей (участников) банка, отчетность банка становится соответствующей его реальному финансовому положению.

Данная мера - весьма жесткое вмешательство публичных институтов в частноправовые отношения. Ранее вопрос о конституционной соразмерности аналогичной меры, которая была предусмотрена Законом о реструктуризации банков, был предметом исследования Конституционного Суда РФ. Последний сформулировал правовую позицию, согласно которой принудительное уменьшение уставного капитала организации не может рассматриваться как внесудебное изъятие собственности, так как учредители (участники) кредитной организации продолжают обладать статусом акционеров (участников) и имущественными правами по отношению к ней < 1>.

--------------------------------

< 1> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. N 14-П.

 

Меры, предусмотренные КоАП РФ. КоАП РФ содержит две статьи, нормы которых обязывают Банк России принимать меры административного наказания самостоятельно или участвовать в процедурах применения мер административного наказания.

Во-первых, это нормы ст. 15.26, диспозиция которой в двух частях практически дословно повторяет диспозицию нормы ст. 74 Закона о Банке России (" в случае нарушения федеральных законов..." ). Полномочия Банка России применительно к этой нормы невелики: он вправе составлять протокол административного правонарушения, который подлежит направлению в мировой суд. Мера наказания, предусмотренная санкцией данной нормы, незначительна - штраф до 50 тыс. руб. Поэтому эта мера наказания не применялась Банком России, а попытки ряда судов сформулировать принцип приоритета КоАП РФ перед нормами Закона о Банке России и на этой базе отменить предписание Банка России или снизить размер штрафа, им назначенный, юридически (в конституционном плане) были ничтожны < 1>.

--------------------------------

< 1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Отв. ред. Ф.Ф. Ноздрачев. М.: Юрайт, 2010. Комментарий к ст. 15.26.

 

Во-вторых, в январе 2011 г. Банку России были предоставлены полномочия по применению норм КоАП РФ за нарушения кредитными организациями законодательства в сфере ПОД/ФТ.

В соответствии с изменениями, внесенными в КоАП РФ в 2010 и вступившими в силу в 2011 г., Банк России стал полноценным участником административного производства в правоотношениях, связанных с применением административных наказаний за нарушения в сфере ПОД/ФТ, а должностные лица Банка России получили полномочия не только возбуждать административное производство, составляя протокол, но и выносить решения об административных наказаниях в отношении кредитных организаций и их должностных лиц. Новеллой стало и то, что субъектом правонарушения стали не только кредитные организация, но и их должностные лица, что в принципе соответствует общей тенденции распределения ответственности за противоправные деяния, за нарушение интересов кредиторов и вкладчиков между кредитной организацией как юридическим лицом и лицами, которые принимают от имени кредитной организации соответствующие управленческие решения.

Основными мерами наказания, которые применяются за нарушения в сфере ПОД/ФТ в соответствии с ч. ч. 1 - 4 ст. 15.27 КоАП РФ, являются предупреждение и штраф.

Основанием для применения административного наказания является административное правонарушение, связанное с неисполнением требований законодательства ПОД/ФТ, совершенное кредитной организацией или ее должностным лицом.

Вместе с тем законодатель не внес каких-либо изменений в ст. 74 Закона о Банке России. Как следствие, у Банка России сохранились полномочия по применению мер принуждения, определенных ст. 74 Закона о Банке России, при выявлении нарушений в сфере ПОД/ФТ (за исключением штрафа). Очевидно, что сразу возникла проблема применения за одни и те же деяния как штрафа, предусмотренного КоАП РФ, так и мер принуждения, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России. Вероятно, это как раз тот случай, когда Банк России должен, учитывая принцип недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение, определить способ реагирования на выявленные нарушения в сфере ПОД/ФТ: меры принуждения, предусмотренные Законом о Банке России, по-видимому, не должны применяться после вынесения постановления об административном наказании. Применение меры принуждения после тех сроков, которые закон отводит для принятия решения об административном наказании, позволяет любую меру (независимо от ее квалификации в теоретико-правовом аспекте) рассматривать как меру наказания.

