|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
|
|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
Судьи Конституционного Суда РФСтр 1 из 16Следующая ⇒
Г.А. ГАДЖИЕВА
Коллектив авторов:
Андреева Ю.А., начальник отдела по связям со средствами массовой информации - Приложение 1. Балытников В.В., кандидат юридических наук, советник Конституционного Суда РФ - ст. ст. 4, 8, 9, 28, 40, 72, 75; ст. ст. 2, 20, 71 (совместно с В.А. Сивицким). Бондарь Н.С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 16, 84 - 87 (совместно с А.А. Джагаряном). Вагин О.А., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ, начальник Управления конституционных основ уголовной юстиции Конституционного Суда РФ - ст. ст. 59, 64 - 66. Витрук Н.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке - ст. ст. 21, 36; ст. 3 (совместно с О.И. Тиуновым). Гаджиев Г.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - вступительная статья; ст. ст. 5, 41, 74, 76, 92 - 95; ст. 1 (совместно с В.А. Кряжковым); ст. 79 (совместно с С.П. Мавриным). Джагарян А.А., кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного Суда РФ - ст. ст. 16, 84 - 87 (совместно с Н.С. Бондарем). Егоршина О.П., кандидат юридических наук, доцент, советник отдела анализа и обобщения практики Конституционного Суда РФ - ст. 80 (совместно с В.И. Казьминым). Ефименко Е.А., кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного Суда РФ - ст. 70. Жилин Г.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 30 - 34. Ильин А.В., кандидат юридических наук, советник Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда РФ - ст. ст. 50, 51, 55, 56, 67. Казанцев С.М., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, лауреат Государственной премии РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 96 - 100. Казьмин В.И., заслуженный юрист РФ, начальник отдела анализа и обобщения практики Конституционного Суда РФ - ст. 81; ст. 80 (совместно с О.П. Егоршиной). Князев С.Д., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 10, 42, 43. Кокотов А.Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 6, 60, 63, 68. Кряжков В.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ - ст. ст. 105, 106; ст. 1 (совместно с Г.А. Гаджиевым) Кудрявцев Ю.В., кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, руководитель Представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве - ст. ст. 23 - 25. Маврин С.П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 11, 19, 26; ст. 79 (совместно с Г.А. Гаджиевым). Митюков М.А., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ - " К истории разработки и принятия Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации". Морщакова Т.Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке - ст. ст. 29, 104; ст. ст. 35, 101 - 103 (совместно с М.А. Филатовой). Новик-Качан М.Ю., кандидат юридических наук, советник Конституционного Суда РФ - ст. ст. 45, 47, 48, 49, 69. Нуртдинова А.Ф., доктор юридических наук, профессор, начальник Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конституционного Суда РФ - ст. ст. 13.1, 17. Рудкин Ю.Д., кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ - ст. ст. 107 - 110. Рыбалов А.О., кандидат юридических наук, начальник Управления конституционных основ частного права Конституционного Суда РФ - ст. 7. Сергевнин С.Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, советник Конституционного Суда РФ - ст. ст. 44, 77, 83, 113, 114. Сивицкий В.А., кандидат юридических наук, заместитель руководителя Секретариата Конституционного Суда РФ - ст. ст. 47.1, 111, 115; ст. ст. 2, 20, 71 (совместно с В.В. Балытниковым). Струнникова Н.В., заслуженный юрист РФ, начальник редакционно-издательского управления Конституционного Суда РФ - ст. ст. 78, 82, 112. Тарибо Е.В., кандидат юридических наук, начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ - ст. ст. 12, 14, 37 - 39. Тиунов О.И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке - ст. ст. 88 - 91; ст. 3 (совместно с Н.В. Витруком). Федорова М.Ю., доктор юридических наук, профессор, советник Конституционного Суда РФ - ст. ст. 13, 18. Филатова М.А., кандидат юридических наук, заместитель руководителя Представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве - ст. ст. 52 - 54, 57, 61, 62, разделы V и VI; ст. ст. 35, 101 - 103 (совместно с Т.Г. Морщаковой). Чечетин А.Е., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заместитель начальника Управления конституционных основ уголовной юстиции Конституционного Суда РФ - ст. 15. Эбзеев Б.С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке - ст. 58.
В работе над комментарием принимала участие А.К. Ляшенко, советник Представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
Нормативные правовые акты
Конституция, Конституция РФ, Основной Закон - Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ БК - Бюджетный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая - Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ; часть вторая - Федеральный закон от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ; часть третья - Федеральный закон от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ; часть четвертая - Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ НК - Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ; часть вторая - Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ СК - Семейный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ УК - Уголовный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации - Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ Закон о госслужбе - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации" Закон о Конституционном Суде РСФСР - Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июля 1991 г. N 1599-1 " О Конституционном Суде РСФСР" Закон о Конституционном Суде РФ - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ " О Конституционном Суде Российской Федерации" Закон о международных договорах РФ - Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ " О международных договорах Российской Федерации" Закон о прокуратуре - Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 " О прокуратуре Российской Федерации" Закон о референдуме - Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ " О референдуме Российской Федерации" Закон о статусе судей - Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 " О статусе судей в Российской Федерации" Закон о судах общей юрисдикции - Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ " О судах общей юрисдикции Российской Федерации" Закон о судебной системе РФ - Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ " О судебной системе Российской Федерации" Закон об арбитражных судах - Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ " Об арбитражных судах в Российской Федерации" Закон об обращениях - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" Закон об общественных объединениях - Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ " Об общественных объединениях" Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Закон об Уполномоченном по правам человека - Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
Официальные издания
БНА - " Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" ВВАС РФ - " Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - " Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР)", " Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)" ВКС - " Вестник Конституционного Суда Российской Федерации" СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации РГ - " Российская газета"
Органы власти
ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ЕСПЧ - Европейский суд по правам человека КС РФ, Суд - Конституционный Суд Российской Федерации МВД России - Министерство внутренних дел Российской Федерации Минюст России - Министерство юстиции Российской Федерации
Прочие сокращения
абз. - абзац(-ы) п. (п. п.) - пункт(-ы) подп. - подпункт(-ы) ст. (ст. ст.) - статья(-и) ч. (ч. ч.) - часть(-и)
Вступительная статья
Полтора десятка лет назад был издан первый комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июня 1994 г. N 1-ФКЗ " О Конституционном Суде Российской Федерации" < 1>. Подготовленное в 1996 г. издание в доступной форме раскрывало перед заинтересованными читателями правовой механизм функционирования российского конституционного правосудия. Авторы рассматриваемой работы ставили перед собой прежде всего цели правового просвещения граждан. При этом исходили из необходимости предоставить потенциальным субъектам права на обращение в общероссийский орган конституционного контроля системные разъяснения, касающиеся природы, содержания и особенностей отечественного конституционного судопроизводства. Коротко говоря, нами двигало стремление обеспечить людей удобным и понятным руководством в области эффективной защиты своих прав посредством судебно-конституционных процедур < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. < 2> Там же. С. 17.
Общеизвестно, что жизнь (в том числе конституционно-правовая) не стоит на месте. За прошедшие годы законодательная основа деятельности КС РФ претерпела весьма существенные изменения. Особенно значимыми стали обусловленные как внутрироссийскими, так и общемировыми тенденциями совершенствования форм и методов судебного конституционного контроля поправки, внесенные в Закон о Конституционном Суде РФ Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ < 1>. Кроме того, развитие судебной практики КС РФ привело к формированию принципиально новой правовой архитектуры соотношения судебных решений и содержащихся в них правовых позиций как между собой, так и с иными сегментами российской правовой системы. -------------------------------- < 1> В связи с указанными изменениями был, в частности, принят новый Регламент КС РФ, который обобщил и нормативно закрепил результаты практики работы Суда.
Новеллы в Закон о Конституционном Суде РФ, внесенные указанным Федеральным конституционным законом, можно рассматривать как третий этап в развитии российского законодательства о конституционном судопроизводстве. При этом первым этапом, естественно, является Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. N 1599-1 " О Конституционном Суде РСФСР", вторым - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ " О Конституционном Суде Российской Федерации". На каждом из этих этапов менялись функции КС РФ в российской системе судебной защиты прав человека, его взаимоотношения с другими национальными судами, а с 1998 г. и с ЕСПЧ. Оценивая происшедшие за 20 лет перемены, можно обнаружить, что все они осуществлялись в контексте возрастания значения правового принципа субсидиарности. Как известно, принцип субсидиарности - это принцип многоуровневых систем принятия решений, предназначенный для сохранения самостоятельности на нижних уровнях системы принятия решений (например, на уровне местного самоуправления по сравнению с полномочиями региональных или федеральных органов государственной власти). По мнению судьи Федерального конституционного суда Германии Г. Люббе-Вольф, источником этого принципа является католическая политическая теория, согласно которой государство не должно заниматься делами, с которыми могут справляться частные лица и институты гражданского общества < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Люббе-Вольф Г. Международная защита прав человека и принцип субсидиарности: аргументы в пользу решения - " коридора" в случае конфликта прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 2. С. 67.
Принцип субсидиарности можно отнести к числу общеправовых принципов, но вместе с тем это и конституционный принцип: в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ предусмотрено, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Традиционно в юридической литературе сферой действия принципа субсидиарности признаются взаимоотношения между национальными судами и ЕСПЧ < 1>. Между тем, по смыслу данного конституционного принципа, под его воздействием, причем весьма интенсивным, находятся правовые отношения, возникающие между судами Российской Федерации и КС РФ в сфере защиты прав и свобод человека. -------------------------------- < 1> См.: Комментарии к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения. М., 2002. С. 245 (автор комментария к ст. 35 - В.А. Туманов).
Основное содержание принципа субсидиарности составляет довольно простое требование об исчерпании возможностей по защите прав человека одними судами (судами общей юрисдикции, арбитражными судами) до того, как дело может быть рассмотрено Конституционным Судом или ЕСПЧ. Условием для действия этого принципа является многоуровневая система судебной защиты прав, включающая как уровень национальных судов, так и межгосударственные органы по защите прав. Выступая на Первом Петербургском международном юридическом форуме в мае 2011 г., Генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд подтвердил, что ключевое слово, определяющее то, как Конвенция соотносится с внутренней правовой системой, - это субсидиарность. Сегодня этот принцип имеет еще более важное значение, чем когда бы то ни было. Главное понятие, лежащее в основе этого принципа, состоит в том, что механизм Конвенции призван не решать вопросы в первой инстанции и не навязывать конкретный выбор мер, когда речь идет о преодолении той или иной проблемы в государстве-члене. Напротив, Конвенция в значительной степени опирается на возможности национальных систем быстро и эффективно решать проблемы у их источника, при этом с должным уважением к национальному праву < 1>. -------------------------------- < 1> См.: URL: http: //euro-ombudsman.org.
Не случайно " технически" конституционный принцип субсидиарности связан с условиями допустимости рассмотрения жалоб, т.е. со своего рода фильтрами, которые используются для того, чтобы пополнить " портфель" КС РФ делами. На первом этапе развития конституционной юстиции в России были очевидны задачи " ускоренной конституционализации" правовой системы страны. И, поскольку КС РФ является одним из главных звеньев в системе судебной защиты прав человека, первый Закон о нем содержал такие правовые нормы о допустимости и о приемлемости жалоб, которые должны были обеспечить очень быстрое появление практики применения конституционных норм по всем конституционным правам и обязанностям. С этой целью была избрана такая модель конституционного судопроизводства, при которой КС РФ стал очень доступен для граждан и с финансовой точки зрения (низкая государственная пошлина), и с правовой, инстанционной. В России не стали копировать условия допустимости подачи жалобы в Конституционный суд Германии. В этой стране гражданин должен сначала использовать все обычные средства правовой защиты в рамках общего порядка судебного обжалования, прежде чем обратиться в указанный суд. В абз. 2 § 90 Закона о Конституционном суде Германии закреплен принцип субсидиарности конституционной жалобы. Только если гражданин не добился успеха, у него есть возможность в течение месячного срока с момента оглашения решения последней судебной инстанции подать жалобу в Федеральный конституционный суд. В России не был установлен срок для обращения и было дозволено обращаться в КС РФ сразу же после принятия решения судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Закон о Конституционном Суде РСФСР предусмотрел возможность рассмотрения жалоб граждан на неконституционность обыкновений правоприменительной практики (ст. 66). Это означало, что единичного акта судебного применения закона было недостаточно; оспариваемое судебное решение должно было являть собой пример широко распространенной (и неконституционной) судебной практики. Кроме того, оспариваемое в КС РФ решение должно было быть окончательным решением суда или иного государственного органа (п. 6 ч. 1 ст. 69). При этом оспариваемое правоприменительное решение должно было затрагивать важный с точки зрения конституционного права вопрос. Возникала трудность в решении вопроса, а какое же количество судебных актов образует " правоприменительную практику", тем более что, кроме общего правила, Закон предусматривал одно существенное исключение: Суд имел право принимать к рассмотрению жалобу на решение, которое могло послужить начальным звеном цепи последующей " правоприменительной практики" (ч. 2 ст. 66 Закона о Конституционном Суде РСФСР). Чтобы пополнить свой " портфель жалоб", Суд довольно часто принимал даже такие жалобы, которые по формальным признакам следовало бы признать недопустимыми < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Бланкенагель А. " Детство, отрочество, юность" российского Конституционного Суда. М., 1996. С. 26, 31.
