История налогового аудита органов ФНС в России

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 7Следующая ⇒

Развитие и контроль в бывшем СССР, в том числе и в Российской Федерации, многие годы и десятилетия были наглухо вмонтированы в административно-командную систему. Вместе с тем ввиду объективной необходимости последующего контроля за деятельностью любых социально-экономических (в том числе хозяйственных) систем имелась большая практика контрольно-ревизионной деятельности и судебно-бухгалтерской экспертизы.

В чистом виде советский и российский аудит как таковой отсутствовал. Так уж сложилось, несмотря на несколько исторических попыток его создания (в 1888 - 1889 гг. - Институт присяжных бухгалтеров, в 1907 - 1914 гг. - Институт бухгалтеров и в 1928 - 1930 гг. - Институт государственных бухгалтеров-экспертов), приема соответствующих квалификационно-аттестационных экзаменов и т.д.

Конечно, отдельные элементы данной области деятельности специалистов по учету, контролю и анализу ввиду их объективной необходимости в СССР и в России всегда имели место. В подавляющем большинстве случаев такие элементы были разрознены и не представляли систематизированного целого - аудита как неотъемлемого элемента рыночной инфраструктуры. Они и не именовались аудитом.

Те отдельные исследования и практические разработки, которые обычно выполняются на Западе аудиторскими фирмами и сопровождаются конкретными рекомендациями для администрации клиентов в области управления, учета и анализа хозяйственной деятельности, автоматизации учетно-аналитических работ, стали необходимы и новой России. За годы перестройки первыми употребили эти термины представители нашей профессии в Казахстане и Эстонии. В середине 80-х аудит начал развиваться в других крупных городах СССР, причем сначала на кооперативной основе. Это были разрозненные попытки состыковать зарождающиеся спрос и предложение на функцию засвидетельствования аудиторов, ставшую особо актуальной при переходе к рыночным отношениям в экономике.

В 1989 г. Министерство финансов СССР, Торгово-промышленная палата СССР и Центр по транснациональным корпорациям ООН провели в Москве семинар по проблемам бухгалтерского учета и аудита на совместных предприятия.

После этого семинара (с 1989 г.) в нескольких вузах СССР, в том числе и на базе Киевского государственного университета, Московского института народного хозяйства им. Г.В. Плеханова и Ленинградского института советской торговли им. Ф. Энгельса, несколько лет функционировала система подготовки аудиторов и специалистов по учету в соответствии с международными стандартами.

Одновременно в 1989 - 1991 гг. в Москве и Ленинграде также были созданы первые аудиторские фирмы. Среди них - хозрасчетные аудиторские организации «Контакт», «Руфаудит», «Ленаудит» и «Мосаудит», АО «Инаудит», АО «Балтийский аудит», кооператив «Аудитор», ТОО «Ленбанкаудит», «Информаудит» и др.

В 1990 г. в Москве было зарегистрировано первое совместное предприятие в области аудита - «Эрнст и Янг Внешаудит». А в первой половине 90-х гг. в Москве и Санкт-Петербурге появились филиалы и представители других крупных западных аудиторских фирм. Чаще всего они создавались в виде СП, где с российской стороны выступали представители Минфина, различных внешнеэкономических ведомств, российские аудиторские фирмы или просто именитые специалисты по бухгалтерскому учету, контролю и анализу хозяйственной деятельности.

На Всероссийском съезде аудиторов, который проводился совместно с Конгрессом деловых кругов 1991 г., присутствовало около 180 представителей российских аудиторских фирм. А к середине 90-х гг. аудиторская деятельность уже была предусмотрена в уставах не менее 2 тыс. новых специализированных предприятий России, хотя в большинстве случаев аудит по-прежнему развивался стихийно, с определенными издержками, от которых можно и пора было избавляться.

В настоящее время в Российской Федерации функционирует несколько тысяч аудиторских фирм. Ведущие московские и петербургские аудиторские фирмы имеют представительства в регионах, есть клиенты на Украине, в Сибири, на Дальнем Востоке и в других местах. Практикуются выезды специалистов в другие города. Ведущие фирмы России участвуют в научно-практических конференциях, где обсуждают вопросы по организации и совершенствования методологии отечественного аудита, практикуют совместные семинары (в том числе и российско-американские), устанавливают межрегиональные профессиональные связи между аудиторскими фирмами.