В конце декабря 2014 г. в КоАП РФ и ряд иных законодательных актов были внесены изменения, которые скорректировали подходы по применению административных наказаний к кредитным организациям и их должностным лицам < 1>. В силу данного закона кредитные организации остались субъектами административного наказания только по двум составам, связанным с нарушением законодательства по ПОД/ФТ: 1) при нарушении, выраженном в отсутствии правил внутреннего контроля или в назначении специального уполномоченного лица; 2) если действия кредитной организации повлекли установленную приговором суда легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма, КоАП (примечание 3 к ст. 15.27) прямо оговаривает, что административная ответственность не применяется к кредитным организациям, за исключением указанных составов. Одновременно в ст. 13 Закона 115-ФЗ были внесены изменения, указывающие на то, что в случае нарушения требований данного Закона к кредитным организациям применяются меры, предусмотренные Законом о Банке России. Тем самым законодатель признал наличие определенной коллизии между нормами Закона о Банке России и КоАП и разрешил ее, определив круг отношений, которые должны регулироваться каждым из указанных законов.

--------------------------------

< 1> Федеральный закон от 29.12.2014 N 484-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // http: //publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201412290025.

 

7.2. Правовая природа мер принуждения,

применяемых Банком России к кредитным организациям

 

Существенной как с точки зрения теории, так и правоприменительной практики является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России, исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура применения этой меры.

Так, в отношении мер ответственности (наказания) существенным является то, что они применяются только в случае правонарушения (нарушения правовой нормы) и после определения виновности лица (более точно - после определения события и состава правонарушения). В отношении иных мер такой строгости в процедуре подчас нет, хотя процедура (порядок применения меры) не исключена, а в некоторых случаях определена достаточно подробно на уровне закона или иного нормативного правового акта.

К сожалению, федеральные законы, за малым исключением, не дают четких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой предоставлено Банку России. Исключение, и очевидное - это предупреждение и штраф, указанные в ст. 15.27 КоАП: это меры административного наказания.

Даже с терминологической точки зрения в законах царит существенная неразбериха. Так, в Законе о Банке России можно встретить следующие термины, обозначающие меры принуждения, предусмотренные в рамках системы банковского надзора: санкции (отчасти в противовес предписанию об устранении нарушений; ст. ст. 73, 74), меры (ст. 75 Закона о Банке России). При этом, как нам кажется, термин " санкции", который в " бытовой юриспруденции" является эквивалентом понятий " мера ответственности" и " наказание", применен недостаточно корректно, без четкого анализа тех мер принуждения, которые указаны в ст. 74 Закона о Банке России < 1>. В Законе о банках можем встретить такие термины, как: " меры Банка России, применяемые им в порядке надзора" (ст. 19), " меры, предусмотренные Федеральным законом " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (п. 6 ч. 1 ст. 20). В Законе о банкротстве используются понятия " меры" применительно к конкретным действиям, а также " требование Банка России". Закон о страховании вкладов решил вопрос более однозначно, хотя вряд ли правильнее, отнеся все меры принуждения к мерам ответственности. Впрочем, Закон о страховании вкладов отразил некую " тенденцию упрощенчества", которая начала негласно преобладать в науке и практике и которая выражается в сведении всех мер государственного принуждения к мерам ответственности.

--------------------------------

< 1> Использование категории " санкции" в Законе о Банке России - результат зарубежного влияние на подготовку " банковских законов", которая осуществлялась в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Категория " санкция" достаточно распространена в зарубежной теории права и законодательной практике, которая во многом влияет на науку международного права (" санкции в международном праве" ). Так, французский теоретик права Ж.-Л. Бержель выделяет два вида санкций, направленных на исправление и представляющих собой репрессивные меры (Бержель Ж-Л. Общая теория права / Под ред. В.И. Даниленко; пер. с фр. М.: NOTABENE, 2000. С. 83 и след.).

 

В правовой науке вопрос о классификации мер принуждения, которые может применить Банк России, также не исследован должным образом. Так, А.Г. Братко отмечает, что " банковские санкции и банковская ответственность - это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора" < 1>. А.Г. Братко делает этот вывод на основании следующих посылок:

--------------------------------

< 1> Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Приор, 2000. С. 64.

 

1) нарушение банковского права не является правонарушением, а только нарушением корпоративных норм;

2) при применении санкций, содержащихся в банковском праве, не учитываются субъективная сторона юридической ответственности, вина юридического лица, в том числе и потому, что вина в качестве правовой категории для юридических лиц не характерна;

3) Банк России не является органом, который наделен полномочиями рассматривать дела о правонарушениях и применять меры юридической ответственности; для выявления такого рода правонарушений в банковской сфере необходимо создать специальный орган исполнительной власти < 1>.