На втором этапе развития конституционного судопроизводства в Законе о Конституционном Суде РФ законодатель отказался от понятия " обыкновение правоприменительной практики". Объяснялось это потребностью в более точном разграничении подведомственности дел, рассматриваемых КС РФ и иными судами, т.е. опять же учитывая идею субсидиарности Закона. При обсуждении ст. 125 Конституции РФ, определяющей компетенцию КС РФ, на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции судья Т.Г. Морщакова обосновывала, почему необходимо наделять КС РФ полномочием рассматривать по индивидуальным жалобам вопрос о неконституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а по запросам судов - давать оценку конституционности закона, подлежащего применению < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Стенограмма заседания рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ от 20 октября 1993 г. Т. 18. С. 351.
Данное предложение поддержал Б.С. Эбзеев, который отметил, что Суд, сталкиваясь с неправильным, неконституционным решением по конкретному делу, обнаруживает в нем очень часто именно неконституционность закона, а не что-нибудь другое < 1>. Речь идет о том, что неконституционная практика является следствием применения неправильного, неконституционного закона. То есть не практика правоприменителя является неконституционной, а применение закона, на котором эта практика основана. Таким образом, в результате дискуссии законодателей появилась новая норма, а именно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению к заявителю в конкретном деле. -------------------------------- < 1> Там же.
Данная норма была продублирована в Законе о Конституционном Суде РФ: в п. 3 части первой ст. 3 закреплена компетенция Суда по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению к заявителю в конкретном деле. Однако конституционные компетенционные нормы были весьма существенно дополнены указанным Законом. В части второй ст. 74 компетенция КС РФ в соотношении с компетенцией судов общей юрисдикции и арбитражных судов существенно расширена. В частности, КС РФ принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Таким образом, конституционно-судебный контроль можно осуществлять не только в тех случаях, когда нормы закона по его буквальному смыслу вступают в противоречие с конституционными положениями, но и тогда, когда буквальный смысл нормы соответствует Конституции РФ, однако в результате сложившейся правоприменительной практики она приобретает иной смысл, не соответствующий Конституции. В связи с появлением ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ интересно сравнить компетенцию КС РФ с полномочиями " классических" конституционных судов Европы. Так, согласно п. 4a абз. 1 ст. 93 Основного Закона Германии в Федеральный конституционный суд может быть подана конституционная жалоба (гражданина или юридического лица) против любого органа государственной власти, действиями которого нарушаются основные права заявителя. Это значит, против любого распоряжения органа исполнительной власти или против решения суда. При этом конституционная жалоба должна быть действительно необходимой, т.е. представлять собой единственно существующую возможность воспрепятствовать нарушению основных прав. Этого не происходит, например, если существует возможность устранить нарушение основных прав, не обращаясь в Федеральный конституционный суд. Как известно, в ФРГ каждый суд имеет не только право, но и обязанность осуществлять проверку соответствия правовых положений нормам Основного Закона. Поэтому в Германии частное лицо должно сначала использовать все обычные средства правовой защиты, в частности в рамках общего порядка подачи судебного обжалования, установленного для судов общей юрисдикции. При такой системе конституционной защиты основных прав жалоба подается непосредственно против конкретного правоприменительного решения суда, нарушившего одно из основных прав. Но при этом опосредованно решение Федерального конституционного суда касается и содержания той нормы, которая при этом была применена. В российской конституционной системе жалоба частного лица, напротив, может быть подана только (непосредственно) против нормы закона, однако опосредованно при этом корректируются и судебные решения. Система судебной защиты прав человека динамично развивалась, особенно после ратификации в 1998 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней < 1>. Российская Федерация признала юрисдикцию ЕСПЧ, а 10 октября 2003 г. было принято Постановление Пленума ВС РФ N 5 " О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Суды общей юрисдикции, арбитражные суды доказали свою дееспособность в отстаивании конституционных прав и свобод. И этот процесс не остался незамеченным в КС РФ, который, руководствуясь принципом субсидиарности, стал усложнять условия допустимости жалоб в КС РФ, требуя обращения за защитой сначала в иные суды. Данная тенденция в развитии конституционного судопроизводства получила отражение в тексте Закона о Конституционном Суде РФ: в соответствии с п. 2 ст. 97 жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. До этой новеллы норма предусматривала, что жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. -------------------------------- < 1> См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.
Новеллы 2010 г. в Закон о Конституционном Суде РФ при их внимательном изучении позволяют высказать предположение о том, что они учитывают быстро изменяющиеся условия взаимоотношений с межгосударственными органами по защите прав, и прежде всего с ЕСПЧ. И тут заметно возрастание значения принципа субсидиарности. Вопрос, который заслуживает обсуждения, - это исчерпание всех внутренних средств правовой защиты как условие приемлемости жалобы от граждан России в ЕСПЧ (ст. 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). В основе данной конвенционной нормы, закрепляющей принцип субсидиарности, лежит юридическая презумпция, согласно которой политическая и правовая системы государства, ставшего членом Совета Европы, по определению должны отвечать демократическим принципам, что каждое государство имеет механизм защиты прав и свобод, достаточный для достижения целей Конвенции. Роль ЕСПЧ является субсидиарной (дополнительной), потому что защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией, - это прежде всего и главным образом задача самих государств-участников. В соответствии со ст. 1 Конвенции именно они обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные ею. Вопрос об ответственности государства не может быть поставлен перед ЕСПЧ, пока у государства имеются возможности защитить права человека в рамках своей правовой системы. Государства должны освобождаться от ответственности за действия своих властей перед ЕСПЧ до тех пор, пока они не получат возможность исправить положение дел, используя собственные правовые средства (решение по вопросу приемлемости жалобы по делу " Калашников против России" от 18 сентября 2001 г.). В связи с этим вопросом первостепенное значение приобретает оценка ЕСПЧ обращения гражданина России в КС РФ с точки зрения исчерпания национальных правовых средств защиты. Как известно, пока такое обращение не рассматривается в качестве эффективного средства правовой защиты (в отличие от обращения в Федеральный конституционный суд Германии или Конституционный трибунал Польши). Такую оценку дает ЕСПЧ исходя из норм Закона о Конституционном Суде РФ, имея в виду, что последний не наделен полномочием проверки конституционности решений, выносимых судьями общей юрисдикции и арбитражными судами. Действительно, в отличие от немецкой модели конституционного правосудия, в центре которой находится понятие " конституционная жалоба" (с ее возможностью обжалования решения любых органов государства, как исполнительной власти, так и судебной, с точки зрения конституционности). Жалоба граждан ни в Конституции РФ, ни в Законе о Конституционном Суде РФ обоснованно не названа конституционной. Проблема повышения эффективности внутренних средств правовой защиты и роли российских высших судов становится важной как для России, так и для Совета Европы. Не случайно в уже упоминавшемся выступлении Генерального секретаря Совета Европы Турбьерна Ягланда подчеркивается, что " в такой огромной стране, как Россия, окончательные решения должны приниматься высшей национальной судебной инстанцией федерального уровня, будь то Верховный Суд или Конституционный Суд". Близкие по духу идеи о более внимательном отношении к конституционному принципу субсидиарности высказывает и Председатель КС РФ В.Д. Зорькин. По его мнению, " лучшее знание национальными властями своего общества и его потребностей означает, что эти власти в принципе занимают приоритетное положение, в отличие от международных судов, для оценки того, в чем состоит публичный интерес. В этом заключается общий смысл принципа субсидиарности, на основе которого должен действовать Европейский суд. В подобном случае ЕСПЧ обычно уважает выбор политики законодателем, если только такой выбор " явно не лишен разумного обоснования" (Постановление Европейского суда по правам человека по делу " Диксон против Соединенного Королевства" )" < 1>. -------------------------------- < 1> Зорькин В.Д. Предел уступчивости // РГ. 2010. 29 окт.
По сути дела, из такого же понимания принципа субсидиарности исходит и Федеральный конституционный суд Германии, который в своем решении по делу Гергюлю сформулировал следующую максиму: " Принимать во внимание (решение ЕСПЧ. - Г.Г. ) - значит принимать к сведению и применять в конкретном деле соответствующее положение Конвенции так, как оно истолковано Европейским судом, до той степени, в которой подобное применение не нарушает вышестоящее по юридической силе право, в частности конституционное право (выделено автором. - Г.Г. )". По мнению бывшего председателя Федерального конституционного суда Германии Ханса-Юргена Папира, возможна постановка вопроса об " адаптации" решения ЕСПЧ, когда решение Европейского суда наталкивается на сбалансированную систему внутри государственного права, которая стремится создать равновесие между вступающими в конфликт конституционно-правовыми позициями в отношениях граждан друг с другом < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Папир Х.-Ю. Соотношение между национальным конституционным правом и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод с точки зрения Федерального конституционного суда Германии // Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия: Сб. докл. М., 2007. С. 148.
Резкое увеличение количества поступающих в ЕСПЧ жалоб повышает риск искажения основного содержания принципа субсидиарности. Европейский суд может вступить в полосу кризисов, если он будет пытаться навязывать конкретный набор решений национальному законодателю, когда речь идет о преодолении какой-либо правовой системной проблемы в государстве. Нельзя не согласиться с Гертрудой Люббе-Вольф в том, что, конечно же, существуют " ядро" содержания прав человека и такие их нарушения, которые должны квалифицироваться как нарушения во всем мире. Но это не значит, что не существует таких вопросов, связанных с правами человека, на которые допускались бы различные ответы, даваемые в различных странах по причине различия коллективных предпочтений. Иными словами, Г. Люббе-Вольф полагает, что в нормативном содержании принципа субсидиарности присутствует идея о субсидиарности в вопросах прав человека < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Люббе-Вольф Г. Указ. соч. С. 68.
Под угрозой потерять доверие, а значит, и легитимность ЕСПЧ в силу принципа субсидиарности должен проявлять сдержанность в вопросах, особо чувствительных для отдельных государств. Его целью должно быть сглаживание различий в представлениях о правах человека, но не полное их устранение в обозримом будущем. Разумным выходом из этого противоречия могла бы быть реализация идеи Г. Люббе-Вольф о принятии ЕСПЧ решения в виде правового " коридора" < 1>, под которым понимается недопустимость чрезмерно полной гармонизации национальных правовых систем. Права судья ЕСПЧ А. Нуссбергер: культурный релятивизм все еще силен < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Люббе-Вольф Г. Указ. соч. С. 70. < 2> См.: Нуссбергер А. Восстановление Вавилонской башни // Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия: Сб. докл. С. 23.
Взаимодействие между КС РФ и ЕСПЧ в рамках системы судебной защиты прав человека серьезно влияет на правовые отношения КС РФ с судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Если считать, что жалоба в КС РФ должна быть эффективным средством правовой защиты, то тогда в качестве магистрального пути, по которому должно пойти развитие конституционного судопроизводства в России, следует признать расширение предмета жалобы в КС РФ. Если сейчас жалоба подается против неконституционного закона с учетом сложившейся правоприменительной практики, то в перспективе не следует исключать возможности подачи жалобы в отношении закона, примененного судом и без сложившейся правоприменительной практики, если это единичное судебное решение суда довольно высокой инстанции может положить начало правоприменительной практике. Представляет интерес то, что если в ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ используется понятие " сложившаяся правоприменительная практика", то в части пятой ст. 79 этого Закона используется словосочетание " правоприменительная практика". Не означает ли оно, что предметом жалобы в КС РФ может быть такое судебное правоприменение, которое касается содержания основных прав либо представляет собой балансировку равновеликих конституционных прав? По всей видимости, без рассмотрения вопроса о конституционности такой правоприменительной практики в КС РФ вряд ли ЕСПЧ должен будет считать такие жалобы приемлемыми. Итак, мы являемся свидетелями быстрого роста значения таких конституционных принципов, как принципы правового государства, правовой определенности и субсидиарности. С учетом объективно протекающих процессов в системе судебной защиты прав человека в России заметен процесс расширения юрисдикции КС РФ. Новеллы 2010 г. в Закон о Конституционном Суде РФ наглядно подтверждают эту тенденцию. Поставленная цель - сделать жалобу в КС РФ действительно эффективным средством правовой защиты - позволит понять смысл последних изменений в Закон о Конституционном Суде РФ и, при необходимости, осуществить их " настройку" с учетом правовых механизмов защиты прав человека, используемых ЕСПЧ. В частности, следует учитывать имеющееся у него полномочие рассмотрения жалобы в отношении закона, который еще не был применен судом, но потенциально представляет большую опасность с точки зрения возможности нарушения прав граждан. Как уже отмечалось, новеллы ст. 97 (п. 2) Закона о Конституционном Суде РФ исходят из того, что жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Казалось бы, эта норма сужает юрисдикцию КС РФ и в силу этого возможно появление " зазора" в полномочиях КС РФ и ЕСПЧ. Однако необходимо иметь в виду, что более широкая формулировка, используемая в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, предполагает возможность подачи жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан в отношении закона, как примененного, так и подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. А поэтому текст ст. 125 Конституции РФ позволяет модифицировать жалобу граждан в КС РФ действительно в конституционную жалобу и тем самым превратить ее в эффективное средство правовой защиты. И вот в год 20-летия КС РФ выходит в свет новый комментарий к обновленному Закону о Конституционном Суде РФ. Следует отметить, что данный комментарий, в отличие от комментария 1996 г., носит не только научно-практический, но и отчасти проблемно-прогностический характер. Особенно это касается положений, посвященных принципиально новой для нашей страны так называемой письменной форме конституционного судопроизводства, т.е. вопросам рассмотрения и разрешения дел без проведения слушаний. Поскольку практика использования КС РФ новой организационной формы конституционного судопроизводства только начинает формироваться, именно высказанные авторами комментария научные позиции во многом будут указывать на возможные пути развития соответствующих правореализационных процессов. В то же время необходимо отметить, что, хотя данный труд подготовлен широким по составу авторским коллективом, в который входят в основном судьи, судьи в отставке, а также действующие и бывшие сотрудники аппарата КС РФ, комментарий ни в коей мере не может считаться ни официальным, ни официозным толкованием Закона о Конституционном Суде РФ. К нашей книге было бы правильным относиться прежде всего как к выражающей правовые воззрения конкретных ученых-конституционалистов, принадлежащих к российскому юридическому сообществу. Иными словами, наше произведение никоим образом не может рассматриваться в качестве правового подхода КС РФ к законодательным нормам, регулирующим его деятельность. Упомянутый подход находит выражение исключительно в решениях Суда. Содержащиеся в них судебные правовые позиции по конкретным вопросам представляют собой единственно возможную ипостась официального толкования комментируемого законодательного акта. При этом необходимо иметь в виду, что к законодательному регулированию деятельности Суда, так или иначе, в целом имеет отношение весь массив вырабатываемых им правовых позиций (как материально-правового, так и процессуально-правового характера). Бесспорно, не будет преувеличением сказать, что практически в каждой из этих позиций КС РФ в той или иной мере касается вопросов интерпретации норм, образующих правовое поле его деятельности. Однако за последние полтора десятилетия сложился особый, весьма объемный слой процессуальных правовых позиций КС РФ, специально посвященных вопросам осуществления конституционного судопроизводства. Формирование этого слоя и возникновение необходимости системного донесения его содержания до всех заинтересованных субъектов права (в том числе государственных и негосударственных должностных лиц, научных работников, студентов, юристов-практиков и, самое главное, до потенциальных заявителей - граждан) сыграли роль мощного стимула к появлению настоящего издания. А потому неудивительно, что именно содержание правовых позиций, посредством которых КС РФ на деле выступает фактически толкователем Закона о Конституционном Суде РФ, обобщено, проанализировано и в максимально доступной для понимания форме предложено в данном комментарии вниманию читателей.
