Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология
Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии


ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ УКРАИНОЙ В XVII в.



Существовавшие ранее особенности управления отдельными ча­стями Русского государства почти совершенно исчезли. Отличия в управлении в XVII в. зависели только от социального состава насе­ления. Так, например, в местностях с преобладанием феодально-зави­симого (крепостного) населения (царские, патриаршие, монастыр­ские и владельческие) совершенно отсутствовали земские органы «са­моуправления»; в царских волостях вместо воевод и его агентов управляли особые приказчики и т. п.

Некоторое исключение составляла воссоединенная с Россией в 1654 г. Украина. Составляя часть Русского государства, она пользо­валась известной автономией, т. е. имела особое управление, войско, суд, налоговую систему, таможенные границы и т. д.

Общее управление Украиной осуществляли некоторые централь­ные учреждения. Первоначально это был Посольский приказ, где украинскими («малороссийскими») делами заведовало особое повытье, а с 1662 г.— Малороссийский приказ.

Во главе Украины находился гетман, который выбирался на ка­зачьей раде и утверждался царским правительством. Гетман осущест­влял на Украине верховное управление и суд. Большое влияние на политику гетмана оказывала так называемая старшинская рада — совещательный орган, состоявший из казацкой верхушки (генераль­ной старшины). В состав этой рады входили важнейшие должностные лица Украины: генеральный судья, генеральный писарь (глава гетманской канцелярии), генеральный обозный (глава артиллерии), вой­сковой подскарбий (глава финансов), 2 генеральных есаула (помощ­ники гетмана по военным делам), генеральный хорунжий (хранитель военного знамени), генеральный бунчужный (хранитель гетманского бунчука).

В территориальном отношении Украина делилась на 17 «полков» (Чигиринский, Черкасский, Каневский и т. д.). На каждой территории

[74]

 

«полка» размещался казачий полк во главе с выборным или назна­ченным гетманом полковым, который управлял населением «полка» с помощью полковой казачьей старшины (писаря, обозного, есаула, хорунжего и т. п.). Полк делился на сотни. Во главе сотни стоял сот­ник, избираемый населением сотни или назначаемый гетманом.

В полковых и сотенных городах население избирало городовых атаманов. Вся казачья администрация Украины избиралась из пред­ставителей казачьей старшины и богатого казачества.

В городах, где преобладало неказачье торгово-ремесленное насе­ление, существовало средневековое купеческое «самоуправление» в виде магистратов и ратуш, во главе их стояли бурмистры, а в со­став входили райцы (советники). Крестьяне в селах выбирали войтов (старшин) и лавников (присяжных заседателей).

***

Существовавшая в Русском государстве в XVII в. самодержавная монархия с Боярской думой, приказами и воеводами к концу века не соответствовала социально-экономическому строю страны.

Острая классовая борьба закрепощенного крестьянства, задачи внешней политики, развитие мануфактурной промышленности, внут­ренней и внешней торговли требовали неограниченной самодержав­ной власти, более стройной и гибкой системы бюрократического аппа­рата государства в центре и на местах.

В первой четверти XVIII в. самодержавная монархия с Боярской думой превратилась в абсолютную монархию, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений — коллегий, а на местах — губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство превратилось в Россий­скую империю.

[75]

ГЛАВА IV

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII в.

УСТАНОВЛЕНИЕ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ. БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ

АППАРАТ

Перемены в государственном строе России в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием стра­ны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства и т. п. К концу XVII в. Русское госу­дарство не только залечило нанесенные ему польско-шведской интер­венцией раны, возвратило временно захваченные польскими феода­лами земли, но и значительно расширило свою территорию за счет освоения огромных пространств Сибири, воссоединения с Украиной и т. д.

С изменением экономики страны и окончательным закрепощени­ем крестьян усилились позиции поместного дворянства. Массовые восстания горожан в 1648, 1650, 1662 гг. и крестьянская война под руководством С. Разина были ответом народных масс на возросшую Эксплуатацию. Обострение классовой борьбы создавало угрозу для господствующего феодального класса, толкало его на сплочение сво­их рядов, на укрепление государственного аппарата.

В силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоян­ная борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым мо­рям) в XVII в. стала особенно сказываться отсталость Русского госу­дарства в сравнении с наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь капиталистического развития (Анг­лия, Голландия, частично Франция).

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и во­евод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические за­дачи.

Необходимо было укреплять государственный строй путем пре­образования высшего, центрального и местного аппарата и армии, превращения главы государства — самодержавного царя — в носите­ля абсолютной (неограниченной) власти.

[76]

 

Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра I (1689—1725 гг.) самодержавная монархия приобрела характер абсолютной, когда «верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограни­ченно) царю», который «издает законы, назначает чиновников, со­бирает и расходует народные деньги без всякою участия народа в законодательстве и в контроле за управлением» [53] .

В отличие от западноевропейских государств абсолютизм в Рос­сии появился при отсутствии классовых противоречий между поме­щиками-дворянами и слабой еще буржуазией, но в условиях резко­го обострения классовой борьбы основных классов феодального об­щества: помещиков-дворян и крестьян.

Только абсолютная монархия с бюрократическим государствен­ным аппаратом могла гарантировать господствующему феодальному классу имущественную, личную безопасность и сохранение сослов­ных привилегий, а зарождающемуся классу буржуазии — благопри­ятные условия для развития торговли и промышленности.

Абсолютная власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. «Его величество, — отмечалось в «толковании» к 20 статье Воинского устава 1716 г., — есть самовластительный мо­нарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не дол­жен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет»[54]. В Ду­ховном регламенте та же мысль была выражена в более лаконичной форме: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает»[55].

Расширение и бюрократизация государственного аппарата требо­вали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновни­чества гражданского аппарата.

Законодательство Петра I ввело обязательную военную или граж­данскую службу для дворян. На службу государства были привлече­ны церковь и многочисленное духовенство. Призывалось на службу и еще слабо оформившееся сословие горожан, сословные органы ко­торого явились дополнительным и бесплатным для государства зве­ном, облегчавшим выколачивание налогов, комплектование армии, осуществление некоторых полицейских функций.

Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрокра­тической иерархии служилых чинов, установленной Табелью о ран­гах 24 января 1722 г. Табель о рангах заменила старый порядок за­мещения постов в армии и государственном аппарате — по степени знатности — новым — по личным заслугам, способностям, опыту и т. д.

[77]

Стремление вывести страну из отсталости привело к открытию некоторых учебных заведений и подготовке кадров для экономики и культуры за границей. Просветительная деятельность затрагивала в основном господствующие классы: дворян-помещиков и нарождающуюся буржуазию. Правительство стремилось сделать их наиболее культурными классами в государстве. Это накладывало отпечаток на абсолютизм Петра I, делало его «просвещенным». Характеризуя раз­витие государственного строя России, В. И. Ленин писал о самодер­жавии XVIII века «с его бюрократией, служилыми сословиями, с от­дельными периодами «просвещенного абсолютизма»[56].

В результате реформ в области управления в России сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Си­нод, Кабинет и коллегии в центре, губернаторы, провинциальные во­еводы, комиссары и другие органы на местах. Основные кадры чи­новников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была «чиновничье-дворянская монархия»[57].

Абсолютная монархия представляла собой «регулярное» полицей­ское государство. Полицейская регламентация пронизывала все сто­роны деятельности бюрократического аппарата. «Генеральный рег­ламент» 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и дело­производства государственных учреждений России. «Регламенты» имели все коллегии.

Основное острие полицейского государства Петра I было направ­лено против народных масс.

С полицейской регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему по «Уложению» 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и «сопротивление начальству»).

К старым видам смертной казни добавились: расстрел, казнь по жребию; к членовредительным наказаниям прибавились новые: вы­рывание ноздрей, языка и клеймение; новым видом ссылки была ссылка на галеры (каторгу).

В первом четверти XVIII в. характерным было применение к гра­жданским лицам военно-уголовных законов.