Налоговый аудит раньше всегда ассоциировался с аудиторскими компаниями, которые защищали права налогоплательщиков и являлись оппонентами налоговых органов при рассмотрении налоговых споров. Налоговый аудит всегда считался одним из видов аудиторских услуг, сопутствующими услугами были налоговое планирование и оптимизация налогообложения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 23.12.2005 №1522, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 27.03.2006 №261) // Российская газета, №50, 12.03.2004.» Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России). С 2 августа 2004г. вступили в силу ст.ст.54, 62 Федерального закона от 29.06.2004 №58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления Федеральный закон Российской Федерации от 29.06.2004 №58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Парламентская газета, №118-119, 01.07.2004.», которые внесли поправки в части первую Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №268-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, №31, 03.08.1998, ст. 3824. и вторую Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №276-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, №32, ст. 3340. Налогового кодекса РФ, а именно: упоминания о Министерстве РФ по налогам и сборам заменены ссылками на Минфин или Федеральную налоговую службу. Суть данных изменений заключается в том, что часть прав и обязанностей налогового ведомства передана Министерству финансов. Теперь Минфин издает законы, приказы, положения в области налогообложения, дает письменные разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, а также порядок их заполнения. Полный перечень функций Министерства финансов изложен в Постановлении Правительства РФ от 07.04.2004 №185 «Вопросы Министерства финансов РФ Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 №185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.11.2005 №704) // Собрание законодательства РФ, 12.04.2004, №15, ст. 1478.». Задачей ФНС России является контроль и надзор за исполнением налогового законодательства Минфин и ФНС России: кто за что отвечает // Аудит и налогообложение, №10, 2004..

В 1997 г. на основании утвержденного 31.05.1997 Положения об Управлении рассмотрения налоговых споров и претензионно-исковой работы Госналогслужбы России в организационной структуре налоговых органов было создано специализированное подразделение, ответственное за рассмотрение жалоб налогоплательщиков. На упомянутое Управление в числе иных функций напрямую была возложена задача по рассмотрению жалоб (апелляций) налогоплательщиков и других лиц, обязанных удерживать с налогоплательщиков и перечислять в бюджеты налоги и сборы, на решения государственных налоговых инспекций по субъектам РФ и действия (бездействие) их должностных лиц, связанные с налогообложением и применением финансовых и административных санкций за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Позднее функции Управления рассмотрения налоговых споров и претензионно-исковой работы были переданы Правовому управлению Госналогслужбы России. В дальнейшем с учетом изменений в процессуальных аспектах рассмотрения жалоб, внесенных НК РФ и принятым на его основе Регламентом рассмотрения споров в досудебном порядке Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 17.08.2001 №БГ-3-14/290 «Об утверждении регламента рассмотрения споров в досудебном порядке» // Экономика и жизнь, №38, 2001., подготовка материалов к рассмотрению жалоб, первичная правовая экспертиза и иные важные для рассмотрения жалобы действия также выполнялись юридическими подразделениями с привлечением методических подразделений, ответственных за конкретный участок работы.

На правовые подразделения как территориальных управлений ФНС, так и центрального аппарата возложен достаточно широкий круг задач по контролю и содействию юридическим отделам нижестоящих налоговых органов в их основной деятельности. Кроме того, их сотрудникам сложно перестраиваться с выполнения одного вида задач на другой - переходить от разработки позиций для представления в налоговом споре, которая подчас подразумевает тенденциозный подход к толкованию законодательства, к непредвзятой оценке доводов жалобы налогоплательщика на предмет соответствия ее закону. Все это приводит к значительному снижению эффективности досудебного обжалования как правового института, что влечет негативные последствия, как для налогоплательщика, так и для налогового органа.

