Таранов А.А. кандидат юридических наук, доцент КазГЮУ

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 19Следующая ⇒

Предисловие

Раздел I. Введение в муниципальное право

Глава I. Муниципальное право (право местного самоуправления) -

отрасль права, научная и учебная дисциплина

Глава II. Муниципальные правовые нормы и правоотношения.

Источники муниципального права

Глава III. Местное самоуправление: принципы, представительные и

исполнительные институты, территориальная основа

деятельности

Глава IV. Экономическая и финансовая основы местного

самоуправления

Глава V. Понятие и содержание службы в местном самоуправлении

самоуправления

Глава VI. Акты органов местного самоуправления

Глава VII. Гарантии местного самоуправления образований

Раздел II. Муниципальные институты за рубежом

Глава VIII. Опыт развития местного самоуправления в зарубежных

странах

Глава IX. Теоретические проблемы системы муниципального права

Заключение

Примерная программа курса

Муниципальное право - новая учебная и научная дисциплина. В книге в систематизированном виде изложены основные институты местного самоуправления.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений, муниципальных служащих и интересующихся проблемами местного самоуправления.

Предисловие

Сложившиеся представления о местной власти, местном самоуправлении в Казахстане в 70-90-е годы основывались на тесном сотрудничестве местных государственных органов и общественных формирований. По этой причине многие исследователи основное внимание обращали не столько на разграничение функций и полномочий государственных и общественных организаций, сколько если не на сближение, то на делегирование общественным организациям государственных полномочий.

Несмотря на привлекательность такого социального, правового партнерства, не следует забывать, что все было подчинено задачам выживания государственной коммунистической системы. Повсеместность государственно-партийного контроля отражалась на состоянии и функционировании всех сфер и отраслей управления, жизнедеятельности общества. Вместе с тем, поощрялись различные формы общественной самодеятельности, что в какой-то степени создавало предпосылки к появлению органов самоуправления. Но при этом не проводились необходимые теоретические обобщения о природе самоуправления, его взаимосвязи с фундаментальными и производными отраслями права.

Изучавшаяся в юридических учебных заведениях дисциплина " советское строительство" выполняла идеологические задачи, а суть учебного курса раскрывалась в определении, которое характеризовало советское строительство как систему и организационное строение Советов депутатов трудящихся, их функции, формы и методы деятельности как представительных органов государственной власти и самых массовых организаций народа, обеспечивающих постоянное решающее участие трудящихся в управлении государством (1). Советское строительство традиционно рассматривалось в контексте научного управления обществом, что затрудняло его восприятие как отрасли законодательства или права (2).

Конституция Республики Казахстан (1995) выделила местное самоуправление не только как самостоятельный институт, но и установила соответствующие сроки принятия законодательных актов, призванных регулировать статус местных органов государственного управления и местного самоуправления.

Развитие органов местной власти и самоуправления предполагает потребность в формировании специальной отрасли и учебной дисциплины муниципального права как одно из важнейших условий закрепления усиления роли регионов в решении различных местных проблем и перераспределения центра " тяжести" управленческих задач от центральных исполнительных органов к местным органам государственного управления и самоуправления.

Реформирование местных органов власти в Республике Казахстан проходит под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. К внешним факторам следует отнести:

1) модернизацию государственного управления и попытки найти рациональные формы обеспечения интересов населения на центральном и местных уровнях;

2) вовлечение государства в различные сообщества (экономическо-финансовые, политические, военные и др.), что требует такой структуризации органов власти, их взаимодействия и ясного понимания пределов их полномочий (3).

К внутренним факторам можно отнести:

1) конституционно-правовое закрепление задач местного государственного управления за местными представительными и исполнительными органами;

2) структурные преобразования в системе центральных органов государственной власти, сопровождаемые декларацией о необходимости усиления регионального уровня управления;

3) проведение перманентной реформы административно-территориального устройства (4).

Конституция Республики Казахстан провозглашая местное самоуправление как важнейший элемент гражданского общества, не содержит, по существу, ответов на многие вопросы: входит ли самоуправление в систему организации власти, как должны взаимодействовать органы местного государственного управления и самоуправления и многое другое.

В литературе сущность местного самоуправления нередко рассматривают как право населения (местного сообщества), признаваемое и закрепляемое государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (5). Подобное определение, в основе которого лежат положения Европейской Хартии местного самоуправления, оставляет без внимания ряд существенных моментов, связанных с возможностью персонификации органов местного самоуправления наделенными функциями правотворчества в пределах муниципальных округов.