В условиях длительной Северной войны (1700—1721 гг.), народ­ных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императо­ра, был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принял личное участие. С его участием составлен об­ширнейший «Генеральный регламент» — закон, определивший дея-

[78]

 

тельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722 г.; лично Петром I был написан Морской устав 1720 г. Во многих ука­зах Петр I подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее, а также грубость и жестокость законодательства «всенародной пользой», «общим благом». В действительности вся законодательная деятельность Петра Великого служила на пользу помещикам и вер­хушке купечества.

 

ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Боярская дума к концу XVII в. потеряла свое былое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-е годы Боярская дума еще собиралась, но основные вопросы внутрен­ней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в «именных» указах. Состав Боярской думы за последнее деся­тилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на заседаниях ду­мы в 1700—1701 гг. присутствовало 30—40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена «Ближняя канце­лярия» по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.

Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Ближняя канце­лярия стала местом заседаний членов Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов. С 1708 г. заседания Ближней канцелярии превратились в постоянные заседания — Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальни­ки приказов), где обсуждались различные вопросы управления госу­дарством.

В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Пре­ображенском на Генеральном дворе[58].

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое су­ществование, а компетенция Ближней канцелярии ограничилась фи­нансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до уч­реждения Ревизион-коллегии.

Усиление власти царя выразилось в создании (первое упомина­ние в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения, имев­шего характер личной канцелярии царя по многим вопросам зако­нодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он стал называться тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введе­нием коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

[79]

 

Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.

Кабинет вел ежедневный «Юрнал», т. е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только при­дворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинете все бумаги, чертежи и книги.

С течением времени компетенция Кабинета возросла. Через ка­бинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казен­ных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов («подметных писем»). Доно­сы по так называемым «трем пунктам» (измена, дела против здо­ровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.

Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под над­зором и попечительством самого царя: переписка по поводу пригла­шения в Россию иностранных специалистов, надзор за некоторыми постройками дворцов и казенных зданий в Петербурге и Петергофе. Через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, с кол­легиями и губернаторами. Кабинет Петра I недолго пережил его; он был упразднен указом 24 мая 1727 г.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государст­венный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя кан­целярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне от­правления в Прутский поход, Петр I утвердил указ об учреждении Правительственного Сената, который, по-видимому, вна­чале предполагался царем: как временный орган («для отлучек на­ших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были пред­ставителями старинной титулованной знати (кн. М. В. Долгорукий, кн. Г. И. Волконский, кн. П. А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стреш­нев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племян­ников) или вообще никому неведомым дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Бо­ярской думы.

В первые дни деятельности Сената при нем была учреждена кан­целярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия («суд иметь нелицемерный»), о государст­-

[80]

 

венных доходах («денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на службу и т. п.[59]. В первые годы существования функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широка.

Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сена­том, а контролировал его деятельность. Сенат был законосовещатель­ным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случа­ев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы де­ла Разрядного приказа. Сам приказ упразднили, а в составе Кан­целярии Сената создали особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняю­щимися от службы и т. п.

До создания Коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губер­нии), состоявших при губернском столе канцелярии.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально со­зданные в марте 1711 г. фискалы. В задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, на­носящих государству вред: нарушениях законов, взяточничестве, каз­нокрадстве и т. п. За несправедливые доносы фискал не наказывал­ся, а за правильные — получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами ру­ководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддержи­вал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов[60].

В 1713—1720 гг. в подчинении Сената находился Поместный приказ.

Таким образом, в отличие от Боярской думы, Сенат уже в пер­вые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначае­мых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреж­дениями.

С созданием коллегий президенты их с 1718 г. вошли в состав Сената, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был при­знать присутствие президентов в Сенате нежелательным и непра­вильным («неосмотря учинено»). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа ос­тались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии. После создания коллегий

[81]

 

Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопро­сам управления.