Г.А.Гаджиев, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ
К истории разработки и принятия Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации"
История разработки и принятия Закона о Конституционном Суде РФ лишь сейчас становится предметом специального исследования в науке конституционного права < 1>. Ранее отдельные моменты и факты, связанные с ней, можно было обнаружить в публикациях разработчиков проекта этого Закона - сотрудников < 2> и судей КС РФ < 3>, их оппонентов < 4> и экспертов, в том числе зарубежных < 5>, причастных в той или иной мере к этому процессу. Имеется и несколько журналистских публикаций о событиях, свидетельствующих о работе над законопроектом и прохождении его в палатах Федерального Собрания < 6>. -------------------------------- < 1> См.: Митюков М.А. Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": правовые дискуссии при разработке и принятии (введение в тему) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С. 27 - 37; Кряжкова О.Н. К вопросу об истории возникновения понятия " правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации" // Право и политика. 2003. N 1. С. 30 - 35. < 2> См.: Страшун Б.А. Эта легитимная, легитимная, легитимная... власть // Власть. 1994. N 5. С. 3 - 11; Собакин В.Ф., Страшун Б.А. В защиту Закона о Конституционном Суде // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. N 1 (10). С. 71 - 74; Собакин В.Ф. Модели конституционного судопроизводства // Российская Федерация. 1994. N 6. С. 58, 63. < 3> См.: Витрук Н.В. Скромность, похожая... на робость / Беседу вел Ю. Петухов // Юридический вестник. 1994. N 4. С. 4; Гаджиев Г.А. Партнерство и контроль // Российская Федерация. 1994. N 8. С. 10 - 12; Ведерников Н.Т. Подчиняясь только Основному Закону, будет принимать свои решения Конституционный Суд Российской Федерации / Записал В. Масленников // РГ. 1994. 4 февр.; Тиунов О.И. Новый Закон о Конституционном Суде Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. N 1 (5). С. 21 - 33; Гаджиев Г.А. Публикация особого мнения, или История нормы, которая является камертоном судебной реформы в России // Конституционные права и свободы человека и гражданина как высшая ценность демократического правового государства: Сб. научно-практических ст. Тирасполь, 2005. С. 33 - 39. < 4> См.: Пашин С.А. Конституционный Суд России в " новой редакции" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. N 2 (7). С. 27 - 29; Пархоменко С. Об алчности // Сегодня. 1994. 8 февр. < 5> См.: Бланкенагель А. Российский Конституционный Суд: видение собственного статуса // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. N 1 (5). С. 32 - 36. < 6> См.: Дубровина В.А. Торги в разгаре // Новое время. 1994. N 28. С. 14 - 15.
Но это все лишь слегка приоткрывает завесу над той весьма интересной и содержательной полемикой по всему спектру конституционно-правовой проблематики, которой сопровождалось появление второго Закона о КС РФ. Перефразируя известного болгарского ученого Нено Неновски, можно утверждать: дискуссии того времени - это, по сути дела, история, повернутая к современности < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Неновски Н. О толковательных решениях Конституционного Суда // Юридическая природа актов конституционных судов Республики Болгарии и Российской Федерации: Круглый стол болгарских и российских юристов, состоявшийся на юридическом факультете Софийского университета 26 - 29 ноября 2003 г. София, 2004. С. 33.
Полное и всестороннее исследование причин и обстоятельств, обусловивших современную модель российского конституционного правосудия, его юридическую регламентацию и последующую практику и тенденции развития, требует более широкого обобщения и анализа дополнительных и новых источников, непосредственно сопровождавших процесс " рождения" Закона о Конституционном Суде РФ. Такими источниками, естественно, являются материалы рабочей и согласительной групп по разработке проекта этого Закона, стенограммы и протоколы совещаний судей Суда и заседаний Научно-консультативного совета при КС РФ, заключения должностных лиц и ведомств Российской Федерации, мнения отечественных ученых и иностранных экспертов, стенограммы палат Федерального Собрания, заключения и иные документы их комитетов, а также депутатов и другие, в том числе неопубликованные, архивные материалы. В числе последних нужно назвать и личные архивы судей КС РФ.
* * *
Существенной особенностью подготовки проекта Закона о Конституционном Суде РФ, в отличие от первого Закона о Суде 1991 г., являлось то, что он разрабатывался не в законодательном органе, а самим КС РФ. Это, на наш взгляд, позволило учесть в значительной мере предыдущий опыт деятельности Суда и обеспечить высокий профессиональный уровень работы над документом. Причем она проходила в условиях " ощущения" конкуренции со стороны Государственно-правового управления Президента РФ и Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ, в которых в то время также прорабатывались проблемы конституционного судопроизводства < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Стенограмма совещания по внесению предложений и замечаний по проекту Закона о Конституционном Суде РФ от 13 декабря 1993 г. С. 11; Стенограмма совещания судей КС РФ от 15 декабря 1993 г. С. 7, 20а, 20б // Архив КС РФ. Управление судебных заседаний. Оп. 1993. Д. 16. Т. 2.
Вслед за принятием Конституции РФ в середине декабря 1993 г. Комиссией законодательных предположений при Президенте РФ был подготовлен План разработки законов, развивающих и конкретизирующих Конституцию. Он рекомендовался в числе предложений к повестке первой сессии Государственной Думы первого созыва. Его также предполагалось включить и в повестку Совета Федерации наряду с вопросом о назначении судей КС РФ на вакантные должности < 1>. В числе первоочередных 11 конституционных и более 40 федеральных законов был назван и Закон о полномочиях и деятельности КС РФ, о чем было заявлено 19 января 1994 г. на заседании Государственной Думы Федерального Собрания. Необходимость в срочном принятии этого Федерального закона обосновывалась тем, что Закон 1991 г. не соответствует новой Конституции РФ в связи с изменением компетенции и числа судей Суда < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Новая Конституция требует новых законов: Сообщение ИТАР-ТАСС // РГ. 1993. 17 дек.; В центре внимания // Российские вести. 1993. 17 дек. < 2> См.: О плане законопроектных работ Государственной Думы: Доклад первого заместителя Председателя Государственной Думы М.А. Митюкова // Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. 11 - 21 янв. 1994 г. М., 1994. Т. 1. С. 390.
Немаловажным субъективным фактором подготовки проекта являлось и то, что она осуществлялась в атмосфере, напоминавшей о недавней конфронтации судей КС РФ, фактическом разделении их в прошлом на противостоящие группы. Одной из главных задач разработчиков была реализация в законопроекте политической линии на деполитизацию Суда. На заседании Научно-консультативного совета при КС РФ 19 октября 1993 г. все присутствующие были солидарны в том, что необходимо существенно обновить законодательство о Суде, причем под таким углом, чтобы создать барьеры на пути его втягивания в политику, тем самым исключив практику принятия " невзвешенных" решений < 1>. Как считал исполняющий обязанности Председателя КС РФ Н.В. Витрук, новый закон должен предусмотреть систему гарантий, препятствующих этому < 2>. По мнению ряда сотрудников Секретариата КС РФ (В.К. Собакина, Р.И. Ивановой, Б.М. Лазарева, Х.Б. Шейнина и др.), названная задача могла быть достигнута путем изменения порядка назначения судей, сокращения объема компетенции, введения предварительного конституционного контроля, лишения права собственной инициативы, исключения из числа субъектов обращения в Суд депутатов и их групп, отказа от законодательной инициативы < 3>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Управление судебных заседаний. 1993. Д. 16. Т. 2. С. 214. < 2> См.: С и.о. Председателя КС РФ Николаем Витруком беседует обозреватель Юрий Феофанов // Известия. 1993. 20 нояб. < 3> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 14 - 15, 35 - 39, 77, 119 - 120, 144.
Х.Б. Шейнин также считал необходимым полностью исключить общественные объединения из юрисдикции Суда, поскольку проверка как их актов, так и деятельности - " это чисто политизированный вопрос". Он рекомендовал при определении в Конституции и в Законе о Конституционном Суде РФ организационных начал и полномочий " перекрыть каналы, через которые политика проникает в его деятельность, путем: установления такого порядка назначения судей, который включал бы участие в нем парламента и исполнительной власти; предварительного контроля за конституционностью принятых, но не вступивших в силу законов и указов Президента; сокращения объема компетенции за счет исключения из нее всех форм защиты конституционного строя, не выражающихся в определении конституционности нормативных актов: рассмотрения конституционности общественных объединений; дачи заключений о состоянии здоровья должностных лиц, а также о наличии оснований для их отрешения от должности (при сохранении дачи заключений о факте нарушения ими Конституции)" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 119 - 120 (15 октября 1993 г.).
Р.И. Иванова соглашалась, что " в целях того, чтобы быть вне политики, может быть, и стоило пойти на сужение... компетенции, в частности не трогать... никакие общественные организации, ибо их так много расплодилось в нашей стране, силовая политическая борьба будет между ними продолжаться, мы неизбежно будем втянуты в эту борьбу" < 1>. Деполитизация Суда, по ее мнению, могла бы быть гарантирована подбором судей и порядком их избрания на должность (соблюдением паритетности в количественном составе от всех ветвей власти; статусом судей; внепартийностью; отсутствием законодательной инициативы, усложнением процедуры обращения депутатов в Суд) < 2>. В таком же русле рассуждал и профессор Б.М. Лазарев, полагая, что формирование КС РФ должно быть несколько иным, чем прежде. Выдвижение кандидатур политическими фракциями надо заменить на то, чтобы кандидатуры предлагали " нейтральные организации - ученые советы университетов и институтов... Не исключено, что и на паритетных началах формировать состав... из числа лиц, рекомендованных университетами, институтами..." < 3>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 226. < 2> См.: Справка отдела трудового права... 1993. 20 октября // Архив судьи КС РФ Ю.Д. Рудкина (далее - Архив Ю.Д. Рудкина). < 3> См.: Стенограмма заседания Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РФ 19 октября 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 144.
Высказывались и такие мнения: чтобы " перекрыть каналы политизации деятельности судей в перспективе", нужно в законе оговорить, что их особые мнения не опубликовываются в средствах массовой информации < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Выступление судьи Б.С. Эбзеева на совещании судей КС РФ 15 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 219.
Другой особенностью являлось то, что разработка проекта фактически началась еще до принятия Конституции РФ 1993 г. в условиях отстаивания КС РФ на Конституционном совещании сложившейся организационно-правовой формы судебного конституционного контроля в виде самостоятельного специализированного суда. Как известно, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. N 1612 " О Конституционном Суде Российской Федерации" деятельность последнего по рассмотрению конкретных дел приостанавливалась и ему предлагалось разработать концепцию организационно-правовых форм осуществления конституционного правосудия в России. Разработка этого документа, а также предложений о " конституционной формуле" конституционного правосудия < 1> и о законодательстве, призванном регулировать его деятельность, явилась прелюдией к подготовке нового Закона о Конституционном Суде РФ (тогда еще избегали называть его федеральным конституционным законом) < 2>. Для разработки названных вопросов была образована рабочая группа во главе с Секретарем КС РФ Ю.Д. Рудкиным. -------------------------------- < 1> Под термином " конституционная формула правосудия" подразумевалась редакция статей о Конституционном Суде в проекте Конституции РФ. < 2> Такие предложения были выработаны и направлены Президенту РФ 20 октября 1993 г. Их суть сводилась к обоснованию необходимости сохранения КС РФ как оптимальной организационно-правовой формы осуществления конституционного правосудия и кардинального пересмотра Закона о Конституционном Суде (подробно об этом см.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебно-конституционное право и процесс. 2-е изд. С. 73 - 76).
