Понятие и история формирования муниципального права

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 19Следующая ⇒

Понятие " муниципальное право" не является новым в правоведении. Безусловно, то, что вкладывают современные специалисты-исследователи в содержание муниципального права имеет свои особенности, но не следует забывать, что право в целом и в своих проявлениях в отраслях, институтах - явление историческое. Было бы неправомерно искать буквальное сходство между значением термина муниципалитет, возникшим в эпоху римского права, последующими условиями городского хозяйства, служившего основой существования и развития местного городского сообщества, и современными моделями самоуправления. История, таким образом, вносила свои коррективы в развивающиеся правовые понятия. Неудивительно, что для одних правовых семей более традиционным является понятие муниципалитет, для других местное сообщество или местное самоуправление (24).

Необходимо пояснить, что за известным словосочетанием муниципальное право - право местного самоуправления имеет место сложный процесс формирования отрасли права. По мнению теоретиков права (С.С. Алексеев), общие закономерности возникновения и развития права, его отраслей и институтов выражаются в связях, характеризующих их социально-политический генезис, структурно-функциональные и специальные закономерности (25).

Социально-политический генезис муниципального права (права местного самоуправления)

В условиях перестройки право должно было реагировать на достаточно сложные процессы социально-политической и других сфер. Например, отмечалось, что развитие законодательства, отвечающего принципам перестройки, не только не исключает развитие начал самоуправления, но и предполагает формы самостоятельного правового регулирования органами самоуправления и других органов (26).

Отдельные специалисты, отказывая муниципальному праву в статусе самостоятельной отрасли юридической науки, относят его к административной или иной отрасли права. Безусловно, что спор о границах познания той реальности, которая относится к самоуправлению, связан с отсутствием у специалистов критериев выделения предметной области муниципального права. Однако динамичность обновления права в условиях реформирования общества и обоснования новой отрасли права не является самоцелью, а имеет более важные социальные причины (27). К таким причинам следует отнести потребности в развитии свободной индивидуальности, начал гражданского общества. Причем эти потребности применительно к местному самоуправлению имеют самостоятельную ценность.

Во-первых, местное самоуправление не только в Европе, но и в Азии возникало как одно из условий для ремесленного, культурного, торгового процветания, способного взаимодействовать на автономных договорных началах под патронажем централизованной власти.

Во-вторых, гражданское общество нуждалось в социальной среде, по отношению к которой действия централизованной власти были ограничены законом или договором.

В-третьих, следует констатировать, что возможности изменения границ сферы правового воздействия из центра объективно зависят от закономерностей развития общества и личности.

Структурно-функциональные закономерности развития муниципального права зависят от:

- иерархичности правовой системы, согласующейся с вертикальной подчиненностью правотворческих органов;

- специализации материальных, общих и процессуальных или специальных норм права;

- условий формирования личности, компактно проживающего сообщества к самоуправлению (28).

Специализация органов государственного управления и издаваемых ими актов обусловлена закономерностями управления и возможностями юридических форм актов " схватывать", регулировать определенную сущность явлений. И право, его собственно специально-юридическое содержание, сопряжено с выражением социальной свободы, активности, ответственности участников общественных отношений, необходимости демократизации социальной жизни - эти и другие факторы обусловливают развитие правовой надстройки (29). В контексте проблем местного самоуправления право может помочь институционализации муниципальной власти в рамках государственных органов и вне системы государственной власти. Но в том и другом случаях муниципальная власть при поддержке центральных органов государственной власти (Президент, Парламент, Правительство) правомочна легализовать способы деятельности, имеющие юридические последствия (формирование муниципальных органов), или оформить их в соответствующую форму (издавать Устав и другие акты).

Специальные закономерности, характеризующие генезис развития муниципального права, находят свое отражение в других тенденциях:

- усилении уровня обобщенности регулирования отдельных институтов, например, процесса взаимодействия органов государственной власти и самоуправления;

- усилении специализации в регулировании отдельных моделей развития местного самоуправления;

- развитии структуры муниципального права (источники права, субъекты права, виды правовых режимов; компактно проживающего населения; муниципальных округов; видов местной (коммунальной) деятельности);

совершенствовании и развитии юридических механизмов регулирования на территориях городского и сельского самоуправления.

Специфические закономерности развития муниципального права обусловлены: 1) особенностями социально-правовых условий для саморазвития личности, компактного сообщества населения; 2) тенденциями в формировании отраслей законодательства, оказывающих заметное влияние не только на отрасли управления, но и местные сообщества; 3) условиями формирования органов местного самоуправления и делегированием центральными исполнительными органами самоуправлению части своих полномочий для решения их на местном уровне.

