Проблемы конституционно-правового регулирования публично-правовой ответственности Российской Федерации и субъектов РФ

⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 5

Проблема формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов играет основополагающее значение в решении задачи создания эффективного механизма юридической ответственности Российской Федерации и ее субъектов. Состояние правового регулирования в этой сфере сохраняет высокую степень пробельности. Между тем именно эта проблема является одной из ключевых для укрепления российской государственности. Необходимость особого внимания к ней обусловлена той ситуацией, которая сложилась в России в современный период в системе политических, экономических, социальных и правовых отношений. Острота кризисных явлений заставляет искать радикальные пути преодоления тех трудностей, которые возникают при осуществлении государственной власти, в решении ею задач политического и экономического реформирования, социальной защиты населения, проведения конституционно-правовой реформы. Устойчивость тенденций падения показателей экономического и социального развития, низкий жизненный уровень населения, дезинтеграция конституционно-правовой системы, массовость нарушений правопорядка и законности - все это требует повышения роли форм и мер юридической ответственности субъектов государственной власти за ненадлежащее ее осуществление и противоправные действия в процессе ее осуществления.

Базовый уровень в системе разделения государственной власти по вертикали, требующий конституционного закрепления форм публично - правовой ответственности, - отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционное регулирование на этом уровне необходимо осуществлять, исходя из учета особенностей Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти. Ответственность Федерации и ее субъектов перед источниками власти - гражданами, народом, населением, как было отмечено ранее, должна носить сквозной субсидиарный характер.

Основополагающий вопрос в российской конституционной модели, заключается в том, насколько Федерация гарантирует выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии надлежащим образом обеспечивать осуществление власти по каким-либо предметам ведения, то в таком случае неизбежно встает вопрос о перераспределении объема государственной власти. В этой ситуации логичным становится наличие у субъекта Федерации права поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне. Таких гарантий действующая федеральная Конституция не предусматривает. Даже если две трети, три четверти и т.п. субъектов Российской Федерации выскажутся вместе за перераспределение предметов ведения или решение иных вопросов разделения государственной власти на федеральном конституционном уровне, эта инициатива может быть отклонена Федеральным Собранием РФ или одной из его палат, в частности, Государственной Думой по действующей Конституции РФ. Вместе с тем помимо парламента - Федерального Собрания российская конституционная модель предусматривает две другие наиболее демократичные формы решения вопросов конституционного уровня, а именно, принятие новой Конституции всероссийским референдумом либо Конституционным Собранием РФ. Думается, что с учетом характера федеративных отношений и особенностей их становления в России вполне уместным было бы предоставить субъектам Федерации право инициировать на конституционном уровне вопрос о перераспределении объема государственной власти либо внесении изменений в действующую систему федеративных отношений, минуя традиционную процедуру прохождения через парламент, то есть ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ путем российского референдума или созыва ими Конституционного Собрания. Такая инициатива могла бы рассматриваться, по мнению диссертанта, обязательной в случае, если за необходимость пересмотра Конституции РФ по конституционным вопросам разделения государственной власти по вертикали высказывается более половины субъектов Федерации.

Точно такой же вакуум в российской конституционной модели существует и в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации в случае, если он не справляется с возложенными на него задачами осуществления государственной власти в установленном размере.

Для обеспечения конституционной ответственности субъектов Федерации мировая практика выработала, так называемые, чрезвычайные способы конституционного контроля. Мерой ответственности может быть и введение военного или чрезвычайного положения, президентского правления на территории субъекта Федерации. В данном случае ограничения затрагивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Федерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории. Поэтому ответственность несет субъект Федерации в целом, а не только его органы власти.

Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью " наведения порядка" и привлечения к ответственности, является дискуссионным.

В отечественной литературе и политических кругах высказываются предложения о закреплении в действующей Конституции РФ возможности введения института президентского правления в России при определенных чрезвычайных обстоятельствах, конституционно обозначенных. В мировой практике данный институт неоднократно применялся, например, в Индии (более десяти случаев). В случае получения информации, дающей основание Президенту Индии полагать, что управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парламенту, последний в свою очередь их может передать президенту. Срок президентского правления в этих случаях назначается от 2 до 6 месяцев. Основанием для применения такой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства, например, массовая коррупция в органах власти штатов.

Введение " президентского правления" может иметь место и в том случае, когда " какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции (ст.365 Конституции Индии).

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения института президентского правления. Однако в российской практике имеются прецеденты введения чрезвычайного положения (осетино-ингушский конфликт). Анализ режима правового регулирования, в частности, в зоне осетино-ингушского конфликта дает основание говорить об определенном сходстве институтов президентского правления и режима чрезвычайного положения. Основания применения последнего, а также введения режима военного положения по действующей Конституции РФ должны определяться на уровне федерального конституционного закона (ст.ст.87, 89 Конституции РФ) Думается, однако, что условия применения такой меры не должны оставаться исключительно на усмотрении Федерации в каждой конкретной ситуации, их перечень необходимо закрепить в федеральной Конституции, гарантирующей цивильное использование крайних мер ответственности в исключительных случаях.