В эти же дни формируется идея создания нового закона о Конституционном Суде, хотя сначала речь шла о модернизации действовавшего тогда Закона 1991 г. Так, на совещаниях у Ю.Д. Рудкина 13 и 15 октября 1993 г. обсуждается вопрос о " правке" этого Закона, о поправках в него, о реформировании его глав, о подготовке концепции изменений в Закон и т.п. Но уже 19 октября 1993 г. исполняющий обязанности Председателя Суда Н.В. Витрук на заседании Научно-консультативного совета недвусмысленно заявил: "...необходим новый закон о Конституционном Суде", в старом Законе " реформировать... просто нечего", "...мы сами займемся разработкой проекта" < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Управление судебных заседаний. 1993. Д. 16. Т. 1. С. 5, 11, 77, 93, 200 (вопреки архивным традициям, здесь материалы пронумерованы постранично); Поляков Ю.А. К вопросу о формах законодательного регулирования института конституционного правосудия в Российской Федерации. 1993. 20 октября // Архив Ю.Д. Рудкина; Предложения о внесении изменений в Закон о Конституционном Суде РФ. 1993. 20 октября // Архив Ю.Д. Рудкина.
Однако в ходе обсуждения чернового варианта проекта Закона о Конституционном Суде РФ < 1>, подготовленного месяцем позже, некоторыми судьями Суда была сделана попытка " реанимировать" идею модернизации прежнего Закона о Суде. В частности, Э.М. Аметистов заявил: "...считаю целесообразным не придумывать новый закон, а взять за основу старый и внести в него существенные дополнения и изменения с учетом новой компетенции Суда... и приобретенного положительного и отрицательного опыта" < 2>. Г.А. Гаджиев также считал необходимым вести работу не над новым Законом о КС РФ, а над новой редакцией прежнего Закона 1991 г. < 3> Более образно эту идею выразил А.Л. Кононов. " Я думаю, - говорил он, - действующий Закон, который был написан... единым духом, чуть ли не одним человеком и который более или менее стройно представляет концепцию Конституционного Суда, гораздо более подходит как основа для обсуждения, чем совершенно новый документ" < 4>. -------------------------------- < 1> " Черновой вариант проекта Закона о Конституционном Суде РФ" - наше условное название этого документа. Судьями КС РФ он именовался по-разному: " материалы к проекту...", " проект Закона..." и т.п. (см.: Стенограмма совещания судей КС РФ от 15 декабря 1993 г. С. 79 - 80 // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 247 - 248). < 2> Аметистов Э.М. Замечания к проекту Закона о Конституционном Суде Российской Федерации (до 12 декабря 1993 г.) // Архив Ю.Д. Рудкина. < 3> См.: Гаджиев Г.А. Замечания и предложения к проекту Закона о Конституционном Суде Российской Федерации (до 9 декабря 1993 г.) // Архив Ю.Д. Рудкина; Стенограмма совещания судей КС РФ от 9 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 129. < 4> Стенограмма совещания судей КС РФ от 9 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 121.
Б.С. Эбзеев считал вопрос о новом Законе или о новой редакции прежнего Закона о Суде не принципиальным, не " столь острым", поскольку содержание представленного чернового варианта проекта Закона о Конституционном Суде РФ восприняло текст " действующего Закона о Конституционном Суде... в котором учтен и опыт работы в течение двух лет Конституционного Суда, и самым активным образом опыт законодательств Германии и Австрии..." < 1>. -------------------------------- < 1> Стенограмма совещания по внесению предложений и замечаний по проекту Закона о Конституционном Суде РФ от 13 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 8.
Подготовке проекта Закона о Конституционном Суде РФ предшествовала весьма острая критика прежнего Закона. Отмечалось, что " последний не лучшим образом создан", ему свойственна неудачная " манера копирования, нагромождения" западного опыта, что в нем существует громадная диспропорция в регулировании материальных и процессуальных аспектов. Последним посвящалось менее пятой части всех статей < 1>. А.Д. Бойков критиковал Закон за то, что в нем не определены процедурные взаимоотношения КС РФ с ВС РФ, слабо разработана процессуальная процедура рассмотрения вопросов. Поэтому, по его мнению, Закон подлежит " серьезной ревизии" < 2>. В.Е. Гулиев заметил, что Закон о КС РФ скомпилирован из австрийского правосудия, французского и т.д., а концепции настоящего правосудия в нем нет < 3>. -------------------------------- < 1> См.: Тихомиров Ю.А. Выступление на заседании Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РФ 19 октября 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 149 - 151. < 2> Там же. С. 163. Позднее А.Д. Бойков суммировал все претензии к этому Закону в своей книге: Третья власть в России (Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990 - 1996 гг.). М., 1997. С. 96 - 109. < 3> Там же. С. 190.
Критиковались и отдельные положения Закона 1991 г., например право каждого депутата обратиться в Суд, политизированность Закона, перенос парламентских дискуссий в зал судебных заседаний < 1>. Отмечалось, что " очень плохо" в Законе регулируется вопрос о проверке конституционности правоприменительной практики и совершенно правильно упрекают Суд, что, рассматривая ее, он фактически проверяет конституционность законов < 2>. Подчеркивались и отрицательные моменты в деятельности КС РФ (политизация, претензии на мессианство, отступление от процедурных норм, отсутствие в отдельных случаях профессионализма) < 3>. Но все-таки самый главный юридический недостаток Закона 1991 г. виделся " в определенной пробельности" в процедурах конституционного судопроизводства (по делам о даче заключений, о разрешении споров о компетенции и др.) < 4>. -------------------------------- < 1> См.: Витрук Н.В. Выступление на заседании Научно-консультативного совета при КС РФ 19 октября 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 208. < 2> См.: Там же. < 3> См.: Информация о заседании Научно-консультативного совета при КС РФ, посвященном проблемам конституционного правосудия в России // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 212. < 4> См.: Поляков Ю.А. Указ. соч.
Этот аспект в какой-то мере предопределил и содержание полемики о характере правового регулирования конституционного правосудия в стране. Одним из обсуждаемых рабочей группой был вопрос о законодательстве о КС РФ: оно должно состоять из одного или двух - материального и процессуального - законов. Разновидностью последнего подхода являлось и предложение о подготовке одного закона - об общих (фундаментальных) положениях, а другого - об их развитии и конкретизации < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Рудкин Ю.Д. Выступление на совещании рабочей группы КС РФ // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 211.
В частности, Г.С. Гуревич полагал, что возможна постановка вопроса о расширении правовой базы конституционного правосудия за счет создания двух законов: закона о КС РФ и закона об утверждении Регламента Суда. В последнем мыслилось более четко прописать все процедуры. Необходимость в этом он объяснял предыдущей двухлетней практикой, " обнажившей нерешенность очень многих процессуальных вопросов". Его поддержал В.И. Иванов, утверждая, что никакими внутренними актами невозможно решить процессуальные вопросы, а особенно исполнение решений Суда. Поэтому нужны два закона: 1) закон о КС РФ; 2) конституционный процессуальный кодекс либо закон о порядке осуществления конституционного правосудия. Н.Ф. Воробьев также считал, что предпочтительно разработать два закона: в первом, помимо материальных норм, предусмотреть раздел об основных правилах производства, во втором - детализировать их < 1>. О.И. Крассов обосновывал необходимость двух законов спецификой организационных, материальных и процессуальных обстоятельств, требующих отдельных законов о конституционном судопроизводстве. " Учитывая особый порядок этого судопроизводства, апробированный практикой, который, в частности, не предусматривает фигуры обвинителя, определяет специфический круг субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный Суд, особый порядок подготовки дел к рассмотрению, - писал он, - полагаем, что для отражения данной специфики и детальной ее регламентации необходим специальный, наряду с Законом о Конституционном Суде, законодательный акт, регламентирующий основные процессуальные требования к деятельности КС РФ" < 2>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 217 - 223. < 2> Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 295 - 296; Крассов О.И. Предложения отдела экологического и земельного права Секретариата КС РФ к концепции совершенствования конституционного правосудия // Архив Ю.Д. Рудкина.
Отдел гражданского права Секретариата КС РФ также отдал предпочтение регламентации статуса Суда в двух законах: Законе " О Конституционном Суде" и Конституционном процессуальном кодексе (Законе о порядке осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации). Такой подход объяснялся тем, что в Кодексе удастся решить специально вопросы исполнительного производства, также подробно урегулировать не только общие вопросы конституционного производства, но и все процедуры его осуществления. Это позволит отказаться в Законе о Конституционном Суде РФ от отсылочных норм к Регламенту, Положению о Секретариате и его отделах. По мнению названного отдела, двухлетний опыт работы Суда показал невозможность адаптировать Регламент к нуждам конституционного процесса и неспособность его как внутреннего документа обеспечить исполнение постановлений суда, нуждающегося в содействии как законодательной и исполнительной, так и судебной власти < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 224 - 225.
" Концепцию двух законов" разделила и Р.И. Иванова, подчеркнув, что для " упрочения конституционного судопроизводства" второй закон следует назвать процессуальным кодексом. В справке отдела трудового права и права социального обеспечения Суда от 20 октября 1993 г. она писала: " Предпочтительнее было бы разработать два закона о Конституционном Суде Российской Федерации - материальный и процессуальный кодексы конституционного судопроизводства. Последний должен содержать нормы по четырем процедурам (конституционного судопроизводства. - М.М. ), также иметь особый раздел о процедуре немедленного реагирования КС РФ при чрезвычайных ситуациях... Создание названного кодекса помимо того, что это необходимо для отправления конституционного судопроизводства в рамках закона, явилось бы еще одним весомым аргументом, пресекающим советы о возможности разрешать дела в Суде по нормам ГПК... а следовательно, и попытки поглотить Суд, сделав придатком Верховного Суда". Интересно, что " концепция двух законов" месяцем позже была поддержана и отдельными судьями КС РФ. В частности, Н.Т. Ведерников считал, что следует обсудить возможность принятия двух законов, а именно Закона о Конституционном Суде РФ и Закона о процедурных правилах рассмотрения дел в Суде < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Предложения отдела гражданского права по организационно-правовым формам осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации. 1993. Октябрь; Замечания к проекту Закона о Конституционном Суде РФ. 1993. Декабрь // Архив Ю.Д. Рудкина.
Однако большинство членов рабочей группы высказалось против конструирования законодательства о КС РФ по линии разграничения материальных и процессуальных норм в разных актах. В.А. Кикоть, например, заявил, что " вопрос о том, один закон или два... в значительной степени формальный... будет несколько смешно видеть об одном Суде три разных закона". В отличие от арбитражных судов, в конституционном правосудии, по его мнению, не много материально-правовых норм, чтобы их выделять в отдельный закон < 1>. Ю.А. Поляков, И.Г. Андреева, Т.В. Большакова, В.А. Туманов также полагали, что закон должен быть один - материально-процессуальный, а " инструктивные вопросы" надо решить в Регламенте < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 242 - 243. < 2> Там же. С. 228 - 229, 240 - 242.
По мнению начальника отдела Федерации Ю.А. Полякова, вопрос о необходимости соединения в одном законодательном акте норм как материального, так и процессуального права либо, напротив, об их рассредоточении в двух актах (статусном и процессуальном) с точки зрения содержательной не носит принципиального характера. Теоретически возможно применить обе модели. Однако в отношении конституционного правосудия принятие двух законов вряд ли оправданно, поскольку не устанавливается единая система конституционных судов в стране, а КС РФ не является надзорной инстанцией в отношении других судов. Кроме этого, опыт многих государств свидетельствует в пользу регулирования конституционного правосудия в едином акте. Высказывалось также опасение, что " вопрос о двух законах" может быть переведен в политическую плоскость и использован для создания института конституционного правосудия " заново" < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Поляков Ю.А. Указ. соч.
Более обстоятельно эта точка зрения была обоснована П.Е. Кондратовым. Он считал целесообразным принятие единого закона с включением в него как судоустройственных, так и материальных и процессуальных норм по следующим основаниям: " Во-первых, объем правового регулирования вопросов конституционного правосудия относительно невелик и не нуждается в искусственном дроблении. Во-вторых, разграничение вопросов материального и процессуального права всегда представляло значительную сложность (даже в традиционных отраслях, где и сейчас наблюдается смешение разнородных норм). Определить же относимость тех или иных вопросов конституционного правосудия к материальным или процессуальным будет особенно сложно; в результате возможны повторы... В-третьих, принятие нескольких законов об осуществлении конституционного правосудия может создать дополнительные трудности для граждан, которым удобнее пользоваться единым нормативным актом" < 1>. -------------------------------- < 1> Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 19 - 21; Кондратов П.Е. Предложения к Концепции Закона о Конституционном Суде. 1993. 20 октября // Архив Ю.Д. Рудкина.