--------------------------------

< 1> Там же. С. 63 - 65.

 

Поэтому " внимательный анализ тех мер, которые могут быть применены Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредительный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф" < 1>. Другие авторы (например, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, Н.Ю. Ерпылева < 2> ) ограничиваются простым упоминанием того, что в Законе о Банке России указаны санкции, которые вправе применять Банк России. Ряд авторов указывают, что меры воздействия, применяемые Банком России к банкам, являются мерами ответственности. В то же время не относят эти меры ответственности к мерам административного наказания и в конечном итоге никак не определяют правовую природу указанных мер < 3>. Вместе с тем в ряде работ можно встретить более тщательный анализ мер принуждения, применяемый Банком России < 4>.

--------------------------------

< 1> Там же. С. 69. Позднее этот тезис был повторен автором в другой работе (см.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 129).

< 2> Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 190; Голубев С.А. Государственное управление банковской системой (на примере России, Франции, Италии, Испании). М., 2000. С. 222; Он же. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000. С. 143 - 144; Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. N 1.

< 3> Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право: Учеб. пособие. М., 2010. С. 118; и др.

< 4> Банковское право Российской Федерации: Учеб. пособие / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Норма, 2008. С. 157 и др. (автор главы Т.Э. Рождественская); Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2010. С. 216 и др.; Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 776; и др. (автор главы Е.Н. Пастушенко). Выводы, к которым приходят авторы указанных работ, высказывались и ранее (см.: Гузнов А.Г. К проблеме применения Банком России мер принуждения к кредитным организациям (правовые аспекты) // Деньги и кредит. 2005. N 12). Правда, Е.Н. Пастушенко так и не смогла определиться, какие меры она исследует - финансово-правовые или административно-правовые. Поэтому она предложила новый, весьма искусственный, термин - " квазиадминистративные (! ) меры ответственности", дав позднее вполне традиционную классификацию мер административного принуждения.

 

Здесь имеет смысл напомнить об отличиях основных мер государственного принуждения.

Современная теория права выделяет в системе мер публичного принуждения меры юридической ответственности (или меры наказания ), меры предупреждения, меры пресечения и меры защиты (которые включают правоотрицающие меры и правовосстановительные меры ) < 1>.

--------------------------------

< 1> Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. акад. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 490. На отделении мер защиты от санкций (мер ответственности) в собственном смысле этого слова настаивают А.В. Поляков (см.: Поляков А.В. Общая теория права: Курс лекций. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001. С. 476, 616), В.И. Гойман (см.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 206 - 207) и др. Вместе с тем в науке права (в том числе и в отраслевых науках) представлены и иные классификации мер принуждения.

 

Среди мер принуждения основное значение имеют меры юридической ответственности, которые характерны как для частного, так и для публичного права. Вместе с тем сведение всего разнообразия мер принуждения к мерам ответственности умаляет властные возможности органа публичной власти.

С формальной стороны юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение к исполнению санкции нормы права, которое осуществляется в определенной процессуальной форме (иногда более строгой - как в уголовном процессе, иногда менее строгой - как, к примеру, в некоторых категориях административных дел), в случае совершения лицом правонарушения, нарушения нормы объективного права. С содержательной стороны юридическая ответственность означает легитимную социальную реакцию на правонарушение, возмездие, кару за причиненное зло. Для юридической ответственности характерны личное несение последствий применения санкций, процессуальная форма оценки правонарушения, в рамках которой подлежат доказыванию как событие правонарушения, так и его состав. Особое значение в процедуре определения состава правонарушения имеет доказывание вины лица, совершившего правонарушение. Как следствие, элементом процедуры является возможность лица, совершившего правонарушение, представить свои объяснения. Обязательность всех элементов процедуры доказывания значительно различается в зависимости от отраслевой специфики правонарушения и правового статуса лица.

Мерами предупреждения называют разновидность мер публичного принуждения, применяемых для предотвращения возможных правонарушений, а также для обеспечения общественной безопасности путем превентивных действий. Отличительной чертой мер предупреждения является возможность их применения даже при отсутствии правонарушения, а только лишь при наступлении особых, предусмотренных законами условий, как связанных, так и не связанных с деятельностью субъектов правоотношений. Среди мер предупреждения выделяются меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, тяжких последствий; меры, направленные на предупреждение правонарушений (как проступков, так и преступлений); меры, препятствующие уклонению субъектов от исполнения возложенных на них обязанностей.