Окончив войну со Швецией, Петр мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I титула им­ператора Сенату было запрещено чинить «генеральные определе­ния», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность А. Ягужинского, заявив: «вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте»[61]. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

В отличие от своих предшественников по надзору за Сенатом ге­нерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законода­тельно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался над­зор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, на­блюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательст­вовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократичес­кий государственный аппарат требовал элементарного надзора. С уч­реждением коллегий Сенат был разгружен от множества администра­тивных дел; значение Сената как органа надзора возросло. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, кото­рый, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, вы­ступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате была создана контора в Мо­скве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора осуществляла надзор за находящимися в Мос­кве конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было пору­чено следить за прохождением воинской службы дворян, представ­лять их на гражданские должности, надзирать за образованием мо­лодых дворян, вести дворянские списки, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправиль­ные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за службой господствующего класса в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативно­стью. В том же 1722 г. в ведение Сената попал финансовый конт-

[82]

 

роль: с упразднением Ревизион-коллегии в составе Сената была уч­реждена Ревизион-контора.

За 14 лет существования в период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший ор­ган надзора за управлением в государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства ос­тавалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла неко­торую политическую самостоятельность, что было несовместимо с не­ограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, Петр I решил «обождати» с избранием нового патриарха. Временно во главе всего духо­венства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский, ко­торый стал называться «местоблюстителем патриаршего престола» и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископа­ми, вызываемыми поочередно в Москву. Хотя эти совещания и на­зывались по-старому освященным собором, однако они в зачатке представляли собой подобие духовной коллегии.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы вос­становленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов. Этому прика­зу были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Собранные приказом доходы использовались на государственные нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий поклонник преоб­разований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил «Духовный регламент» и научный трак­тат «Правда воли монаршей», в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. царь утвердил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духовная коллегия, преобра­зованная вскоре (14 февраля) для придания большого авторитета в Святейший правительствующий Синод.

В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкова­ние церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждения жития святых, мощей «чудотворных» икон, цензура ду­ховных книг, борьба с ересями и расколами, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п.). Синод имел также функции духовного суда; судил представи­телей духовенства, а также мирян по некоторым категориям граж­данских дел: бракоразводные дела, сомнительные духовные завеща­ния, а из уголовных — дела по вероотступничеству.

Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представите­лен высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуме­нов, протоиереев). При вступлении в должность члены Синода при­носили присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора «из офицеров доброго человека, кто бы имел

[83]

смелость и мог управления синодского дела знать»[62]; ему подчи­нялись синодальная канцелярия и церковные фискалы-«инквизиторы». Первым обер-прокурором Синода был назначен И. В. Болдин.

Церковным имуществом, землями и крестьянами управлял Мона­стырский приказ, который был подчинен Синоду. С 1724 г. этот при­каз стал называться Камер-конторой «Синодального правительства» (а с 1726 г. Коллегией экономии). Существовавшие ранее патриар­шие приказы (Дворцовый и Казенный) были переименованы в Си­нодальные приказы и действовали до включения в Коллегию эконо­мии в 1738 г. На сенатском докладе в 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве, подчеркнув, что «Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат...»[63]. Фак­тически же Синод занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.

 

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В 1699—1701 гг. была проведена реформа центрального управ­ления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В свя­зи с новыми потребностями страны (главным образом, началом Се­верной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединенно, составляя 25 самостоятельных учреж­дений.

В 1699 г. купцы и посадское население городов были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа — Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила название Ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были со­зданы подчиненные Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сослов­ного, финансового и полицейско-судебного «самоуправления» жела­нием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (куп­цов, ремесленников), «чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не бы­ло»[64]. Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с го­родского населения.

В Ратушу отошли финансовые функции тринадцати приказов, и она превратилась в центральную кассу государства, оставаясь ею до губернской реформы 1708—1710 гг.

[84]

 

Подобная централизация произошла и в военном управлении. В 1701 г. был создан Приказ военных дел, в ведение которого ото­шли: комплектование частей зарождающейся регулярной армии (осо­бенно до 1705 г.[65]), формирование полков, заведование комсоставом армии, снабжение ее всем необходимым, кроме провианта («комис­сариатское довольствие»).