Муниципальное право (право местного самоуправления), несмотря на влияние конституционно-правовой доктрины, должно не просто регламентировать жизнедеятельность компактно проживающего сообщества, но и стимулировать самостоятельность, способность к самоуправлению. И в отличие от традиционных императивных публичных требований институты, нормы муниципального права опираются на процесс человеческого познания и культуры, когда люди шаг за шагом будут развиваться в универсальных, целостных социальных субъектов.

Специалистами нередко отмечается, что объективная обусловленность системы права не дает оснований отрывать это явление от первоисточника творчества государства. Не умаляя роли государства в формировании действующего права, не следует забывать положение классиков о том, что воля (законодателя) не должна здесь утверждать себя взамен закона (30).

Действующее законодательство, регулирующее различные сферы жизнедеятельности, влияет на вновь возникающие институты муниципального права. И правомерно возникает потребность в разграничении данной от других отраслей права. В этой связи уместно вспомнить, что подобные попытки при обосновании самостоятельной отрасли права, которая регулировала деятельность советов народных депутатов, их исполнительных органов, а в последующем и маслихатов, не привели к желаемым результатам. Причин этому сложившемуся состоянию несколько, но главная в том, что выделение лишь субъекта власти на местном уровне не является условием формирования ни новой отрасли, ни соответствующих специфических отношений.

В советский период развития государственности местные представительные органы имели свою вертикальную субординацию и были правомочны не только формировать собственный аппарат управления исполнительные органы, но и участвовать непосредственно в государственном управлении. В силу данных факторов органы и их деятельность регулировались государственными (конституционными), административными отраслями права.

В последующем периоде государственного строительства произошли существенные изменения:

во-первых, взаимодействие представленных органов не предопределяется факторами подотчетности и подконтрольности; каждый орган самостоятелен в пределах, установленных законодательством, и подведомственной административно-территориальной единицы;

во-вторых, исполнительные и представительные органы на местах выполняют функции местного государственного управления;

в-третьих, в управлении стали очевидны тенденции деконцентрации власти и передачи части полномочий от центральных региональным органам власти.

Подобные тенденции в контексте конституционно-правовых доктрин могут влиять на выбор не только форм органов государственного управления, но и самоуправления, причем последние могут находиться вне системы государственной власти.

В этой связи высказываются различные точки зрения по поводу перспектив развития административного права, его причастности к оформлению функции местного государственного управления, развитию отдельных отраслей, в том числе и муниципального законодательства.

В литературе сформировалось достаточно апробированное суждение, что административному праву как единой отрасли права корреспондирует не единая суперотрасль законодательства, а отраслевой нормативный массив (С.В. Поленина, Н.В. Сильченко, А.С. Пиголкин и др.). Однако при обосновании необходимости выделения самостоятельной отрасли законодательства недостаточен лишь факт создания органов самоуправления. Важно понять, что возведение знаний, накопленных в отраслевых правовых науках, осуществляется не механически, не в порядке переноса их в арсенал общей теории..., а путем осмысления их через законы и категории, принципы и понятия общей теории права, путем их исторического и логического анализа и методами общей теории права (31).

Таким образом, субъектами правоотношений, возникающих в процессе формирования (организации) местного самоуправления, выступают:

- население, компактно проживающее на территории сельского и городского округа;

- граждане Республики Казахстан, обладающие пассивным и активным избирательным правом и проживающие на соответствующей территории сельского и городского сообщества;

- выборные органы местного самоуправления, избираемые населением компактно проживающего сообщества;

- исполнительные органы местного самоуправления;

- муниципальные организации, учреждаемые органами местного самоуправления или передаваемые в их ведение государством.

Реальная потребность в муниципальном праве возникла не сегодня, но именно на переходных этапах развития общества и государства создается необходимость в способности местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Уже можно сформировать группу норм, которым предстоит регулировать общественные отношения:

- связанные с выбором форм местного самоуправления;

- по взаимодействию представительных (выборных) и исполнительных органов местного самоуправления с местным сообществом - населением, компактно проживающим на территории муниципального округа;

- связанные с реализацией власти местного сообщества и его органов по управлению местным хозяйством.

Таким образом, муниципальное право Республики Казахстан - система норм права, закрепленных в нормативно-правовых актах и актах органов местного самоуправления, признаваемых государством и местным сообществом, являющихся критерием правомерно дозволенного и неправомерного поведения субъектов муниципального права.

3. Муниципальное право как научная и учебная дисциплина

Муниципальное право Республики Казахстан (право местного самоуправления) как научная дисциплина - это совокупность научных взглядов, учений о формировании условий и организационно-правовых формах участия граждан в самоуправлении. На первый взгляд, подобная постановка вопроса ограничена организационными и правовыми требованиями, и данное определение не раскрывает всего потенциала научной дисциплины. Не будем забывать, что система научных взглядов на природу местного самоуправления не может быть унифицирована и реальная практика является подтверждением многообразия моделей местного самоуправления.