К мерам пресечения относятся меры публичного принуждения, направленные на принудительное прекращение противоправных действий со стороны лиц, а также предотвращение вредных для общества, отдельных субъектов правоотношений последствий событий или деяний лица, в отношении которого указанные меры применены. Основанием для осуществления мер пресечения является факт совершения правонарушения, а также наступление (как в силу субъективных действий, так и в силу объективного стечения вещей) таких обстоятельств, которые могут представлять опасность для общества в целом либо отдельных индивидов. К мерам пресечения относят меры, применяемые к личности правонарушителя со стороны уполномоченных лиц, меры имущественного характера и т.д. Целый ряд мер пресечения (которые называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении) выделен в КоАП РФ (ст. 27.1). Применительно к банковской деятельности можно выделить такие меры пресечения, как отказ кредитора от предоставления заемщику предусмотренного кредитным договором кредита полностью или частично при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок (п. 1 ст. 821 ГК РФ); отзыв лицензии; отказ в государственной регистрации или выдаче лицензии и т.д.

Меры защиты права как разновидность мер государственного (публичного) принуждения включают восстановительные меры, которые применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права, а также для возмещения причиненного правонарушителями ущерба, и " правоотрицающие" меры, направленные на предотвращение недобросовестного использования права. Смысл восстановительных мер - максимально возможным образом вернуть правоотношения в нормальное, т.е. соответствующее правопорядку, состояние, а при отсутствии такой возможности - максимально возможным образом компенсировать те потери, понесенные лицом, организацией либо государством в результате совершения правонарушения.

Таким образом, меры принуждения в целом возможно различать:

1) в зависимости от того, реакцией на какие юридические факты они являются (либо реакцией на нарушение нормы объективного права, либо реакцией на возможность наступления опасных для общества и отдельных лиц последствий, реакцией на нарушение правопорядка);

2) в зависимости от цели (покарать, предупредить наступление опасных последствий, пресечь опасные деяния или развитие событий, восстановить нарушенный правопорядок).

Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом.

Уже с этой точки зрения невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам юридической ответственности (административной с отраслевой точки зрения). Очевидно, что мерами наказания являются штраф (ст. 74 Закона о Банке России), штраф и предупреждение (ст. 15.27 КоАП РФ). При применении этих мер, если исходить из современного состояния регулирования этих отношений, должна применяться административная процедура, предусмотренная КоАП РФ, с определенными нюансами в отношении штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона о Банке России.

Более того, исходя из второго критерия классификации мер принуждения целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц (кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределенного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного правопорядка. Событие нарушения может вызвать необходимость применения как меры пресечения, так и - в последующем - меры наказания, а также правовосстановительных мер. Необходимость предупредить правонарушение, нарушение правопорядка вызывает к необходимости меры предупреждения. Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. Запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Тот же запрет, который введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения, явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием, независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП РФ.

Отметим также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, - не столь частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств (обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России). К правовосстановительным мерам также можно отнести требование об устранении нарушений < 1> и требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению < 2>. Этот подход допустим (требование об устранении нарушений направлено на то, чтобы вернуть положение дел в исходное состояние). Однако также вполне допустимо и отнесение этого требования к мерам пресечения, так как основной смысл требования об устранении нарушений - пресечь нарушение, совершаемое кредитной организацией. Кстати говоря, в этом смысле такое требование применимо только к длящимся нарушениям. По большому счету, при решении вопроса об отнесении требования об устранении нарушений к видам мер принуждения мы также оказываемся зависимы от процедуры: чем далее от момента совершения правонарушения эта мера применяется, тем больше у нее шансов считаться правовосстановительной мерой.

--------------------------------

< 1> Гузнов А.Г. К проблеме применения. С. 37; Общее административное право. С. 491, 778.

< 2> Гузнов А.Г. К проблеме применения. С. 37.

 

Таким образом, значимым как для понимания правовой природы мер принуждения, применяемых Банком России, так и для организации процесса применения является четкое регулирование порядка применения мер принуждения.

 

7.3. Основания и правовые последствия отзыва

у кредитной организации лицензии

на осуществление банковских операций

 

Мера принуждения в виде отзыва лицензии на осуществление банковских операций предусмотрена ч. 3 ст. 74 Закона о Банке России и ст. 20 Закона о банках.