Х.Б. Шейнин также полагал, что не имеется принципиальных различий в том, чем будут регулироваться статус и деятельность Суда, - только Законом о Конституционном Суде РФ или этим Законом и законом о конституционном судопроизводстве (либо Регламентом, утвержденным парламентом), поскольку все они будут иметь одинаковую законодательную силу. Нельзя лишь принимать Регламент, утверждаемый самим КС РФ, если в нем будут нормы, регулирующие права и обязанности граждан. В то же время Х.Б. Шейнин отдавал предпочтение лишь Закону о Конституционном Суде РФ, считая, что регламентация конституционного правосудия в одном акте удобна для правоприменителей, участников процесса и населения и исключает дублирование по одному вопросу в нескольких законах. По его мнению, также недостаточно правового материала для распределения в двух актах < 1>. Принятие же одного комплексного Закона о Конституционном Суде РФ не противоречит сложившейся законодательной практике, которая имеет два подхода к регулированию общественных отношений: 1) когда вопросы материальные и процессуальные регулируются в отдельных, разных кодексах (ГК и ГПК, УК и УПК и т.д.); 2) когда они объединяются в одном кодексе (КоАП, Трудовой кодекс и др.) < 2>. В.К. Собакин полагал, что " сочинять два закона" логично, когда процессуальные нормы регулируют деятельность " огромного количества судов", а для одного КС РФ " едва ли логично" < 3>. -------------------------------- < 1> См.: Шейнин Х.Б. Справка (к вопросу о законодательстве, призванном регулировать деятельность Конституционного Суда). Отдел прав человека и правоприменительной практики КС РФ. 20 октября 1993 г. // Архив Ю.Д. Рудкина. Интересно, что Председатель КС Казахстана М.А. Баймаханов, выступая на заседании Научно-консультативного совета при КС РФ, подтвердил на опыте своей страны, что регламентация конституционного правосудия в двух актах - материальном и процессуальном - " вольно или невольно допускает дублирование" (Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 165). < 2> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 237 - 238. < 3> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 206.
Дискуссия о составе законодательства о КС РФ во многом была обусловлена незавершенностью конституционного процесса и опытом конституционного правосудия 1992 - 1993 гг. Но даже те, кто высказывался о будущем законодательном регулировании статуса Суда с позиции проекта Конституции РФ (по состоянию на октябрь 1993 г.), считали, что полномочия и деятельность этого судебного органа должны регулироваться в отдельном законе, и причем не в общем федеральном конституционном законе обо всех высших судебных органах < 1>. Б.А. Страшун полагал, что формула ч. 3 ст. 128 (тогда еще проекта) Конституции РФ позволяет в Законе о Конституционном Суде РФ отрегулировать те вопросы, которые не нашли закрепления в Конституции (в частности, о проверке внутрифедеральных и международных договоров Российской Федерации и ее субъектов). -------------------------------- < 1> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 150.
Ю.Д. Рудкин считал, что проверка конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права и свободы человека и гражданина, является процедурным вопросом и должна решаться Законом о Конституционном Суде < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 1. С. 59, 60, 66.
Таким образом, концепция разработки единого закона о КС РФ была признана оптимальной еще до принятия Конституции РФ 1993 г. Секретарь Суда Ю.Д. Рудкин, подводя итоги дискуссии в рабочей группе, констатировал, что большинство высказалось за разработку одного Закона о Конституционном Суде РФ, который состоял бы из трех частей, и предложил начать его разработку после 3 ноября 1993 г., когда доработанный проект Конституции будет представлен Конституционным совещанием Президенту РФ. Вместе с тем следует отметить еще один аспект, связанный с проблемой " двух законов", который более отчетливо проявился на завершающем этапе подготовки проекта Закона о Конституционном Суде РФ. Это аспект, обусловленный обозначением места КС РФ в системе судебной власти. По мнению профессора В.М. Савицкого, " объединение всей совокупности норм, касающихся организации, правового статуса и деятельности этого Суда, в одном документе" говорит о том, что " мы не идем по пути, чтобы даже внешне... каким-то образом приблизить Конституционный Суд к другим судам...". Выступая на Научно-консультативном совете 24 февраля 1994 г., он подчеркивал, что процесс - это имманентно присущая форма деятельности только суда. " Создайте вы Конституционный процессуальный кодекс, - восклицал он, - и тем самым... Конституционный Суд приблизится к другим судам, будет частью, одной из подветвей этой общей ветви судебной власти" < 1>. Нетрудно заметить, что такой подход был, по существу, формально-догматическим, нес на себе отпечаток штампа, заимствованного у гражданского и уголовного судопроизводства, не свойственного большинству конституционных судов в мире. -------------------------------- < 1> Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 184, 185.
Несколько иной ракурс расширения законодательной базы КС РФ предлагал профессор Е.И. Колюшин, который, анализируя ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, полагал, что регламентация деятельности этого Суда не может ограничиваться Конституцией и федеральным конституционным законом, а предполагает еще федеральный закон и Регламент, имеющий силу закона. Он заявлял: " Совершенно четко вызревает необходимость принятия... Конституционного процессуального кодекса" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 188, 189.
Сопутствующим проблеме состава законодательства о КС РФ был вопрос о соотношении Закона о Конституционном Суде РФ и Конституции. Естественно, он был важен в прагматическом плане, а именно в том, что мог этот Закон " взять" из Конституции, конкретизировать и развить, а что из конституционных положений - " упустить" или даже " исправить" с учетом специфики конституционного судопроизводства. Это, в частности, касалось статуса КС РФ, его полномочий, принципов осуществления правосудия и т.п. < 1> В.К. Собакин вообще широко ставил вопрос: " Может ли конституционный закон изменять и дополнять Конституцию? " Г.А. Гаджиев соглашался с тем, что такой закон нужен для дополнений Конституции < 2>. Б.А. Страшун обосновывал: " Смысл... конституционного закона в том, чтобы сократить текст Конституции и развивать ее" < 3>. Б.С. Эбзеев, соглашаясь с тем, что федеральный конституционный закон, в том числе и Закон о Конституционном Суде РФ, может конкретизировать Конституцию, в то же время возражал против того, что посредством его можно изменять либо дополнять Конституцию. " Ежели, - говорил он, - мы предоставим возможность законодателю даже путем принятия конституционного закона изменять либо дополнять Конституцию, тогда от конституционной законности не останется ничего..." < 4>. -------------------------------- < 1> См.: Стенограмма совещания по внесению предложений и замечаний по проекту Закона о Конституционном Суде РФ 13 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 5 - 6. < 2> Там же. < 3> Позднее эту идею Б.А. Страшун изложил во вступительной статье к учебному пособию " Федеральное конституционное право России. Основные источники" (М., 1996. С. VI). < 4> Стенограмма совещания по внесению предложений и замечаний по проекту Закона о Конституционном Суде РФ 13 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 14.
Представлял определенную сложность и вопрос о структуре и содержании проекта Закона о Конституционном Суде РФ. Перед разработчиками с самого начала стояла дилемма: 1) сохранить в основе структуру действующего Закона 1991 г., представив проект его новой редакцией; 2) изложить Закон о Конституционном Суде РФ в соответствии со структурой чернового варианта, признав его проектом нового Закона. По этому вопросу мнения опрошенных судей разделились почти поровну. За сохранение в основе структуры Закона 1991 г. высказались Н.Т. Ведерников, Г.А. Гаджиев, Т.Г. Морщакова, В.И. Олейник < 1>. Также определились два подхода к изложению процессуальной части проекта Закона: 1) описать подробно общие процедурные правила плюс особенности рассмотрения отдельных категорий дел; 2) вариант, близкий к Закону 1991 г. о Конституционном Суде: регламентируются " общие процедурные правила плюс подробные правила рассмотрения конкретных дел о конституционности нормативных актов и договоров, споров о компетенции, жалоб и запросов судов, дачи толкования Конституции, дачи заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президента РФ" < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Дополнительные вопросы для судей КС РФ по проекту Закона. Рабочая группа. 1993. Декабрь. С. 3 // Архив Ю.Д. Рудкина. < 2> Лазарев Л.В. Выступление на совещании по внесению предложений по проекту Закона о Конституционном Суде РФ 13 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 153.
Большинство из опрошенных судей склонились ко второму варианту. Т.Г. Морщакова высказалась за оптимальное соединение " достоинств" обоих подходов в регламентации процессуальных аспектов деятельности Суда < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Дополнительные вопросы для судей КС РФ по проекту Закона. С. 2.
Структура проекта Закона о Конституционном Суде РФ, естественно, должна определяться его содержанием, т.е. тем набором вопросов, в том числе и проблемных, которые предполагалось в нем решить. Весьма четко в этом плане содержание Закона определял П.Е. Кондратов. Он считал, что в нем должны быть нормы, регламентирующие три группы вопросов: 1) порядок формирования Суда, его организационное устройство, права и гарантии судей; 2) предмет, пределы и результаты деятельности Суда; 3) процедуры осуществления конституционного правосудия. С учетом этого он предлагал Закон о Конституционном Суде РФ разбить на три раздела: 1) организация КС РФ и статус судей; 2) общая часть; 3) особенная часть < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Кондратов П.Е. Предложения к Концепции Закона о Конституционном Суде. 1993. 20 октября // Архив Ю.Д. Рудкина.
В разработке и принятии проекта Закона о Конституционном Суде РФ отчетливо выделяются следующие этапы. I. Подготовка рабочей группой ответственных работников Секретариата КС РФ чернового варианта проекта Закона (3 - 19 ноября 1993 г.) < 1>. На этом этапе, как выразился Н.В. Витрук, " обсуждено много проблемных и спорных вопросов... предложены возможные варианты", в проект включен вариант, представленный судьей Суда Г.А. Гаджиевым, и учтены замечания профессора В.К. Собакина < 2>. Характер дискуссии в рабочей группе выявил спорные и многовариантные решения. 26 ноября проект был передан на рассмотрение судьям КС РФ < 3>. -------------------------------- < 1> За организацию работы отвечал начальник Секретариата КС РФ Ю.В. Кудрявцев; в рабочую группу входили его заместитель Г.С. Гуревич и начальники отделов П.Е. Кондратов, В.К. Собакин, Х.Б. Шейнин, Л.В. Лазарев и др. (см.: Архив КС РФ. 1993. Д. 15. Т. 12. С. 1). < 2> См.: Витрук Н.В. Выступление на совещании судей КС РФ 26 ноября 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 15. Т. 12. С. 1 - 2. < 3> Черновой вариант проекта Закона о Конституционном Суде РФ имел 4 раздела: 1) " Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей"; 2) " Производство в Конституционном Суде"; 3) " Секретариат и иные подразделения Конституционного Суда Российской Федерации"; 4) " Заключительные положения" - и состоял из 8 глав (только в первых двух разделах) и 103 статей (см.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 1 - 73).
II. Концептуальное обсуждение чернового варианта судьями КС РФ на рабочих совещаниях (29 ноября < 1> - 15 декабря 1993 г. < 2> ) и выработка позиций по принципиальным вопросам, требующим разрешения в проекте (о возможности расширения в Законе полномочий Суда, в том числе процессуальных; об ограничении пребывания судьи в должности определенным сроком или достижением определенного возраста; о сроке полномочий Председателя Суда; о количестве судебных палат и принципах их формирования; о юридической силе решений палат; о субъектах обращений в КС РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции; о разграничении полномочий с общими судами; о необходимости провозглашения принципа состязательности конституционного процесса; о пределах " активности" судей в исследовании рассматриваемых вопросов; о принятии особых постановлений на случай возникновения чрезвычайных ситуаций, как это сделано в немецком Законе о Конституционном суде; о материальных и процессуальных гарантиях для судей) < 3>. Затем рабочей группой с целью доработки проекта на разрешение судей КС РФ дополнительно были поставлены еще 18 вопросов. Среди них такие, как: о необходимости вхождения Председателя КС РФ в состав одной из палат; о компетенции палат; о пересмотре их решений; о судах, обращающихся в КС РФ; о предварительном конституционном контроле и др. Эти вопросы явились поводом для многих дискуссий по проблемам конституционного правосудия не только при продолжении работы над проектом Закона о Конституционном Суде РФ, но и при прохождении его в палатах Федерального Собрания РФ < 4>. -------------------------------- < 1> Архив КС РФ. Д. 15. Т. 12. С. 3. < 2> См.: Стенограмма совещания судей КС РФ от 15 декабря 1993 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2. С. 169 - 249. < 3> См.: Вопросы для судей КС РФ. Рабочая группа. 1993. Декабрь // Архив Ю.Д. Рудкина. < 4> См.: Дополнительные вопросы для судей КС РФ по проекту Закона. Рабочая группа. 1993. 13 декабря // Архив Ю.Д. Рудкина.
На совещаниях судей при обсуждении и фактически доработке указанного проекта сочетались два подхода: концептуальный и постатейной проработки спорных и многовариантных предложений < 1>. На этой стадии активно участвуют в обсуждении и члены рабочей группы, главным образом специалисты Секретариата Суда - Р.Ф. Васильев, Ю.В. Кудрявцев, П.Е. Кондратов, В.А. Кикоть, Л.В. Лазарев, В.К. Собакин, Б.А. Страшун, Х.Б. Шейнин и др., многие из которых являются крупными специалистами в той или иной отрасли права. В это время появляются и существенные изменения и дополнения в проект, предложенные судьями Суда, членами его рабочей группы и отделами Секретариата. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 2.
По результатам первых обсуждений к 17 декабря 1993 г. появился следующий вариант проекта Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, состоящий из четырех разделов: 1) " Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей"; 2) " Производство в Конституционном Суде Российской Федерации"; 3) " Секретариат и иные подразделения Конституционного Суда Российской Федерации"; 4) " Заключительные положения". Первый раздел содержал главы: 1) " Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей"; 2) " Судья Конституционного Суда Российской Федерации"; 3) " Структура и организационные формы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации"; второй - 4) " Принципы конституционного судопроизводства"; 5) " Решения Конституционного Суда Российской Федерации"; 6) " Подготовительное производство по обращениям в Конституционный Суд Российской Федерации"; 7) " Общие процедурные правила рассмотрения дела в Конституционном Суде Российской Федерации"; 8) " Рассмотрение отдельных категорий дел в Конституционном Суде Российской Федерации"; 9) " Пересмотр постановления или заключения Конституционного Суда Российской Федерации"; 10) " Материально-правовые гарантии независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации". Последние два раздела не имели глав. Проект содержал 113 статей < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 3. С. 29 - 102.