Раздел I. Введение в муниципальное право

Глава I. Муниципальное право (право местного самоуправления) -

отрасль права, научная и учебная дисциплина

Исторический очерк и основные тенденции в формировании местного

Самоуправления

Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно найти в работах Токвиля, Гнейста, Штейна. Принципиальные особенности идей французского публициста А. Токвиля (1835г.) и германских ученых Гнейста, Штейна, Лабанда заключались в том, что генерирующим положением выступала теория свободной общины (6). В частности, А. Токвиль отмечал, что " Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" (7). Эти идеи сыграли конструктивную роль в формировании представлений о местном самоуправлении и закреплении их в конституции Бельгии (1831 г.) и актах других государств. Впервые были выделены положения о собственных общинных делах и возможности передачи отдельных государственных дел в ведение органов местного самоуправления.

Со временем идеи свободной общины трансформировались в общественную теорию самоуправления. Характерными признаками данной теории, которая получила развитие в России (Н.М. Коркунов, П.П. Гронский, Н.И. Лазаревский, М.Д. Загряцков и др.), были:

- негосударственный и хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления;

- отсутствие четкого перечня вопросов ведения;

- противопоставление общественных интересов государственным делам.

Вполне понятно, что по мере укрепления публично-государственных начал возрастание роли официальных источников права и соответствующих учреждений создали необходимые предпосылки для обоснования государственной теории самоуправления, наиболее последовательными сторонниками которой были Гнейст и Штейн. Интерес в этом смысле представляют земские реформы в России (1864 г.), где земства - выборные по сословным квотам учреждения и их исполнительные службы, выполняли не только задачи местного значения, но и наделялись государством рядом публичных функций (сбор налогов и доставка их в казну, земское правосудие и полиция, чиновники земских учреждений) (8).

Но и в те времена, начиная с середины XIX века, государства отдавали себе отчет в том, что необходимо находить разумное соотношение между центральной и местной властями в рамках законодательных положений. Что местная власть может быть эффективной, если она:

1) самостоятельна и действует в пределах закона;

2) компетентна в решении вопросов компактно проживающего населения;

3) способна решать текущие местные проблемы с учетом интересов государства (9).

Процесс реформирования власти на местах, начавшийся на территории бывшего СССР в 1990-1991 г.г., привел к появлению Закона " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который и явился основой формирования местного (муниципального) управления в стране (10). В Республике Казахстан был принят Закон " О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" от 15 февраля 1991 г., который, впрочем, действовал непродолжительное время, содержал старые подходы советизации местной жизни и не проводил различий между государственными и общественными началами. В действительности представительные органы местной власти и их исполнительные органы территориального общественного самоуправления относились к местному самоуправлению.

Современная практика государственного строительства обращается, как правило, к англо-американской и европейской моделям организации местного самоуправления. Для англо-американской модели характерно законодательное закрепление децентрализации и деконцентрации власти, т.е. функционирование местного самоуправления на всех уровнях ниже государственного (штатов, провинций и пр.). Сущность этой модели состоит в том, что государство сознательно, в силу сложившихся исторических и правовых традиций, сознательно ограничивает сферы своего властного влияния и переуступает органам местного самоуправления (муниципалитетам) самостоятельно решать все вопросы, имеющие региональное и местное значение. Но при этом сохраняется возможность учитывать особенности региона, в силу чего нет в США унификации организации муниципалитетов даже в пределах одного штата (11).

В подавляющем большинстве зарубежных стран (США, Канада, Япония и др.) система органов местного самоуправления строится на основе системы административно-территориальных единиц с учетом различных факторов, влияющих на организацию самоуправления. Именно эти обстоятельства послужили для Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского основанием полагать, что общину можно рассматривать как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права (12).

