Муниципально-правовые нормы и институты

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в резуль­тате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях. С другой стороны, они вытекают из общеобязательных правил поведения, установленных самими органами мест­ного самоуправления, которые не входят в систему госу­дарственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся одновре­менно к двум отраслям права — комплексной отрасли му­ниципального права и основной отрасли — конституцион­ному, административному, финансовому и т.д. праву. Причем с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и становятся приоритетными по отношению к нормам, содер­жащимся в других законах. Например, в п. 2 ст. 4.Федерально­го закона " Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации" прямо закрепля­ется положение о том, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.

Муници­пально-правовые нормы принято классифицировать по различным основаниям (критериям).

По объекту правового регулирования , т.е. по тем об­щественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие:

местное самоуправление как важнейшую форму народовластия;

основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая, функциональная);

формы его организации и осуществления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

от­ветственность органов и должностных лиц местного само­управления.

По характеру содержащихся в них предписаний — они делятсяна управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсы­лочные.

По степени определенности содержащихся в них предписаний — на императивные и диспозитивные.

По действию во времени и пространстве — на нор­мы, действующие постоянно, и нормы, действующие оп­ределенное время; на нормы, действующие на всей терри­тории Российской Федерации или на территории ее субъек­тов, либо в пределах территории отдельного муниципаль­ного образования.

По юридической силе — на нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных консти­туционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актах, и нормы уставов муници­пальных образований, нормативных актов органов и долж­ностных лиц местного самоуправления,

Нормы муниципального права подразделяются также: на нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нор­мы конкретного, подробного регулирования.

Кроме того различают материально-правовые и процессуальные нормы . Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципально-правовых отношений. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органы местного самоуправления, процедуру реализации населением права на правотворческую инициативу.

Муниципальные нормы можно разделить по субъектам правотворчества , что позволит вычленить две группы нормативных предписаний внутри отрасли муниципального права.

Первая группа норм характеризуется следующими признаками. Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).

Во-вторых, нормы данной группы принимаются указанными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочийопределяется в уставах муниципальных образований.

В-третьих, юридические предписания этой группы действуютв границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локальными, ограниченными рамками соответствующей самоуправляющейся территории.

В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ном образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Иными словами, правотворчество муниципальных орга­нов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать му­ниципальные нормы, являющиеся результатом предваритель­ного санкционирования в силу ч. 3 ст. 7 Закона 2003 г. (таких норм большинство), от норм уста­вов муниципальных образований, нуждающихся в последующем санк­ционировании (ч. 6 ст. 44 Закона 2003 г.), поскольку последние подлежат государствен­ной регистрации.

В-пятых, нормы муниципального права могут быть отме­нены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отме­ну муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обосо­бившей органы местного самоуправления от государства. Кро­ме того, следует учитывать, что подчиненность одних муни­ципальных образований другим исключается.

Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 7 Закона 2003 г.).

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муници­пальные нормы первой группы, это властные, общеобяза­тельные правила поведения, установленные органами и дол­жностными лицами местного самоуправления либо гражда­нами путем непосредственного волеизъявления и действую­щие в границах конкретных муниципальных образований.

Очевидно, что к таким нормам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это, установленное государством правило поведения, поддерживается при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти как раз не дает основанияраспространить на муниципальные нормы этой группы общеизвестную дефиницию.