Основная причина подобного положения научной дисциплины муниципального права заключается в особенностях декларирования и осуществления права каждого на развитие и самоуправление. Международные документы, такие как Декларация о праве на развитие (принята резолюцией 41/128 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г.), признавая, что человек является основным субъектом процесса развития и должен рассматриваться как главный участник и бенефициар развития, в то же время не могут исключать и реальные правомочия и способности органов местного самоуправления принимать решения в интересах местного населения.

Многообразие форм местного самоуправления имеет тому доктринальное и праксиологическое объяснение. В реальной жизни многих государств, среди которых не является исключением и Казахстан, формы организации местной власти, их функции менялись часто. Достаточно вспомнить, как стихийные общинные формы уступали место представительным уполномоченным, выборные - назначаемым местным должностным лицам. Фактически жизнь корректировала формы самоуправления местного сообщества в зависимости от притягательности идей, обеспечивающих права на развитие человека, условий оптимального взаимодействия граждан на местном уровне, обеспечивающих возможность решения собственных проблем и других факторов.

Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно найти в работах Токвиля, Гнейста, Лабанда, Турэ, Штейна и других известных специалистов. В этих учениях можно проследить эволюцию концепции организации местной власти и формирования муниципального права как научной дисциплины.

Первоначально в качестве генерирующей идеи была выдвинута теория свободной общины. Теория имела свою привлекательность, поскольку опиралась на идеи неотчуждаемости, неприкосновенности свободной общины. Но по мере усиления институтов государства возникала необходимость сбалансировать интересы самоуправления и государственного управления, тем более, что они должны были соответствовать административно-территориальному устройству и другим атрибутам государственности. Идеи социального соперничества и сотрудничества развивались и продолжали обслуживать государственные и местные интересы. Об этом свидетельствуют земские реформы в России в XIX веке. Земские учреждения, всецело подчиняясь интересам местного сообщества, в то же время оказывали реальную помощь государству в разрешении споров, деликтов, обеспечении общественного порядка земской полицией, собирании налогов для центральной казны.

Богатый исторический опыт показывает, что государству нет необходимости вникать в отдельные вопросы, имеющие местное значение, и регулировать их с помощью актов, которые не всегда способны учесть эти особенности. Полезнее передоверить их решение самим местным сообществам. Например, многие страны предоставляли права автономии островным территориям или провинциям. Подобные территории, например, в Испании, Франции образовывали исторические региональные единицы, которые обладали правом самоуправления и образовывали автономные сообщества.

Местные представительные и исполнительные органы советского периода в организации и деятельности опирались на ряд идей, которые заслуживают критической оценки.

Во-первых, законодатель в тот период не проводил принципиальных различий между общественными и государственными интересами. И по вполне понятной причине поощрялось активное участие общественных формирований в обеспечении исполнения государственных дел, тем более, что этот процесс направлялся КПСС и ее центральными и местными органами.

Во-вторых, влияние партийного (общественно-государственного) контроля проявлялось повсеместно в: а) установлении партийно-номенклатурных квот в представительные органы; б) регулировании социального состава представительных и исполнительных органов; в) принятии совместных партийно-государственных решений, имеющих общеобязательное значение.

В-третьих, с точки зрения классиков марксизма-ленинизма самоуправление как форма демократического управления является той формой организации общества, к которой следует стремиться по мере утраты политических функций государства (т.е. от государства к самоорганизованному сообществу граждан).

Следует согласиться с В. И. Фадеевым в том, что в советский период классические формы самоуправления (муниципальный совет и др.) не использовались, а если и рассматривались, то только с позиции критического восприятия форм деятельности, не способных выражать интересы " господствующего" класса!

Теоретическую основу действовавших Советов народных депутатов не составляли и не могли составлять идеи, присущие только Советам. Несмотря на определенные разработки Г. Барабашева, К. Шеремета, В. Васильева, В. Нечитайло, А. Безуглова, В. Пертцика и других специалистов, им очень трудно было обосновать научную дисциплину " советское строительство". Законодатель в те годы избегал принципа разделения властей, так как взаимовлияние партийного, государственного, советского строительства было настолько сильным, что разграничить предметы ведения не представлялось возможным.

Научная дисциплина " Муниципальное право" изучает источники власти местного самоуправления, условия для развития местного самоуправления и наполнения содержанием прав граждан в участии формирования органов местного самоуправления и непосредственном участии в управлении местными делами.