Например, в США муниципальные сообщества самостоятельны в выборе модели муниципального самоуправления. Можно с уверенностью сказать, что таких моделей около 50. И тем не менее, принято выделять шесть видов органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы (виллиджи имеются в 17 штатах, тауны - в 30, бороу - 13 штатах, на Северо-Западе - тауншипы). Муниципалитеты, как правило, традиционно придерживаются трех схем организации управления:

- " комиссионная", которая впервые была применена в 1901 г. (штат Техас). По этой схеме население избирает на 3-5 лет муниципальный совет, но при этом каждый член совета является одновременно руководителем одного из департаментов исполнительного аппарата муниципалитета;

- муниципальный совет назначает менеджера (совет-менеджер), последний работает на основании контракта и возглавляет исполнительный аппарат. В целях облегчения поиска кандидатуры менеджера Национальная ассоциация менеджеров имеет не только банк данных о кандидатах, но и сведения о вакансиях;

- избираемый муниципальный совет из своего состава избирает мэра (совет-мэр). Эта схема управления имеет два варианта: а) мэр (слабый мэр) избирается на 3-5 лет, который подотчетен совету и выполняет церемониальные, представительские функции и обладает правом вето; б) сильный мэр (назначаемый) самостоятельно руководит исполнительным аппаратом и проводит свои решения в пределах муниципального округа (13).

Для европейской модели местного самоуправления присущ дуалистический принцип, смысл которого заключается в сочетании высокой степени централизации местного государственного управления и наличия самоуправления. Но и во Франции, в системе местного государственного управления, ключевая роль перешла от префекта к председателю генерального совета. Основой же местного самоуправления являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. Каждая коммуна имеет свой совет, который, в свою очередь, избирает мэра.

Но подобная модель сформировалась в ходе проведения реформ по децентрализации, деконцентрации центральной власти. Во-первых, децентрализация явилась реакцией на постоянное влияние государства на сферы жизни общества. Во-вторых, сохранялась опасность, что в решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются местные интересы населения. В-третьих, назрела и сохраняется потребность в признании права гражданина на самовыражение (14).

Самоуправление в Германии, согласно сложившимся традициям и правовой доктрине, может осуществляться юридическими лицами публичного права. То есть государство признает местное самоуправление в районах, городах в ранге районов и общин и делегирует часть своих функций. При этом в Германии функционируют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский и г) южногерманский.

Община имеет право решать задачи на местном уровне под свою ответственность (15), т.е. является исключительным и самостоятельным носителем публичного управления (16). Вместе с тем, сохраняется правовой надзор со стороны государственных учреждений. Он осуществляется за законностью выполнения муниципальными органами собственных полномочий. Также осуществляется и профессиональный надзор за функциями, которые были делегированы органам самоуправления.

Достаточно подчеркнуть, что решение общины представляется органу правового надзора (органы министерства внутренних дел) и может выполняться только тогда, когда надзорные органы подтвердят его законность или не опротестуют в течение месяца.

Учитывая, что Конституции многих государств (США, ФРГ и др.) содержат лишь общие положения, очевидно, эти и другие обстоятельства, интеграционные процессы в Европе, переход стран социалистического содружества (Польша, Венгрия и др.) к формированию демократических институтов предопределили необходимость принять в 1985 году Европейскую Хартию местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы - органом, последовательно отстаивающим интересы местных, региональных органов государств Европы, подписавших Хартию, стала важнейшим источником муниципального права.

В данном документе местное самоуправление рассматривается как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (17). Однако отдельные специалисты полагают, что мы имеем дело с неудачным переводом с французского языка Европейской Хартии о местном самоуправлении и что речь должна идти о праве и способности местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения (18). Проблема, как нам представляется, не ограничивается только точностью перевода. Гораздо важнее определиться в природе местной власти. Власть всегда имеет в своей основе общественный характер. Не случайно системный подход ориентирован на поиски тайны власти в общественных структурах и функциях как выражением системы (19). Суть проблемы заключается в том, что если государственные интересы имеют выраженный институциональный характер, то для местного самоуправления этот путь, как правило тернистый, следует пройти. О чем свидетельствует опыт Российской Федерации, когда для ряда регионов реализация конституционных положений о местном самоуправлении потребовала принятия федерального закона Российской Федерации " Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. и Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (20).

Данные проблемы, по существу, явились отражением тенденций воспроизводства и концентрации власти. По убеждению политологов, основа власти видится в противоречии или несимметричности функций, возможностей гражданского общества и государства (21). Именно соотношение управления и самоуправления находится в центре внимания государственных и общественных институтов. Показательна в этом плане была работа XVII мирового конгресса по управлению, состоявшегося в 1975 г. в Каракасе (Венесуэла). Новые реальности требуют перестройки управления, повышения ответственности управляющих (менеджеров) и более эффективного использования ресурсов власти (22).

Принимая во внимание, что власть определяется как производная от статуса способность субъекта действовать, ставить условия (23). В данном случае неважно о ком идет речь: должностном лице или гражданине, участвующем в местном самоуправлении.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