III. Постатейное обсуждение этого проекта с 29 декабря 1993 г. по 29 января 1994 г. на 16 совещаниях судей. На этом этапе слово " дискуссия" было наиболее распространенным в лексиконе судей. Полемика шла по проблемам предварительного конституционного контроля, о компетенции, возможности проверки актов, предусматривающих введение в действие международных договоров, соотношении ролей Председателя Суда и руководителя Секретариата, процедуре толкования, порядке рассмотрения обращений граждан о неконституционности закона, подлежащего применению, праве юридических лиц подавать конституционную жалобу и др. В этот период Комиссией законодательных предположений при Президенте РФ предпринимается запоздалая попытка изменить концепцию проекта Закона о Конституционном Суде РФ. Этот шаг она обосновывала тем, что Конституция предусматривает установление в федеральном конституционном законе только полномочий, порядка образования и деятельности КС РФ. А ч. 4 ст. 125 Конституции устанавливается, что Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом, по мнению Комиссии, деятельность КС РФ согласно Конституции должна регламентироваться федеральным конституционным законом и федеральным законом. При этом первый, как обладающий большей юридической силой, чем федеральный закон, должен содержать только основные положения и принципы, отражающие полномочия, порядок образования и деятельности КС, а детализация и конкретизация этих норм должна быть " спущена" на уровень федерального закона. Такой принцип правового регулирования деятельности КС РФ, поясняла Комиссия, имеет аналоги в других странах. В частности, ст. 137 Конституции Итальянской Республики предусмотрено, что конституционный закон устанавливает условия, формы и сроки возбуждения дел о конституционной законности, а также независимости судей КС РФ, а другие положения, необходимые для образования и деятельности суда, устанавливаются обычным законом < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 129. К сожалению, Комиссия законодательных предположений не указала, что итальянский пример правового регулирования конституционного правосудия в большей мере исключение, чем общепринятый подход в зарубежной практике.
Реализация такой правовой модели позволила бы, как считала Комиссия, исключить из проекта конституционного закона множество процедурных норм, объединив их в проект федерального закона о конституционном судопроизводстве, приближенного по схеме построения к ГПК и УПК, а также избежать перенасыщенности проекта конституционного федерального закона нормами, относящимися к предмету другого закона. Кроме того, это позволило бы сделать более продуманной структуру рассматриваемого проекта. Комиссия также указала на необходимость корреляции проекта Закона о Конституционном Суде РФ с другим федеральным конституционным законом - о судебной системе Российской Федерации, который предстояло еще подготовить и принять < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Заключение на проект Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" / Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ. 1994. 26 января. N А32-16/102 // Архив Ю.Д. Рудкина. Надо отметить, что этот документ отражал точку зрения сотрудников Отдела по обеспечению деятельности Комиссии и только части ее членов, поскольку к тому времени руководитель Комиссии и многие ее члены были избраны депутатами Государственной Думы и прекратили свою деятельность в Комиссии.
Нетрудно заметить, что с позицией Комиссии полностью совпадала и точка зрения полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании РФ профессора А.М. Яковлева < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Предложения к позиции представителей КС РФ на заседаниях рабочей группы по доработке проекта Закона о Конституционном Суде. Б/д. С. 2 // Архив Ю.Д. Рудкина.
Естественно, реализация позиции Комиссии законодательных предположений могла бы " заморозить" деятельность конституционного правосудия в стране на продолжительное время. Она также была некорректна в том аспекте, что распространяла положение ч. 4 ст. 125 Конституции на все процедуры конституционного судопроизводства. Согласие с разделением законодательства о КС РФ на федеральный конституционный закон и " простой" федеральный закон, по мнению Суда, означало бы полный разрыв с концепцией, заложенной в проекте Закона, представленном КС РФ, и предполагало бы представление совершенно новых проектов законов, которые, очевидно, должны разрабатываться авторами подобной концепции, но не КС РФ < 1>. Поэтому предложения Комиссии законодательных предположений и полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании не были восприняты при доработке проекта Закона о Конституционном Суде РФ. -------------------------------- < 1> Там же.
На последних совещаниях судей 28 - 29 января обсуждался уже обновленный проект указанного Закона с учетом результатов предшествующих дискуссий < 1>. Решено его доработать и направить в Федеральное Собрание < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 3. С. 195 - 207; т. 4. С. 1 - 87. < 2> См.: Протоколы и стенограммы совещаний судей КС РФ и других совещаний по проекту закона о Конституционном Суде РФ. 29 декабря 1993 г. - 29 января 1994 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 3.
На совещании судей 1 февраля 1994 г. решено направить проект Закона о Конституционном Суде РФ в Федеральное Собрание, а в порядке информации - Президенту, Государственно-правовому управлению, " ученым стран СНГ", обсудить его на заседании Научно-консультативного совета и с широкой научной общественностью, а также с практическими работниками высших судебных инстанций, провести иностранную экспертизу < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Протоколы и стенограммы совещаний судей КС РФ. 10 января - 28 марта 1994 г. // Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 1. Л. 142.
3 февраля 1994 г. проект Закона о Конституционном Суде РФ представляется в Государственную Думу < 1>. Этот проект состоял из семи разделов: 1) " Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей"; 2) " Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации"; 3) " Рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации отдельных категорий дел"; 4) " Материальное и социальное обеспечение судей Конституционного Суда Российской Федерации"; 5) " Аппарат Конституционного Суда Российской Федерации"; 6) " Заключительные положения"; 7) " Переходные положения". Первые три раздела делились на главы, которых было 15. Весь Закон излагался в 125 статьях и двух пунктах переходных положений. -------------------------------- < 1> Надо отметить, что проект был одновременно представлен общественности и журналистам (см.: Масленников В. Подчиняясь только Основному Закону... (запись беседы с судьей КС РФ Н.Т. Ведерниковым) // РГ. 1994. 4 февр.). В прессе проект получил неоднозначную оценку. Наряду с положительными мнениями высказывалось, что проект сужает полномочия Суда даже по сравнению с достаточно небольшим их объемом, закрепленным Конституцией, ограничивает возможности Председателя и Секретаря Суда, а также гласность его деятельности (см.: Камышев Д. Конституционный Суд станет более независимым // Коммерсантъ-daily. 1994. 3 февр.; Городецкая Н. Конституционный Суд определил свои права и обязанности // Сегодня. 1994. 3 февр.; Орлов Д. Молчаливый суд. Похоже, Конституционному Суду РФ предстоит участь Комитета конституционного надзора СССР // Российские вести. 1994. 5 февр.).
После направления указанного проекта Закона в Суде фактически продолжалась его доработка. С этой целью проект обсуждался 10 февраля на совещании с представителями ВАС РФ < 1>, 17 февраля - на совещании судей по поводу заключения Государственно-правового управления Президента РФ, а 24 февраля - на расширенном заседании Научно-консультативного совета при КС РФ < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 4. С. 88 - 174, 185 - 231. < 2> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 1 - 231.
С представителями ВАС РФ обсуждались как теоретические, так и прикладные проблемы, в частности о характере судебного конституционного контроля (специализированный или смешанный), о процессуальных аспектах внесения запросов судов в КС РФ, о понимании закона, подлежащего применению в суде, о праве юридических лиц на обращение в КС РФ с конституционной жалобой, о возможности проверки федерального конституционного закона < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 190 - 231.
На этом этапе проект подвергся критике со стороны Государственно-правового управления Президента РФ. Надо отметить, во многом субъективной и предвзятой. Правильно констатируя, что проект направлен на достижение целей: 1) приведения правил конституционного судопроизводства в соответствие с новой Конституцией России; 2) переустройства внутренних отношений в Суде, сопровождающегося резким снижением роли руководства, - авторы отзыва одновременно необоснованно указывали, что проект направлен " на получение судьями и аппаратом Суда значительных социальных и бытовых гарантий". Касаясь концепции проекта, Государственно-правовое управление сочло, что он обособляет КС РФ от прочих судов и проводит идею его автономного функционирования в качестве замкнутой системы. По мнению Управления, ряд недостатков проекта относился к организации работы Суда (неопределенность компетенции палат, произвольность слушания дел). Также указывалось на то, что проект якобы не содержит " развернутого и пригодного для практических целей... кодекса конституционного судопроизводства и не опирается на процессуальные нормы других отраслей права", в нем детально не проработан механизм обращения к исполнению решений Суда. В отзыве Государственно-правового управления выражалось несогласие с трактовкой КС РФ как высшего судебного органа, указывалось на несвойственную Секретариату Суда компетенцию и на другие многочисленные проблемы законодательного регулирования и частного характера. Кроме того, оспаривалось само право КС РФ на законодательную инициативу по внесению указанного законопроекта < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Заключение Государственно-правового управления Президента РФ на проект Конституционного закона РФ " О Конституционном Суде Российской Федерации", подготовленный КС РФ. 1994. 11 февраля // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 3 - 15.
Первая реакция судей Суда была весьма эмоциональной. Заключение Государственно-правового управления характеризовалось как " искаженный и тенденциозный" документ, который " сквозит" духом " пренебрежения... амбициозности" и " навязывает логику антиконституционных действий". Но в целом ответ на заключение формулировался в " дипломатичных тонах", довольно аргументированно " разбивал" большинство доводов авторитетного оппонента и, несомненно, доказывал, что законопроект составлен серьезным научным коллективом, владеющим не только теорией, но и практикой проблемы < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Стенограмма совещания судей КС РФ от 17 февраля 1994 г. С. 13, 28 - 30, 52 // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. Л. 3 - 48, 59, 69, 84.
Негативным являлось и заключение полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании А.М. Яковлева на проект Закона о КС РФ. В этом заключении на основе анализа ст. ст. 125 и 128 Конституции РФ делался вывод, что статус КС РФ должен регулироваться комплексом законов: не только федеральным конституционным законом, но и простыми федеральными законами, в том числе и о статусе судей. Это, по его мнению, обусловливается единым статусом судей, в том числе и КС РФ. Однако судьи Суда не согласились с такой позицией, отстаивая идею принятия единого федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ < 1>. -------------------------------- < 1> Нам не удалось обнаружить это заключение в Архиве КС РФ, поэтому его содержание реконструируется по стенограммам совещаний конституционных судей (см.: Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 1. Л. 152, 158, 162).
Судейские этапы работы над проектом данного Закона завершились очередным заседанием Научно-консультативного совета при КС РФ. К его советам Суд прибегал в ответственные моменты. Уже перед началом подготовки проекта в обсуждении проблем конституционной юстиции в заседании Научно-консультативного совета участвовали крупные отечественные ученые: С.А. Авакьян, А.Д. Бойков, Р.Ф. Васильев, В.Е. Гулиев, В.В. Ершов, Б.М. Лазарев, А.М. Ларин, Г.В. Мальцев, Н.А. Михалева, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и др. Многие из них выразили свою позицию по основным вопросам правового регулирования конституционного правосудия < 1>. На завершающем заседании Научно-консультативного совета анализировали и критиковали проект ученые А.Д. Бойков, Р.Ф. Васильев, В.Ф. Волович, Ю.А. Красиков, Е.И. Колюшин, В.М. Савицкий, А.Н. Талалаев, Председатель КС Казахстана М.А. Баймаханов, представители органов конституционного контроля республик в составе Российской Федерации Ю.Д. Гаврюсов, К.Я. Фидарати, Р.И. Тарнопольский. -------------------------------- < 1> Об этом заседании см.: Остапчук А. Конституционный Суд, кажется, останется в стране. В Основном Законе для него нашлось место // Независимая газета. 1993. 5 нояб.
Среди многочисленных вопросов они затронули проблемы законодательства о КС РФ, в частности о регулировании процессуальных отношений в специальном кодексе, взаимоотношениях КС РФ и конституционных судов субъектов Федерации, об организационно-правовых формах деятельности Суда, о возможности расширения его конституционных полномочий, взаимоотношениях с другими судами, о материальном обеспечении судей < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Архив КС РФ. Д. 16. Т. 5. С. 128 - 209.
Помимо этого, некоторые ученые публично высказались о проекте в печати. В частности, профессор И.И. Лукашук критиковал его за то, что он " обходит полным молчанием" проблему примата общих норм международного права во внутреннем праве страны, существенно ограничил функции КС РФ, связанные с международным правом, даже по сравнению с Комитетом конституционного надзора СССР. И.И. Лукашук видел недостатки проекта и в том, что в нем нет преамбулы, что он " велик по объему", перегружен процессуальными моментами и т.п. < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Лукашук И. Каким быть Конституционному Суду России // Обозреватель-Observer (инф.-аналит. журнал). 1994. N 9. С. 36 - 42.
Заметным явлением в завершении работы над проектом Закона о Конституционном Суде РФ было обсуждение его группой российских конституционных судей < 1> с судьями Конституционного суда ФРГ. В течение двух дней семь судей и начальник секретариата этого суда высказали содержательные и редакционные замечания к более чем сорока статьям, касающимся, в частности, пределов полномочий КС РФ, статуса его судей, организационно-правовых форм деятельности Суда, конституционного судопроизводства, юридической силы решений и др. Так, профессор Гримм обратил внимание на то, что " слишком широк" круг органов, которые могут возбуждать процедуру нормоконтроля, что нет никакой разницы между рассмотрением спора о компетенции и нормоконтролем. Доктор Цирляйн высказал соображение, что проект, вводя норму, по которой КС РФ воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, ограничивает возможности Суда, поскольку в конституционном судопроизводстве приходится часто выяснять фактические обстоятельства. Кроме того, Цирляйн критиковал установление субъективных требований (высокая квалификация и т.п.) к кандидату в судьи КС РФ, поскольку они допускают " совершенно неоднозначное истолкование". -------------------------------- < 1> В группу входили Э.М. Аметистов, Г.А. Гаджиев, Т.Г. Морщакова, В.И. Олейник, командированные в Германию с 23 по 26 марта 1994 г. по приглашению КС ФРГ в связи с подготовкой проекта Закона о Конституционном Суде РФ (см.: Протокол совещания судей КС РФ 10 марта 1994 г. // Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 1. С. 149, 150).