Дело в том, что жалоба в вышестоящий налоговый орган, помимо общепризнанной функции защиты и охраны интересов налогоплательщика, важна и в ином, информационном, аспекте. Жалоба в более общем смысле - это сигнал о несоответствии отдельных аспектов деятельности нижестоящего налогового органа действующему законодательству.

Представляется, что в достаточно большом количестве налоговых споров привлечение судебной системы является излишним. Как известно, большую категорию налоговых споров составляют споры о возмещении НДС по операциям, облагаемым по ставке 0%. Налогоплательщик далеко не всегда выстраивает свои правоотношения с контрагентами с учетом требований публичного законодательства, что может повлечь возникновение спора о статусе тех или иных документов, представленных в налоговый орган. Однако в большинстве случаев речь все же идет лишь об их наличии или отсутствии в составе представленного пакета документов. Соответственно, объем решений, выносимых по результатам проверки такой «нулевой» декларации и приложенных к ней документов, относительно невелик, а круг разрешаемых вопросов несложен. Оптимизация практики досудебного разрешения споров подобной категории могла бы существенно сократить загруженность судов.

Вместе с тем существует диаметрально противоположная позиция, согласно которой в досудебном порядке необходимо рассматривать в первую очередь налоговые споры по сложным вопросам.

Так, по мнению судьи Арбитражного суда Пензенской области В.С. Семушкина, как раз небольшой объем решений по результатам камеральных налоговых проверок и простота фактических обстоятельств может приводить к тому, что позиция инспекции будет в большинстве случаев поддержана вышестоящим налоговым органом Семушкин В.С. Перспективы развития предварительного налогово-юрисдикционного производства // Налоговые споры: теория и практика. 2005. №7. - С. 28.. Аналогичного мнения придерживается судья Девятого арбитражного суда В.Г. Близнец, по мнению которой введение обязательного порядка досудебного рассмотрения налоговых споров необходимо только в отношении определенной категории дел, например по оспариванию решений налоговых органов, вынесенных по результатам выездных налоговых проверок, по возврату излишне уплаченных налогов. Введение аналогичной процедуры в отношении более простых споров может привести к увеличению сроков рассмотрения споров Близнец В.Г. Способы обжалования незаконных актов и действий налоговых органов // Налоговые споры: теория и практика. 2004. №12. - С. 49..

В 2006 году в ФНС России было создано соответствующее управление, а в региональных управлениях и в территориальных налоговых органах - специальные отделы налогового аудита, основными задачами которых является тщательный контроль за качеством документов, которые готовятся сотрудниками контрольных блоков налоговых органов по результатам мероприятий налогового контроля: выездных и камеральных налоговых проверок.

При этом речь идет не просто о формальной процедуре рассмотрения жалоб плательщика, но и о дополнительном контроле за тем, насколько обоснованны и документально подтверждены нарушения, отмеченные в акте налоговой проверки.

Во-первых, это должно серьезно дисциплинировать проверяющих при выборе объектов налогового контроля, при проведении мероприятий налогового контроля, а также при сборе доказательной базы по каждому из вопросов. Вновь созданные отделы будут заниматься рассмотрением разногласий по актам выездных налоговых проверок и подготовкой ответов на жалобы налогоплательщиков по актам налоговых органов. Таким образом, прерогативой новой структуры становится процедура досудебного рассмотрения.

Во-вторых, это позволит юридическим отделам территориальных налоговых органов уделять больше внимания качественной подготовке и защите интересов бюджета в арбитражных судах. Считаю, что создание этих отделов, с учетом их функций и квалификаций сотрудников, - это серьезный шаг по обеспечению на практике прав налогоплательщиков. Дополнительный внутренний контроль не позволит включать в материалы проверок вопросы, из которых заведомо известно, что налогоплательщик не совершал правонарушения либо факт его совершения в ходе проведения налогового контроля налоговыми органами документально не подтвержден.

Таким образом, до 2006 года налоговый аудит проводился исключительно аудиторскими компаниями, которые в некоторой степени «противодействовали» органам ФНС России в виду особенностей отношения к аудиту в Российской Федерации, которые заключаются в том, что аудитор в большинстве случаев является и консультантом.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 Следующая ⇒