Под отзывом лицензии на осуществление банковских операций признается решение Банка России о прекращении права кредитной организации осуществлять банковские операции. В силу того что отзыв лицензии на осуществление банковских операций означает фактическое окончание деятельности кредитной организации, которая после отзыва лицензии подлежит ликвидации (ст. 20 Закона о банках), решение об отзыве лицензии принимает Комитет банковского надзора Банка России.

Право Банка России отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на основании запроса Верховного Суда РФ < 1>. Верховный Суд РФ, приостановив производство по делу о признании недействительными норм ряд нормативных актов Банка России, которыми определяются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России (в ред. от 31 июля 1998 г.) < 2>, согласно которой Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом о банках; порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России. При этом Верховный Суд РФ посчитал, что данная норма, наделяющая Банк России правом в рамках административных полномочий на издание приказа об отзыве лицензии, минуя судебный порядок, противоречит положениям Конституции РФ о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34) и на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Кроме того, Верховный Суд РФ полагает, что внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит их в неравное положение с другими субъектами гражданского права.

--------------------------------

< 1> Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О " По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного суда РФ. 2001. N 2.

< 2> Ныне - ч. 3 ст. 74 Закона о Банке России.

 

Конституционный Суд РФ отказал в принятии запроса Верховного Суда РФ, указав при этом, что сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой ч. 1 ст. 45 Конституции РФ. Кроме этого, Конституционный Суд РФ, исследовав порядок (в том числе основания) принятия решения об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, пришел к выводу, что сам по себе отзыв не содержит каких-либо ограничений права лиц (в том числе самой кредитной организации) обжаловать в суде принятое решение об отзыве лицензии, а также иные решения, принятые Банком России и послужившие в последующем основанием для отзыва лицензии, и подчеркнул, что наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (ч. ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав.

Отзыв лицензии в качестве меры принуждения применяется Банком России строго по основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона о банках. В указанной статье выделяются две группы оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций (т.е. юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение права или обязанности Банка России отозвать лицензию). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 20 Банк России вправе отозвать лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях (при наступлении следующих юридических фактов):

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;

4) задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации);

5) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией;

6) неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России;

6.1) неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных ст. ст. 6 и 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона " О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" и (или) неоднократного нарушения нормативных актов Банка России, изданных в соответствии с указанным Федеральным законом;

7) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

8) наличия ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Федеральным законом " О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", имеются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом;

9) неоднократного непредставления в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях;

10) неисполнения кредитной организацией, являющейся управляющим ипотечным покрытием, требований Федерального закона " Об ипотечных ценных бумагах" и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов РФ, а также неустранения нарушений в установленные сроки, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России;

11) неоднократного нарушения в течение одного года требований Федерального закона " О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом.

Из указанных оснований наибольшее распространение с точки зрения практики применения получили основания, предусмотренные нормами п. п. 3, 4 и 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках. При этом практически во всех случаях в качестве основания в решениях Банка России указывается основание, предусмотренное п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках:

1) неоднократные нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных актов Банка России при условии неоднократного применения к ней мер принуждения, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России;

2) и (или) неоднократные нарушения Закона о противодействии N 115-ФЗ (независимо о примененных ранее мер).

Необходимость выделения в качестве специального основания отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций существенной недостоверности отчетности прямо связана с конституционно-правовым значением самого понятия " отчетность". Указанный смысл был выявлен в Постановлении Конституционного Суда РФ < 1>, который, в частности, отметил, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ. Указание Конституции РФ на официальный характер бухгалтерского учета предполагает его публичность, а значит, необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность бухгалтерско-учетной информации, что невозможно без составления и предоставления бухгалтерской отчетности, а также без соответствующего контроля и проверки ее ведения.

--------------------------------

< 1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. N 4-П " По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона " Об аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной" // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416.

 

В силу этого конституционно-правового смысла отчетности организаций установлен специальный контроль за ее достоверностью, который приводит к реакции со стороны Банка России в отношении поднадзорных субъектов в виде применения различных мер, а случае, если эта недостоверность имеет существенный характер, - к отзыву лицензии. Кроме того, в случае если представляемая или публикуемая отчетность скрывает признаки банкротства, возникшие у кредитной организации, то возможно и уголовное преследование должностных лиц кредитной организации (ст. 172.1 УК РФ).

Оценка того, что может относиться к фактам существенно недостоверной отчетности, дана в указании Банка России от 17 сентября 2009 г. N 2293-У " О порядке отзыва у кредитной организации на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных" < 1>.