После местной реформы 1708 г. компетенция Приказа военных дел резко сократилась: комплектованием частей стали заниматься губернаторы, снабжение провиантом перешло в полевые органы ар­мии, а составом се стало заведовать более гибкое и оперативное уч­реждение — Главная военная канцелярия, с открытием которой в 1711 г. Приказ военных дел был упразднен. С 1711 г. и до 1797 г. существовал Главный комиссариат (в некоторые периоды Генераль­ный комиссариат), ведавший вещевым и денежным довольствием армии. С учреждением Военной коллегии Главный комиссариат на­ходился в ее подчинении, а иногда был самостоятельным централь­ным учреждением.

С передачей губернаторам финансовых функций им были подчи­нены и бурмистерские избы. Ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учре­ждения. Иногда они назывались по-старому — приказы (Адмирал­тейский, Провиантский, Артиллерии, Рудокопных дел), иногда полу­чали новое наименование — канцелярии (Ижорская, Мундирная и др.). Это были учреждения переходного периода. В организации и деятельности их наряду с элементами нового сохранялось еще мно­го черт старых приказов XVII в. (например, судебные функции в от­ношении подведомственных лиц).

Преображенский приказ вырос из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и его матери, а также заведо­ванию «потешных» полков (Преображенского и Семеновского) — Преображенской потешной избы.

С установления фактического правления Петра I Преображен­ская потешная изба приобрела ряд военно-административных функ­ций по комплектованию, снабжению, обучению войск, организации военных маневров («потешные походы»). Под ее надзором находил­ся и Новодевичий монастырь, куда была заключена Софья.

Преображенская изба сыграла большую роль в организации Азов­ских походов. С 1695 г. она была преобразована в Преображенский приказ.

После азовских походов Преображенский приказ стал прежде всего органом следствия и суда по политическим преступлениям (из­мене, «бунту» и «непристойным» речам против царя и членов его

[85]

 

семьи). Этими вопросами занималась главная канцелярия приказа. Наряду с этим Преображенский приказ имел и иные функции. Че­рез подчиненные ему Потешный двор приказ заведовал охраной по­рядка в Москве по организации караулов в Кремле, борьбе с на­рушителями, а через Генеральный двор ведал Преображенским и Се­меновским полками, осуществлял набор даточных (до апреля 1702 г.). В связи с отъездом Петра I за границу в конце 1697 г. приказу бы­ла подчинена вся Москва.

Главным судьей Преображенского приказа был крупный государ­ственный деятель Ю. Ф. Ромадановский, а после его смерти (1717 г.) его сын И. Ромадановский. В помощь главному судье с 1698 до 1706 гг. действовала судебная боярская коллегия, куда входил ряд членов Боярской думы.

Из поступавших в Преображенский приказ доносов («изветов») отбирались те, которые носили политический характер, а остальные отсылались в другие приказы. Политический процесс конца XVII — начала XVIII в. основывался на «Соборном Уложении» 1649 г., а так­же новоуказанных статьях и узаконениях Петра I.

Каждый политический процесс начинался с письменного или уст­ного «извета» о «государевом слове и деле», который изветчик мог сделать где угодно (в любом приказе, местном учреждении, церкви, на базаре, на улице, дома), но обязательно в присутствии свидетелей. Доставленные в ближайшее правительственное учреждение из­ветчик, а часто и обвиняемый, задержанный в результате извета, переправлялись в Преображенский приказ. Начиналось следствие. Для проверки правильности извета проводились допросы свидетелей и повальные обыски. В случае отсутствия свидетелей для благород­ного изветчика дело решалось по усмотрению царя, но если извет­чик-холоп или крестьянин, не имея свидетелей, извещал на своего помещика, то «Соборное Уложение» предписывало «тому их извету не верить... И учиня им жестокое наказание, бив кнутом нещадно, отдати тем, чьи они люди и крестьяне», т. е. вернуть изветчиков-хо­лопов их же помещику.

Правильные изветы по закону удостаивались наградами, но прак­тически изветчики, особенно из крестьян, не получали ничего. За лож­ные показания сурово наказывали кнутом или штрафовали.