Немецкие судьи обращали внимание на то, что " неограничение" срока полномочий судьи " не совсем хорошо" и в Германии от этого отказались, установив 12-летний срок полномочий, который сам по себе также " тяжелая обязанность". По их мнению, судей необходимо избирать не простым, а квалифицированным большинством в Совете Федерации, чтобы не давать какой-либо политической группировке в палате " в монопольном порядке" формировать КС РФ. Рекомендовалось установить, что если законодатель в течение определенного срока не назначает судью на вакантную должность, то КС РФ осуществляет это. Критике было подвергнуто и положение проекта о том, что судья КС РФ подчиняется только Конституции. По мнению немецких судей, он подчиняется и Закону о Конституционном Суде РФ, и другим законам. " Судья, - полагали они, - не может жить в обществе и быть свободным от общества". Поэтому формула проекта " не соответствует действительности". Нуждался, с точки зрения критиков, в детализации и порядок " пополнения" палат, чтобы исключить " манипулирование составом Суда". Кроме того, обращалось внимание на необходимость защиты прав меньшинства в КС РФ, для чего следует дать возможность четырем-пяти судьям решать вопрос о переносе рассмотрения дела в пленарное заседание. Помимо этого, рекомендовалось записать в проекте, что бюджет КС РФ не может уменьшаться; конкретизировать момент решения вопроса об освобождении конституционной жалобы гражданина от уплаты госпошлины с учетом его материального положения; привести в Законе основания, при которых сроки конституционного судопроизводства могут быть продлены; установить критерии, в каких случаях Суд может потребовать приостановления действия оспариваемых актов; смягчить основание отказа в принятии обращения, если конституционность акта уже проверялась и было вынесено постановление, сохраняющее силу, поскольку такая категорическая редакция не позволяет вернуться к рассмотрению вопроса в ситуации, когда в общественной жизни произошли существенные изменения; установить, что со сторонами согласуются время и порядок их выступления; допустить возможность по решению Суда оглашать, если это необходимо, итоги голосования; не выделять две разновидности особого мнения, достаточно одной; установить по итогам разрешения спора о компетенции, с какого момента решение Суда должно действовать, т.е. об обратной силе решения о неконституционности акта; предусмотреть принятие Судом решения о продолжении действия неконституционного акта до определенного времени в случае возникновения пробела в правовом регулировании; возможные два варианта итогового решения (о конституционности и неконституционности акта) дополнить третьим вариантом (об истолковании, при какой интерпретации акт не соответствует Конституции). Отмечалось, что в проекте " не очень чувствуется разница между абстрактным и конкретным нормоконтролем", " несколько разорваны связи с гражданским обществом" (лишены права обращения в КС РФ всероссийские общественные организации, правозащитные организации, профсоюзы и т.п.); резко ослаблены возможности по конституционному контролю за нарушением прав граждан, что приведет к росту обращений граждан в ЕСПЧ; не предусмотрено письменное производство, что чрезмерно загрузит Суд и повлечет громадные расходы на представителей сторон; не решен вопрос о процедуре отвода судьи; наблюдается перегруженность проекта регламентными подробностями (вопросы протоколирования, стенографирования и т.п.) < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Гаджиев Г.А. Информация о поездке группы судей КС РФ в Германию // Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 1. С. 171 - 172, 177 - 185.
Немецкие судьи критиковали нормы проекта о предварительном рассмотрении Секретариатом Суда вопроса о принятии обращений, считая, что " мы превращаем Секретариат в квазисуд". Профессор Х. Зейберт обратила внимание на то, что назначение судьи-докладчика во многом зависит непосредственно от Председателя КС РФ, что необходима корректировка проекта, чтобы " подобрать такой объективный состав, который был бы... нейтральным и не вызывал бы никакой тени сомнения у сторон...". Подверглась замечанию норма проекта о том, что юридическая сила постановлений КС РФ о признании неконституционности не может быть преодолена повторным принятием того же акта. По мнению Х. Зейберт, такая норма регулирует не деятельность Суда, а поведение законодателя, что недопустимо. Также высказано мнение, " что процедура толкования Конституции... самая опасная и должна быть система ограничителей, чтобы Конституционный Суд не оказался ввергнутым в пучину политической борьбы". Председатель КС ФРГ Р. Херцог рекомендовал: установить, что основанием обращения суда общей юрисдикции в КС РФ с запросом должна быть " твердая убежденность" в неконституционности закона, а не неопределенность, как указывается в проекте Закона о Конституционном Суде РФ; дать возможность Суду выходить за пределы заявленного требования и высказываться о неконституционности нормы в ее системной связи с другими нормами акта; не ограничиваться установлением пределов проверки неконституционности акта по содержанию, по форме, с точки зрения разграничения предметов ведения, поскольку этим самым Суд ограничивает масштаб проверки, загоняя себя в русло " позитивистского" подхода и лишая возможности давать оценку акту с точки зрения общепризнанных принципов и норм международного права; исключить в проекте противоречия в части проверки конституционности международных договоров (не вступивших и вступивших в силу для Российской Федерации); не говорить в проекте о согласительных процедурах при разрешении споров о компетенции, поскольку они должны быть за пределами деятельности КС РФ; предусмотреть, что толкование Конституции является субсидиарной процедурой и применяется только тогда, когда вопрос нельзя решить в других процедурах и он должен решаться квалифицированным большинством Суда; давать толкование (имелось в виду разъяснение решений КС РФ. - М.М. ) только резолютивной части, а не мотивировочной; записать в проекте обязанность возместить гражданину понесенные им расходы в случае признания закона неконституционным. Ряд рекомендаций немецких судей расходился с концепцией проекта Закона о Конституционном Суде РФ, но некоторые из них были учтены при доработке проекта. В частности, о сроке полномочий, о квалифицированном принятии решения о толковании Конституции. На основе замечаний немецких коллег была сформулирована часть вторая ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ о принятии решений по делу на основе оценки как буквального смысла рассматриваемого акта, так и смысла, придаваемого ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В дальнейшем по ряду моментов развитие практики КС РФ совпало с немецкими рекомендациями. Проект был также изучен экспертами Венецианской комиссии (профессора Г. Штейнбергер, Я. Жлински, Я. Хэлгесен). Их отзывы представлены как официальные документы Совета Европы на пленарном заседании комиссии < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Витрук Н.В. Информация об участии в работе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). Стенограмма совещания судей КС РФ 17 мая 1994 г. С. 1 - 7 // Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 2. С. 4 - 10.
Г. Штейнбергер (ФРГ) отметил, что заслуживает высокой оценки конституционная норма о специальном Конституционном Суде, поскольку " судьи обычных судов в силу историко-политических причин могут быть не подготовлены к рассмотрению конституционных проблем". По оценке эксперта, в проекте Закона о Конституционном Суде РФ институциональная независимость Суда и независимость отдельных судей " защищены надежно". Ему также представилась " верной" организация деятельности Суда в двух палатах. Профессором высказаны многочисленные рекомендации по совершенствованию проекта и возможному пониманию многих его положений расширительно, либо ограничительно, либо в контексте с другими нормами и предполагаемой в будущем практикой. Так, он предложил уточнить ряд норм, касающихся статуса судей, их назначения и неприкосновенности, порядка организации работы палат, обновления их состава и разрешения проблемы кворума в них, процедуры передачи дел из одной палаты в другую; порядка регламентации сроков рассмотрения дел и приостановления действия оспариваемого акта до завершения Конституционным Судом рассмотрения дела. Эксперт выдвинул и несколько предложений. Среди них - идея предоставления КС РФ дискреционной власти самому определять, какие дела подлежат рассмотрению в устном разбирательстве, а какие - в порядке письменной процедуры. Штейнбергер высказался за удаление из подготовленного проекта нормы о критериях толкования нормативных актов, об изменении подхода к определению допустимости жалобы для рассмотрения КС РФ. Специфичность процедуры толкования, по его мнению, также требует уточнения норм об участниках процесса и допустимости толкования в конкретном случае. Он считал, что с точки зрения разделения власти законодательная инициатива КС РФ не должна выходить за рамки вопросов, связанных с организацией Суда, его полномочиями, процедурными вопросами и статусом судей < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Штейнбергер Г. Некоторые комментарии к проекту Федерального конституционного закона РФ о Конституционном Суде Российской Федерации / Европейская комиссия за демократию через право; пер. с англ. А.С. Огановой, М.А. Мыльцевой // Архив Ю.Д. Рудкина.
Другой эксперт Венецианской комиссии профессор Я. Жлински (судья Конституционного суда Венгрии) также характеризовал проект как " хорошо разработанный и основательный труд". Вместе с тем он высказал концептуальное предпочтение иной схемы правового регулирования, при которой в Закон о Конституционном Суде РФ должны включаться лишь основные вопросы (статус, юрисдикция, структура и организация, процессуальные принципы), а все другие процессуальные и процедурные аспекты должны фигурировать в отдельном законе о Регламенте Суда. Ссылаясь на то, что европейские конституционные суды характеризуются смешением функций чисто судебного учреждения с особыми специальными функциями конституционного характера, эксперт выразил предположение, что гласность судебного разбирательства " на протяжении всей процедуры рассмотрения дел" может затруднить осуществление этих специальных функций. Кроме того, по мнению Я. Жлински, проект Закона о Конституционном Суде РФ в изучаемой им редакции имеет недостатки, касающиеся вопросов приостановления полномочий судьи Суда, распределения дел между палатами, толкования решений Суда, а также уточнения ряда терминов < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Жлински Я. Мнение о проекте Закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" / Европейская комиссия за демократию через право; пер. с англ. В.А. Воробьева. Будапешт, 25 марта 1994 г. // Архив Г.А. Гаджиева.
Представитель Норвегии в Венецианской комиссии профессор Я. Хэлгесен в кратком заключении отметил, что указанный проект " дополняет, а не поправляет Конституцию", но требует устранения определенных несогласованностей и неточностей. Они касаются перечисления целей и задач судебного контроля, рассмотрения КС РФ фактических обстоятельств, неограниченности его полномочий определенным сроком и компетенции Секретариата Суда. Экспертом высказано сомнение и в необходимости оставления в Законе " перечня различных категорий компетенции Конституционного Суда" < 1>. -------------------------------- < 1> Хэлгесен Я. Некоторые комментарии положений проекта Федерального закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" / Пер. с англ. С.Л. Сазонова. Осло, 8 апреля 1993 г. // Архив Г.А. Гаджиева.
Помимо Венецианской комиссии, по просьбе КС РФ экспертизу проекта Закона о Конституционном Суде РФ провели и другие признанные иностранные специалисты в области судебного конституционного контроля < 1>. -------------------------------- < 1> Решение о проведении " иностранной экспертизы проекта Закона" было принято 1 февраля 1994 г. Предполагалось, что ее проведут профессора Бланкенагель, Лухтеранд, Швайсфурт (см.: Протокол совещания судей КС РФ от 1 февраля 1994 г. // Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 1. С. 141 - 142).
Профессор А. Бланкенагель (ФРГ) характеризовал данный проект " удавшимся... в отношении основных принципов и конституционно-правовых процедур", " хорошей основой для... обсуждения в парламенте". Среди достоинств проекта эксперт отметил: ограничение полномочий суда решением исключительно конституционных, а не политических вопросов; сужение круга лиц и государственных органов, обладающих правом обращения в КС РФ; исключение собственной инициативы Суда; ограничение полномочий его Председателя. Вместе с тем Бланкенагель обратил внимание на излишнюю детализацию некоторых вопросов в проекте, полагая, что они могли быть решены и в Регламенте. Неудачным он назвал предоставление КС РФ права пересмотра собственных решений по своей инициативе, противоречащего окончательности решений, а в конечном счете принципу разделения властей. " Не совсем корректным" посчитал эксперт и регулирование в законе социального положения судей. Этим самым, по его мнению, нарушается один из принципов правового государства, заключающийся в том, что никто не должен сам решать " свои дела" < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Заключение профессора кафедры публичного права, российского права и сравнительного права юридического факультета Гумбольдт-Университета в Берлине доктора А. Бланкенагеля с сопроводительным письмом Н.В. Витруку от 9 марта 1994 г. Берлин // Архив Г.А. Гаджиева.
Другой эксперт, профессор О. Лухтеранд вполне обоснованно акцентировал внимание на том, что в Конституции РФ таится особая опасность политизации КС РФ, так как любой из названных в ч. 5 ее ст. 125 органов государственной власти может при определенных обстоятельствах попытаться решить политические вопросы через толкование Конституции КС РФ. Эксперт рекомендовал в целях избежания подобной ситуации конкретизировать в Законе о Конституционном Суде РФ перечень оснований для рассмотрения дела о толковании Конституции и предусмотреть права Суда отказывать в рассмотрении обращения, если заявителем путем толкования конституционного положения предпринята попытка разрешить возникший политический, а не правовой конфликт или когда заявитель таким путем пытается уклониться от принятия решения < 1>. -------------------------------- < 1> Цит. по: Таланов П.М. Краткая записка по поводу отдельных положений, содержащихся в проекте Закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" // Архив Г.А. Гаджиева. Следует отметить, что в последующем в проекте отказались от института пересмотра решений КС РФ, а толкование этих решений заменили их разъяснением по инициативе заинтересованных субъектов.