--------------------------------

< 1> Вестник Банка России. 2009. 11 ноября.

 

В соответствии с указанным актом в качестве существенно недостоверной будет признана отчетность, которая:

- содержит сведения о резервах на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности и (или) прочие потери (далее - резервы) в ином размере, чем установлено Банком России в соответствии со ст. 72 Закона о Банке России, и Положением Банка России от 26 марта 2004 г. N 254-П " О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности", и (или) Положением Банка России от 20 марта 2006 г. N 283-П " О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери", если отражение кредитной организацией в отчетности резервов в размере, установленном Банком России, будет указывать на нарушение обязательных нормативов и (или) возникновение оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и (или) отзыва лицензии на осуществление банковских операций (за исключением случаев, когда фактически сформированный кредитной организацией размер резервов превышает величину, установленную Банком России);

- содержит сведения о соблюдении кредитной организацией обязательных нормативов, в то время как Банком России установлены факты несоблюдения обязательных нормативов;

- содержит сведения об ином, рассчитанном кредитной организацией, размере обязательных резервов, подлежащих депонированию в Банке России, чем установлено Банком России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России, за исключением случаев, когда размер обязательных резервов, определенный в представленном кредитной организацией расчете, и размер обязательных резервов, фактически депонированных кредитной организацией на счетах по учету обязательных резервов, больше нормативной величины обязательных резервов, установленной Банком России;

- не отражает фактического неисполнения кредитной организацией любых обязательств перед кредиторами и (или) обязанностей по уплате обязательных платежей;

- не отражает фактического проведения кредитной организацией операций, указанных в подп. 1 - 4 п. 1 и в п. 1.1 ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ " О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", а также иных операций на сумму, равную или превышающую 3 млн. руб.; не подтверждается наличием (отсутствием) материальных ценностей, ценных бумаг и других документов, которые предусмотрены требованиями законодательства РФ, в том числе нормативных актов Банка России по операциям, указанным в п. 1.5 данного указания; содержит сведения о переоценке кредитной организацией активов в ином порядке, чем установлено Банком России в соответствии с нормами Положения Банка России от 10 февраля 2003 г. N 215-П " О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций", если отражение кредитной организацией в отчетности переоценки в порядке, установленном Банком России, будет указывать на нарушение обязательных нормативов и (или) возникновение оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и (или) отзыва лицензии на осуществление банковских операций;

- не содержит сведений о наличии оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций в соответствии с ч. 1 (кроме п. 3) и ч. 2 ст. 20 Закона о банках, в случае когда Банком России установлены указанные основания.

В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о банках Банк России обязан отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях (при наступлении следующих юридических фактов):

1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%;

2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации;

3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Законом о банкротстве банков, требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала);

4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Кроме этого, ряд оснований связан с фактом недостижения кредитными организациями определенной законом величины собственных средств, что направлено на стимулирование увеличения капитальной базы банков.

Установленная ч. 2 ст. 20 Закона о банках обязанность Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций при наличии соответствующих оснований обеспечена процедурно: в соответствие с ч. 3 ст. 20 данного Закона в случаях, предусмотренных ч. 2 указанной статьи, Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой, как уже было сказано, исключительную, точнее, самую строгую меру принуждения, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России, либо в случае, если финансовое состояние кредитной организации ухудшается далее допустимых пределов, установленных законом. Однако в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации кредитной организации. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 20 Закона о банках после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 указанного Федерального закона, а в случае признания ее банкротом - в соответствии с требованиями Закона о банкротстве.

Закон предусматривает два основных обеспечительных института, применяемых после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций:

1) ограничение осуществления сделок;

2) назначение временной администрации по управлению кредитной организации.

Так, в соответствии с ч. 9 ст. 20 Закона о банках с момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций:

1) считается наступившим срок исполнения обязательств кредитной организации, возникших до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций. При этом размер денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей кредитной организации, выраженных в иностранной валюте, определяется в рублях по курсу, установленному Банком России на день отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

2) прекращается начисление предусмотренных федеральным законом или договором процентов и финансовых санкций по всем видам задолженности кредитной организации, за исключением финансовых санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение кредитной организацией своих текущих обязательств;

3) приостанавливается исполнение исполнительных документов об имущественных взысканиях, не допускается принудительное исполнение иных документов, взыскание по которым производится в бесспорном порядке, за исключением исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности по текущим обязательствам кредитной организации;