Если обвиняемый отрицал свою вину, то приказ прибегал к пыт­ке. Закон разрешал пытать трижды: поднять на дыбу; поднять на дыбу и бить кнутом; после битья кнутом на дыбе жечь огнем. Если обвиняемый на всех трех пытках показывал одно и то же, то это считалось доказательством правильности его показаний. Жестокость пытки в Преображенском приказе часто приводила к смерти. Из 365 человек, привлеченных к суду по делу об Астраханском восста­нии, от пыток умерло 45 человек. Нередко присутствовал на допро­сах, а порой и лично допрашивал сам Петр I.

Основное острие карательной деятельности Преображенского приказа было направлено против народных масс. На всем протяже-

[86]

 

нии его существования в нем происходят процессы крестьян и по­садских низов, выражавших свое недовольство налоговым гнетом, феодально-крепостнической системой, высказывавшихся против само­го царя.

Расправлялся Преображенский приказ и с противниками преоб­разований Петра I — из среды бояр, духовенства, стрельцов. Бояр­ская оппозиция попыталась использовать для осуществления своих реакционных планов стрельцов. Дело о стрелецком мятеже 1698— 1699 гг. было наиболее массовым процессом, проводимым Преобра­женским приказом. После жесточайших пыток было казнено 799 стрельцов. Мелкие стрелецкие процессы продолжались до 1718 г.

Преображенский приказ просуществовал до 1729 г. (с 1725 г.— как Преображенская канцелярия).

Приказы в конце XVII — начале XVIII в. представляли собой пе­струю, громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и гру­бым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, гор­ным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организаци­онных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718—1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подго­товительный период. Перед отъездом за границу 11 декабря 1717 г. Петр I издал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и распоряже­ние «начать всем президентам с нового года сочинять свои колле­гии»[66]. Окончательная их организация затянулась. В 1718 г. боль­шинство коллегий еще не приступило к делам. В конце 1718 г. по­следовал закон о разделении дел между коллегиями с указанием на необходимость сочинять для каждой свой регламент. Открытие кол­легий состоялось в 1719—1720 гг., а Камер-коллегии — в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий. Важнейшими, «госу­дарственными» считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер, Штатс-контор, Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг, Ману­фактур, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная — дела­ми господствующего дворянского сословия и Главный магистрат — управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Духовная коллегия, вскоре после основания, была преобразова­на в высшее правительствующее учреждение — Синод, юридически приравненный к Сенату.

[87]

 

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регла­ментом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организаци­онного устройства порядков деятельности и делопроизводства. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все пра­вительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного ус­тройства, более четкой компетенцией; деятельность и делопроизвод­ство коллегий были строго регламентированы законом.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несрав­ненные преимущества перед приказами; изложение этих преиму­ществ было дано в «Духовном регламенте», составитель которых от­мечал, что только коллегия, а не одно лицо, может выносить пра­вильные решения («что един не постигнет, постигнет другой»), и такие решения считались гораздо авторитетнее единоличных. Кол­легиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами, где с болезнью или смертью судьи про­исходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды возлагал Петр I на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников. По мнению Петра I, «президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчи­нялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания чле­нов) и канцелярии.


Поделиться:



Популярное:

  1. I. Психологическая сущность управления.
  2. I. С учетом условия развития, особенности инфицирования и состояния иммунитета
  3. IV. Государственная политика в области управления и развития рынка недвижимости
  4. VI. Педагогические технологии на основе эффективности управления и организации учебного процесса
  5. VII. Особенности метаболизма почечной ткани. Ферменты почек
  6. Автоматизированные системы управления
  7. Автоматический выключатель управления (АВУ-045)
  8. Авторитарный стиль управления
  9. Административная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
  10. Административно-правовая организация управления в области занятости населения, труда и социальных вопросов.
  11. Административно-правовая организация управления в области финансовой деятельности и кредитования.
  12. Административно-правовое регулирование управления внутренними делами.


Последнее изменение этой страницы: 2016-04-11; Просмотров: 788; Нарушение авторского права страницы


lektsia.com 2007 - 2024 год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! (0.064 с.)
Главная | Случайная страница | Обратная связь