Формирование новой научной дисциплины может основываться на теоретических источниках, которые получили свое обоснование в работах зарубежных и отечественных специалистов. К таким теоретическим источникам муниципального права можно отнести:

- право граждан на развитие и возможность решать местные вопросы через органы местного самоуправления;

- теорию автономии муниципальных образований, взаимодействующих с органами государства на условиях социального партнерства;

- создание условий для развития различных моделей (городского и сельского) самоуправления с учетом особенностей интересов местного населения и территориальной организации государства;

- теорию источников местной власти и ее ресурсного обеспечения, необходимых для осуществления своих функций.

Попытаемся объяснить значение данных в теоретических источниках в той последовательности, в какой они изложены выше.

Право гражданина (социальной группы) на развитие и участие в самоуправлении является чрезвычайно важным в силу того, что связано с предметной деятельностью, исторически синтезирует наиболее значимые ее проявления и тем самым создает предпосылки для формирования универсально-всеобщих характеристик личности. Данное право облегчает понимание и выражение логики формирования, логики порождения универсальных субстанций (в подлинно философском смысле) своих формообразований-модусов, а также логику практического и духовного наследования и продолжение этой логики продуцирования общественно-историческим субъектом (32). Если попытаться переложить данную философскую позицию на язык, доступный обыденному правопониманию, то можно отметить следующее. Человек в своем существовании активно осваивает формы предметно-преобразовательной деятельности, появляется возможность накапливать, систематизировать прошлый опыт и осваивать логику практического и духовного наследия. Любое развитие происходит не только во времени, но и пространстве или месте бытия. Следовательно, для развития человека не обязательны должны быть пределы территории государства или вселенной, он с равным успехом может творить и в пределах муниципального округа, используя в своей деятельности то, что именуется наследием, в том числе и в сферах культуры, морали и права.

Муниципальное право как научная дисциплина активно и успешно изучает основные концептуальные положения той или иной модели зарубежного муниципального опыта, что обогащает науку и создает практические предпосылки для использования этого опыта.

Современная практика формирования муниципальных образований обращается к англо-американской и европейской системам организации муниципальной власти. Заслуживает внимания прежде всего то, что организация муниципалитетов опирается на правовые системы, особенности организации власти в государстве, что позволяет адаптировать государственные и муниципальные интересы.

Англо-американская модель содержит концептуальные положения о деконцентрации власти и признает статус автономности управления местными делами самими муниципалитетами без всякого вмешательства государства. Государства, использующие эту модель муниципального самоуправления, сознательно ограничивают свою власть на местах и переуступают сферу влияния муниципалитетам. Применительно к Казахстану такую модель можно теоретически представить следующим образом. Государственные органы учреждаются и функционируют до уровня области. Нижестоящие органы могли бы получить статус муниципалитетов.

Европейская модель самоуправления предполагает сосуществование института муниципальной власти и органов государственного управления или уполномоченных должностных лиц, назначаемых вышестоящими административными органами (33). Органы местного самоуправления взаимодействуют с местной администрацией государства на уровне административно-территориальных единиц.

Значительным шагом в развитии муниципального права как научной дисциплины стала Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы (1985 г., 15 октября). Впервые местное самоуправление сформулировано как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (34).

Существующие подходы в определении местного самоуправления следует рассматривать через призму политико-правовых доктрин самоуправления и в контексте конституционно-правовой реальности, в которой функционирует государство (35).

Муниципальное право как научная дисциплина - это система знаний, идей и концепций, исследующих право и реальную способность местного самоуправления взаимодействовать с государством, решать под свою ответственность значительную часть вопросов местного значения в пределах, установленных и санкционируемых государством.

Отличительные особенности муниципального права как научной дисциплины объясняются логической последовательностью системы знаний, апробированных наукой и получивших закрепление в нормативных правовых актах Республики Казахстан и соответствующих институтах муниципального права зарубежных стран. Научная дисциплина не может в той же последовательности и объеме систематизировать научные знания. Она лишь отбирает те, которые институционализированы и представляют стратегические и текущие интересы практики.

Муниципальное право включает следующие составные части

Общая часть: 1) введение в муниципальное право; 2) генерирующие идеи развития местного самоуправления; 3) предмет и метод муниципального права; 4) источники муниципального права; 5) правовые основы деятельности муниципальных образований.

Особенная часть: 1) предметы ведения местного самоуправления; 2) уровни и формы реализации полномочий местного самоуправления; 3) соотношение компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления; 4) полномочия органов местного самоуправления в формировании экономической, финансовой основы местного сообщества; 5) полномочия органов местного самоуправления в управлении собственностью и организациями на территории местного сообщества; 6) полномочия органов местного самоуправления в сфере социального развития; 7) полномочия органов местного самоуправления в использовании земли, охраны природных ресурсов; 8) полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере, бытового, торгового обслуживания; 9) полномочия органов местного самоуправления в области строительства, транспорта, связи; 10) полномочия органов местного самоуправления в области общественного порядка; 11) гарантии местного самоуправления; 12) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