4) до дня вступления в силу решения арбитражного суда о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом) или о ликвидации кредитной организации запрещается:

- совершение сделок с имуществом кредитной организации, в том числе исполнение кредитной организацией обязательств, за исключением сделок, связанных с текущими обязательствами кредитной организации, определяемыми в соответствии с настоящей статьей;

- исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, возникшей до дня отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

- прекращение обязательств перед кредитной организацией путем зачета встречных однородных требований;

5) прекращаются прием и осуществление по корреспондентским счетам кредитной организации платежей на счета клиентов кредитной организации (физических и юридических лиц). Кредитные организации и учреждения Банка России осуществляют возврат платежей, поступающих после дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций в пользу клиентов кредитной организации, на счета плательщиков в банках-отправителях.

Вопрос о конституционности ограничения сделок после отзыва лицензии на осуществление банковских операций был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по запросу Арбитражного суда г. Москвы < 1>.

--------------------------------

< 1> Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О " По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона " О банках и банковской деятельности" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 2.

 

Заявитель, в частности, счел, что нормами п. п. 1 и 4 ч. 4 Закона о банках (ныне п. п. 1 и 4 ч. 9) установлено несоразмерное ограничение гарантированных Конституцией РФ свободы экономической деятельности (ст. 8), равенства граждан перед законом (ч. 1 ст. 19), права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), а также права частной собственности (ст. 35), что, в свою очередь, противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. По мнению Арбитражного суда г. Москвы, запрет на совершение кредитной организацией сделок после отзыва у нее лицензии (п. 4 ч. 8 ст. 20 Закона о банках) противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, поскольку носит конфискационный характер, лишает контрагентов кредитной организации возможности получить причитающиеся им денежные средства и фактически лишает их имущества не по решению суда, что влечет нарушение их законных прав и интересов. Арбитражный суд г. Москвы также полагает, что установление запрета на совершение кредитной организацией сделок фактически лишает граждан права на удовлетворение требований к этой кредитной организации в период после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций, что противоречит ст. 58 Федерального закона " О несостоятельности (банкротстве)" (действовавшего на период принятия постановления), вводящей лишь определенные ограничения данного права с началом процедуры банкротства, а следовательно, и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничения прав и свобод только в той мере, которая необходима для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционный Суд РФ счел доводы заявителя неубедительными и сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой п. 4 ч. 4 ст. 20 Закона о банках устанавливает обеспечительные меры, направленные на сохранение денежных средств и имущества кредитной организации до решения вопроса о расчетах с кредиторами. Эти меры носят процессуальный характер и, ограничивая в определенной мере право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, не порождают перехода права собственности. Смысл указанной нормы в том, что расчеты с вкладчиками после отзыва у банка лицензии возможны только в ходе его ликвидации, для чего в целях защиты интересов кредиторов и самого банка необходимо зафиксировать всю его кредиторскую задолженность. Содержащийся в оспариваемой норме запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам (за исключением тех, которые указаны в самой норме) до создания в установленном порядке ликвидационной комиссии, назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их законно обоснованного распределения между кредиторами и направлен на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом ( ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций производится решением Банка России, которое в соответствии с административным обычаем оформляется приказом Банка России, подписываемым Председателем Банка России либо его первым заместителем, возглавляющим Комитет банковского надзора. Обычно принятию такого рода решения предшествует его обсуждение в различных структурных подразделениях Банка России, а также на Комитете банковского надзора Банка России.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

1. Какие основные правовые инструменты воздействия на кредитные организации вы знаете?

2. Охарактеризуйте убеждение как правовой метод воздействия на кредитные организации.

3. Принуждение как метод правового воздействия на кредитные организации.

4. Приведите классификации мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям.

5. Каковы правовые основания отзыва лицензии на осуществление банковских операций?

6. Каковы правовые последствия отзыва лицензии?

 

Задачи

 

1. В ходе проверки банка выявилось, что банк при оценке ряда заемщиков не учитывал риски, возникающие в их деятельности, и, как следствие, неправильно классифицировал выданные им ссуды и не досоздал резервы. Банку было направлено предписание, содержащее требование о реклассификации активов и досоздании резервов, и одновременно для уменьшения рисков кредиторов банка было введено ограничение на привлечение средств физических лиц во вклады. Банк посчитал, что его дважды наказывают за одно и то же нарушение, и обратился в суд.

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться: