Самоуправление в дореволюционной России

Местное самоуправление в России имеет свою бога­тую и многовековую историю, начало которой исследовате­ли относят к VII—VIII вв. Оно прошло ряд этапов, в ходе которых развивались различные исторические формы местного самоуправления.

Производствен­ное и территориальное общинное самоуправление у славян развивалось в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - общины. Постепенно происходило объединение производственных общин в союзы общин и стали формироваться сельские и городские поселения.

Вечевое правление (X-XIII вв.) было характерно практически для всех древнерусских поселений. Наиболее полно она была реализована в Новгороде и Пскове, где считали вече высшим органом управления, на котором решались важнейшие жизненные вопросы.

В XIY-XY вв. развивается самоуправление городских слобод. Как отдельная самоуправляющая единица, городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших распределением повинностей. Центром слободы была изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма. Основные вопросы решались на слободских сходах. Через слободское самоуправление власть обеспечивала должное выполнение государственных дел.

На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. В 30-е годы XVI в. в уездах появляются выборные губные учреждения, предназначенные для преследования разбойников и суда над ними. Выборы губных органов носили всесословный характер. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди.

В середине XVI в. Иван IY провел земскую реформу. Она имела целью ликвидацию системы кормлений (содержания должностных лиц за счет населения) и введение земского самоуправления. Уставной земской грамотой 1551 г. институт наместничества был заменен выборными земскими учреждениями. Появляется центральный орган, ведающий местными вопросами - Земской приказ. Земская дума, которая ранее была представлена знатными сословиями, духовенством, дворянами, в 1566 г. расширяется за счет привлечения помещиков и купцов. Земские органы, как правило, действовали в пределах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемые также земскими судьями).

В XYII в. устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Вводятся должности воевод. Это привело к ущемлению прав местного са­моуправления. Земские учреждения перешли под контроль воевод, превратились в органы, выполняющие черновую административную работу. Они сохраняли свою самостоятельность только в финансовой и экономической деятельности.

Реформы местного управления были продолжены Петром I. В январе 1699 г. были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выбор­ными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. уп­раздняются должности губных старост, а их полномочия пере­даются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. гу­бернии были поделены на провинции, находящиеся под управ­лением воевод: В их руках сосредоточиваются все функции уп­равления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. В го­родах учреждаются выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими де­лами и судом. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. При преемниках Петра уничто­жается выборный суд и судебная власть передается губернато­рам и воеводам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняется несколько выборных дол­жностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

В последней четверти XVIII в. Екатериной II закладываются основы местного самоуправления, базирующиеся на сословном принципе . Такие основы содержались в ряде правовых актов: Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.). Эти акты преследовали цель — создать, так называемые сослов­ные общества, предоставить им право внутреннего управ­ления этими обществами. Сословным обществам предостав­лялось право замещать по выбору ряд должностей гу­бернской, городской и уездной администраций и судов.

Учреждались губернские и уездные дворянские со­брания, должности предводителей губернского и уездного дворянства для управления сословными делами. Во главе губерний находился генерал-губернатор, наделенный полномочиями по надзору за местными делами. В каждом городе создавались представитель­ный орган — общая городская дума, состоящая из выбор­ных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган — шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургоми­стры и ратманы, а также должностные лица ремеслен­ных управ. Начали функционировать земские суды (губернские и уездные). В городах судебная функция выполнялась выборными магистратами.

Новый этап реформирования местного самоуправ­ления связан с реформаторской деятельностью Александ­ра II и прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепост­ной зависимости 1861 г.), земской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.

Крестьянская реформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитыва­ла российские традиции и опиралась на предшествующий опыт. Основными субъектами крестьянского самоуправле­ния стали: а) сельский сход (община), на котором решались вопросы крестьянами-домохозяевами, проживавшими на данной территории (сход разрешал земельные дела, распределял налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц; б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозя­ев. Сход утверждал решения сельских сходов, разре­шал хозяйственные нужды волости, избирал волостно­го старшину и волостной суд; в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода; г) волостной суд — сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.

Земская реформа 1864 года была направлена на раз­витие земских губернских и уездных учреждений, кото­рые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном Александром II 1 января 1864 г. и получив­шем силу закона. В Положении определялся правовой статус земства как системы, не включенной в структуру государственных органов. Служба в них определялась как выполнение общественных обязанностей.

В систему земских учреждений входили прежде все­го уездные избирательные съезды, основная задача кото­рых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осе­нью, чтобы определить основные направления хозяйствен­ной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, рас­кладку повинностей и др. На первом собрании вновь избран­ного уездного земства нового созыва избиралась земская управа.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе следующих принципов земского представительства: выбор­ность, зависимость избирательного права от имуществен­ного ценза, формальное равенство, сменяемость. Выборы осуществлялись по куриям.

Губернское земское собрание формировалось из глас­ных, кандидатуры которых обсуждались на уездных зем­ских собраниях в соответствии с установленным количе­ством и процедурой. Председателем уездного и гу­бернского земского собрания становился в силу своего по­ложения уездный и губернский предводитель дворянства или же должность замещалась по назначению министра внутренних дел.

Губернское и уездное земское собрание формирова­ли земские управы — исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществле­нием социальных функций, выполняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятель­ностью земства в отношении наиболее важных вопросов уп­равы могли назначаться комиссии, в состав которых вхо­дили как наемные служащие, так и гласные.

В компетенцию земства и его управы входило решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и зем­ские доходы, общественное призрение и медицинское об­служивание населения, начальное народное образование Положение жестко не устанавливало основных пол­номочий земств, перечисляя только возможные направле­ния их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Закон пре­доставлял земствам право самостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие — специалисты, как правило, в своей деятельности руковод­ствовались решениями земских собраний, их постановлени­ями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Доходы земского учреждения состояли из гу­бернского земского сбора — местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губерн­ской администрации. Кроме этого, важным источником до­хода были также субвенции государства — целевые дота­ции на решение конкретных вопросов (например, на содер­жание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т. п.). Определенную часть доходной части мест­ного бюджета составляли частные пожертвования, при­быль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений и предприятий.

Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Председатели уездного земства и его члены утверждались в должности губернатором, на губернском уровне — министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответству­ющих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.

По принципу земской реформы осуществлялась город­ская реформа. Городовое Положение (1870 г.) предусматри­вало создание системы городского самоуправления, вклю­чавшего следующие институты: а) городская дума; б) го­родская управа; в) городской голова — председатель город­ского самоуправления. В отличие от земств, выборы в го­родские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели — платель­щики городских налогов делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли состав городской думы.

Принципы организации и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами государственной власти были в значительной сте­пени сходны с общими принципами функционирования земств.

Становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принци­па всесословности, включение в решение вопросов мест­ного значения всех сословных групп. В развитии муници­пального права это означало переход от сословного к тер­риториальному принципу формирования основных институ­тов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. че­ловек (70% населения России).

В 1890 году было пересмотрено Положение о зем­ских учреждениях, в 1892 году — Городовое Положение. Суть этих изменений состояла в усилении государственных начал организации и функционирования земского и городс­кого самоуправления. Теоретической основой таких изме­нений стала государственная теория самоуправления, по­лучившая распространение в научной литературе в конце XIX столетия.

В земских учреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении роли дворянства, назначе­нии гласных губернатором из числа избранных крестьяна­ми кандидатов. Усилился контроль над органами самоуп­равления со стороны правительственных чиновников.

Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала следующая система самоуправления .

Органами губернского земства были губернское земс­кое собрание и губернская земская управа, срок полно­мочий которых был три года.

Губернское земское собрание включало от 29 до 62 глас­ных, которые избирались уездными земскими собраниями. Оно созывалось раз в год. Председателем был губернский предводитель дворянства, но царь мог назначить председателем другое лицо. В состав, губернского земского собрания входили также по должно­сти уездные предводители дворянства, местный управля­ющий государственным имуществом и другие.

Губернскую земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности — председателя управления государственным имуществом, городского головы уездно­го города и других. Председательствовал на собрании уез­дный предводитель дворянства.

Уездная земская управа была исполнительным орга­ном, она избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель уп­равы — министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.

Надзор за земским и городским самоуправлением осу­ществляла правительственная администрация. Члены упра­вы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и област­ных городов утверждались по представлению губернато­ра министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправле­ния осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием. Председательствовал в нем губерна­тор, в его состав входили: предводитель губернского дво­рянства, вице-губернатор, управляющий казенной пала­той, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях созда­вались органы крестьянского самоуправления. Волость воз­никла в XI в. как административно-территориальная еди­ница в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые избира­лись от каждого сельского общества, по одному от деся­ти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

Попытку реформирования местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX — на­чале XX вв., после февральской революции сделало Временное правительство. 3 марта 1917 г. была принята декларация, в которой предусматривалось проведение реформы местного самоуправления с установление всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. Власть в в губерниях и уездах передавалась комиссарам Временного правительства, которыми становились, как правило, представители земских управ. Постановлениям Временного правительства от 21 мая 1917 г. и 15 июля 1917 г. были утверждены Положение о волостном земском управлении и Положение о поселковом управлении.

 

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться:

Популярное:

1. I. Особенности империализма в России
2. R самобытности развития России
3. XVII ВЕК В ИСТОРИИ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ И РОССИИ. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ИСТОРИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА И ЕГО ФАКТОРЫ
4. Аграрное развитие России на рубеже двух веков.
5. Анализ современных тенденций развития гостиничного хозяйства в России и за рубежом
6. Будущее России: Евразийская держава или колония Запада?
7. Будущее России: евразийская держава или колония?
8. В конституционном праве России
9. В России возобладали революционные, радикальные тенденции общественного развития.
10. В. Присоединение к России Сибири в XVII в.
11. Взаимоотношения России и США: основные направления сотрудничества, проблемы и противоречия.
12. Видным разработчиком военно-стратегических концепций был русский генерал-фельдмаршал (последний фельдмаршал России) Д.А. Милютин (1816—1912).