Наконец, Р. Бадэнтер (Конституционный совет Франции) поделился опытом конституционного контроля в своей стране, где существует " довольно сдержанная доктрина" в отношении особых мнений, рекомендовал не предусматривать " фиксированных сроков обращения" в КС РФ частных лиц и судов других юрисдикций и, наоборот, установить ограниченные сроки обращения для других форм конституционного судопроизводства. Давая общую оценку зарубежным материалам, Н.В. Витрук отмечал, что многие положения совпали с теми, которые ранее высказывались либо были воплощены в проекте, часть из них будут учтены в Регламенте, а некоторые - в практической деятельности. Однако не следует переоценивать вклад иностранных экспертов в создание Закона о Конституционном Суде РФ, что подтверждается и самими " творцами" этого Закона. Так, Т.Г. Морщаковой было высказано мнение: " мы, получив достаточно основательную экспертизу зарубежную, те замечания, которые нам сделали, никак в поправках не реализовали" < 1>. -------------------------------- < 1> Архив КС РФ. Оп. 1994. Д. 1. Т. 2. Л. 22.
С учетом заключений Государственно-правового управления Президента РФ и Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы < 1>, замечаний судей ВАС РФ и ВС РФ, а также предложений, высказанных на расширенном заседании Научно-консультативного совета, КС РФ поручил своей рабочей группе подготовить текст поправок и дополнений к проекту Закона о Конституционном Суде РФ, направленному в Федеральное Собрание < 2>. -------------------------------- < 1> В этом заключении, подписанном председателем Комитета В.Б. Исаковым и поступившим в КС РФ не позднее 22 февраля 1994 г., высказано суждение о том, что " имеется ряд существенных замечаний, которые не позволяют рекомендовать его (проект Закона о Конституционном Суде РФ. - М.М. ) в первом чтении", и предлагалось доработать законопроект. Среди более чем 30 претензий к проекту отмечались: отсутствие в нем принципов деятельности Суда (состязательности, равноправия и законности), несоответствие статуса судьи Суда требованиям ст. 119 Конституции РФ, " непроработка" процессуальных действий, связанных с отложением, приостановлением и прекращением дела, предоставление " неоправданно" широких полномочий Секретариату Суда. Не удовлетворяли Комитет и порядок назначения судей Суда, определение действия решения КС РФ в случае образования пробела в правовом регулировании (Архив КС РФ. Д. 16. Т. 6. С. 5, 6 - 10). < 2> См.: Протокол совещания судей КС РФ от 1 марта 1994 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 6. С. 3.
В подготовленных поправках и дополнениях предлагалось расширить перечень основных принципов деятельности КС РФ за счет состязательности и равноправия сторон, уточнить круг субъектов, для которых решения и требования Суда обязательны, детализировать основание увольнения либо перевода судьи Суда лишь в случае уменьшения численного состава этого Суда на основании поправки Конституции; редакционно уточнены статьи о коллегиальности, гласности и непрерывности судебного заседания, о правах сторон в судебном заседании, материальном обеспечении судей и некоторые другие < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Поправки и дополнения к проекту Закона " О Конституционном Суде Российской Федерации", направленному в Федеральное Собрание РФ. Приложение к протоколу совещания судей от 1 марта 1994 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 6. Л. 35 - 41.
Эти материалы 3 марта 1994 г. были направлены в Государственную Думу для раздачи депутатам < 1>. На другой день судьи КС РФ приняли участие в заседании Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы. Члены Комитета не высказали замечаний по концептуальным положениям представленного проекта Закона, затронув лишь ряд конкретных норм. Одновременно было решено создать согласительную комиссию (рабочую группу) из представителей Думы, Президента, КС РФ и специалистов для устранения спорных положений законопроекта, в связи с чем отложить его рассмотрение в Государственной Думе. -------------------------------- < 1> См.: Протокол совещания судей КС РФ от 4 марта 1994 г. // Архив КС РФ. Д. 16. Т. 16. Л. 42 - 43.
IV. Уточнение ряда положений законопроекта в рабочей согласительной группе, созданной по инициативе Комитета по законодательству и правовой реформе Государственной Думы РФ на паритетных началах из депутатов < 1>, представителей Государственно-правового управления Президента < 2>, КС РФ < 3>, сотрудников аппарата полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании < 4>, и " неудачное" рассмотрение проекта в первом чтении в палате, фактически завершившееся лишь его " представлением" (февраль - 8 апреля 1994 г.). -------------------------------- < 1> В рабочей согласительной комиссии были представлены депутаты всего политического спектра Государственной Думы (" Выбор России", КПРФ, ПРЕС, " Женщины России", ЛДПР и др.). Среди них юристы-практики и ученые Л.Н. Завадская, Б.А. Золотухин, А.М. Траспов, В.А. Туманов и др. На следующем этапе работы комиссии в ней приняли участие профессора В.Г. Вишняков, О.О. Миронов. < 2> Государственно-правовое управление в согласительной комиссии представляли И.Б. Бойков, В.Е. Гулиев. < 3> КС РФ выделил для участия в согласительной комиссии судей Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина, Ю.Д. Рудкина, Б.С. Эбзеева, а также сотрудников аппарата - членов рабочей группы Суда по подготовке проекта Закона о Конституционном Суде РФ. < 4> От полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании в комиссии приняли участие кандидаты юридических наук Л.О. Иванов и Н.П. Михайлова. На заседания комиссии приглашались профессора М. Гарсиа-Альварес (Испания) и А. Бланкенагель (ФРГ).
Рабочая согласительная группа постатейно обсудила текст проекта Закона о Конституционном Суде РФ и учла " подавляющее большинство замечаний и предложений депутатов - членов Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, полномочного представителя Президента РФ, а также ряд замечаний, поступивших от Совета судей, ВС РФ и ВАС РФ и других рецензентов, в том числе зарубежных < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. 6 - 27 апреля 1994 г. М., 1995. Т. 4. С. 36 - 37.
Из проекта Закона о Конституционном Суде РФ, представленного КС РФ, рабочая согласительная группа исключила институт пересмотра решений КС РФ, заменила толкование Судом своих решений правом давать их разъяснения, расширила процессуальные права сторон, закрепила принцип состязательности и равноправия сторон, снизила для граждан размер государственной пошлины, убрала положение о том, что Суд проверяет конституционность актов, выражающих согласие Российской Федерации на обязательность международных договоров; исключила право Суда приостанавливать акты, подлежащие рассмотрению. Из проекта также убрано положение о том, что правовая позиция, которую выражает КС РФ в постановлении, обязательна для других судов < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 57 - 60.
На этом этапе отдельными депутатами " левой ориентации" предпринимается попытка заменить рассмотрение проекта Закона о Конституционном Суде РФ вопросом " о правовом режиме деятельности КС РФ". Председатель Комитета Государственной Думы по безопасности В.И. Илюхин мотивировал это необходимостью срочного возобновления судебного конституционного контроля на базе Закона 1991 г., поскольку " в субъектах Федерации активно идет законотворческий процесс... и не всегда правовые документы, которые там принимают, соответствуют федеральным законам". Помимо этого, депутат ссылался и на то, что " Президент принял ряд неконституционных решений". Естественно, такой подход к проблеме грозил политической дискуссией о правомерности приостановления деятельности КС РФ и отложением проекта Закона о Конституционном Суде РФ в сторону, чего не скрывал и В.И. Илюхин. Он заявил: " Конституционный Суд подготовил проект Закона о Конституционном Суде, но он очень объемный, на 85 страницах. Боюсь, что его обсуждение затянется на два или три месяца, если не больше". Поэтому Илюхин предложил до принятия и вступления в силу федерального конституционного закона " в соответствии с заключительными и переходными положениями применять Закон о Конституционном Суде Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации" < 1>. -------------------------------- < 1> Совет Государственной Думы: 1994 - 1995. М., 1996. С. 44; см. также: Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. 4 - 18 февраля 1994 г. М., 1995. Т. 2. С. 123 - 124, 137.
Однако посетившая 11 февраля 1994 г. Председателя Государственной Думы делегация КС РФ просила палату " рассматривать все законодательные акты, которые касаются деятельности Суда, не фрагментарно, а поставить в повестку дня законопроект о Конституционном Суде Российской Федерации, который вносится Судом, обладающим правом законодательной инициативы" < 1>. -------------------------------- < 1> Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. Т. 2. С. 256.
Рассмотрение проекта на пленарном заседании Госдумы несколько раз откладывалось, в том числе и по просьбе исполняющего обязанности Председателя КС РФ, в связи с необходимостью " внести некоторые изменения". " Небольшая сдвижка во времени с рассмотрением этого законопроекта происходила и по просьбе президентских структур" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 368, 595.
При обсуждении законопроекта депутатами < 1> были высказаны предложения об ограничении срока полномочий судей 10 годами, установлении ответственности за неисполнение решений КС РФ, о наделении Государственной Думы правом предлагать Президенту кандидатуры для представления на должности судей, расширении круга принципов деятельности Суда. Поднимался и вопрос о возможности КС РФ по собственной инициативе рассматривать вопросы своей компетенции. -------------------------------- < 1> По данным Л.Н. Завадской, 22 депутата задали около 40 вопросов докладчикам законопроекта и в прениях от различных фракций выступило 10 депутатов (см.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. М., 1995. Т. 4. С. 820).
Законопроект критиковался за " неотработку" механизма исполнения решений Суда. Высказывалось мнение и о том, что в России Закон о Конституционном Суде РФ уже есть, " он относительно новый. Если нуждается в совершенствовании... давайте его совершенствовать". Депутат В.С. Липицкий предлагал придать Закону 1991 г. " статус федерального конституционного закона в соответствии с Конституцией, внести какие-то поправки" < 1>. -------------------------------- < 1> Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. Т. 4. С. 79, 80.
Отдельными депутатами ставился вообще под сомнение вопрос " о целесообразности института КС РФ на территории Российской Федерации". В.В. Семаго, например, задавался вопросом: " Может, следовало ограничиться Верховным Судом Российской Федерации? " Доктор юридических наук О.О. Миронов, подхватывая эту идею, высказывал мнение о том, что " неплохо... бы воспринять и сейчас" практику конституционного надзора Верховного Суда СССР по Конституции 1924 г. Он неодобрительно отнесся к тому, что " у нас сложилась ситуация, когда Конституционный Суд, состоящий из 19 судей, возвышается над парламентом". Конечно, было бы целесообразным, по его мнению, если бы Суд мог признавать неконституционными все иные акты, кроме законов парламента, лишь ставя в известность парламент о том, что им нарушена Конституция, и уже сам парламент решал бы вопрос о том, что делать: либо изменить Конституцию, либо отменить или изменить собственный закон. При этом О.О. Миронов высказывал сожаление, что мы " связаны действующей Конституцией" < 1>. Нетрудно заметить, что названными рассуждениями делалась попытка реанимировать идею верховенства Парламента, отвергнутую Конституцией, и возобновить недавно завершившуюся дискуссию об организационно-правовых формах конституционного контроля в стране. -------------------------------- < 1> Там же. С. 60, 81.
Высказывались и другие идеи, не соответствующие Конституции. В частности, К.А. Цику возражал против увеличения численности КС РФ, утверждая, что это сделает его " карманным" (у Президента. - М.М. ). О.О. Миронов не соглашался с предоставлением Суду права толкования Конституции, высказываясь, что " во всех нормальных государствах толкованием законов и конституции занимается тот, кто принимает законы и конституцию" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 82, 83, 89.
Фракция КПРФ, " чтобы новый проект закона принять", выдвинула условия: 1) предоставить КС РФ право по собственной инициативе " принимать к своему рассмотрению наиболее важные вопросы, требующие его решения"; 2) " полностью переизбрать состав Суда" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 138.
Реализация этих предложений означала бы, что Закон о Конституционном Суде РФ вообще не мог быть принят, поскольку требовался пересмотр Конституции в части положений о компетенции Суда и переходных положений, где указывалось, что действующие судьи сохраняют свои полномочия. Отдельные члены фракции КПРФ не скрывали, что " вопрос о Конституционном Суде может быть увязан и с внесением изменений в Конституцию" < 1>. -------------------------------- < 1> Там же. С. 138 - 140.
И, когда 8 апреля 1994 г. законопроект не получил в первом чтении двух третей голосов депутатов, председателем Комитета Государственной Думы В.Б. Исаковым был предложен проект постановления о том, чтобы " до принятия Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации руководствоваться Законом Российской Федерации от 12 июля 1991 г. о Конституционном Суде Российской Федерации". Противники такого решения проблемы ссылались, во-первых, на антиконституционность этого предложения, так как деятельность КС РФ регулируется только Федеральным конституционным законом, принятым в особом порядке. Прежний Закон о Конституционном Суде, естественно, таковым не являлся. Во-вторых, по ныне действующей Конституции изменена и компетенция, и численность Суда. Закон 1991 г. не удовлетворяет этим требованиям < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Митюков М.А. Выступление в Государственной Думе 8 апреля 1994 г. // Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. Т. 4. С. 136.
Названная позиция фактически была поддержана большинством депутатов Государственной Думы, принявшей постановление: " Проект Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" считать представленным. Комитету по законодательству и судебно-правовой реформе продолжить работу над проектом Закона с учетом предложений и замечаний, высказанных на заседании Государственной Думы" < 1>. -------------------------------- < 1> Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. Т. 4. С. 199.
|
Последнее изменение этой страницы: 2019-06-08; Просмотров: 287; Нарушение авторского права страницы