Так, учитывая сложившееся политическое и социально-экономическое состояние развития России, следовало бы изучить вопрос о возможности введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации - признания несостоятельности территории в том статусе, который ей представлен и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении в другому субъекту Федерации и преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Такую меру важно было бы проводить в интересах граждан и населения территории в том случае, если в данном субъекте Федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека и гражданина, уровень жизни людей явно ухудшается по причине неконституционной политики органов государственной власти субъектов Федерации, затянувшегося кризиса власти на данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности, и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые федеральной властью, исчерпали себя. Учитывая чрезвычайный характер описываемой меры ответственности разработка и внедрение в российскую конституционную модель данного института ответственности потребует самой тщательной проработки демократических процедур принятия решения, когда в оценке ситуации и принятии решения будут задействованы все три высшие ветви федеральной власти (законодательная, исполнительная, судебная), будет учитываться мнение населения, проведена комплексная экспертная работа по обоснованию принимаемого решения.

Второй уровень ответственности, определяемый с учетом федеративного устройства, - ответственность органов государственной власти, представляющих федеральную власть и власть субъекта Федерации.

Особенность статуса органов государственной власти в федеративном государстве проявляется в более ограниченном по сравнению с унитарным государством использовании в отношении них мер субординационной ответственности. В федеративных отношениях институты подотчетности и подконтрольности органов государственной власти по вертикали имеют весьма узкие пределы применения. Основной акцент смещается в сторону расширения форм судебной ответственности и предшествующих им согласительных процедур урегулирования разногласий.

Конституция Российской Федерации содержит лишь самые общие положения, касающиеся публично-правовой ответственности органов государственной власти за нарушение законов и невыполнение возложенных на них функций.

Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Конституция Российской Федерации непосредственно определяет лишь одну форму судебной защиты прав и свобод – конституционное судопроизводство. Основные виды судопроизводства как способы привлечения к ответственности органов государства при защите прав и свобод граждан определяются в федеральном законодательстве.

Одним из основных способов защиты прав и свобод граждан является признание судом акта органа государственной власти недействующим.

В соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.

Одним из вопросов, имеющих концептуальное значение, является проблема допустимости вынесения федеральными несудебными органами государственной власти решения о несоответствии актов органов государственной власти субъектов Федерации федеральной Конституции и законам и приостановления или отмены их действия, либо признания их недействующими.

Согласно конституционной концепции приоритетного действия законов (нормативных правовых актов), закладываемой в действующей Конституции РФ с учетом федеративного устройства России, не предусматриваются какие либо случаи отмены актов субъектов Федерации федеральными органами государственной власти. В этом проявляется одна из сторон укрепления федеративной демократии в отношениях разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации, где до принятия федеральной Конституции 1993 года действовали иные подходы.

Федеральная Конституция не предусматривает такой меры ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае системного нарушения им федерального законодательства.

В условиях отсутствия федеральных норм, определяющих институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, регионы пытаются сами определить для себя допустимость такой ответственности. Расхождения в понимании возможности применения данного института весьма существенны.

Статья 40 Устава Московской области устанавливает, что деятельность Московской областной Думы может быть приостановлена или прекращена исключительно изменением Конституции Российской Федерации.

В Иркутской, Курганской, Ленинградской и ряде других областей досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа власти - внутреннее дело региона. Законодательный орган данных областей досрочно прекращает свою деятельность по итогам референдума области либо в результате самороспуска (уставы Курганской и Иркутской областей); в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации (Устав Ленинградской области)’.

Разнообразие практики регионального регулирования института досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации подтверждает целесообразность внесения определенности по данному вопросу в федеральном законодательстве. Предпочтительнее это было бы осуществить на уровне Конституции РФ в силу ярко выраженного политического характера данных последствий.

В подтверждение этого следует отметить, что аналогичные формы ответственности предусмотрены и в некоторых зарубежных странах. Так, в соответствии с Конституцией Австрии федеральный Президент может распустить Ландтаг (высший представительный орган земли) по представлению федерального правительства и с согласия Федерального Совета (верхней палаты парламента).

Возможность федерального принуждения в отношении земли предусмотрена и Конституцией ФРГ. При применении этой меры ландтаг земли (парламент земли) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар.

Роспуск при применении института федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Эфиопии (Конституция 1994 года). В случае чрезвычайной ситуации в штате (штатах) президент, привлекая армию, вправе, сместив органы власти и управления штата, назначить своего представителя. Перечень условий для применения федеральной интервенции исчерпывающий и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 года федеральная интервенция в дела штата возможна в следующих случаях: для обеспечения целостности страны, свободного осуществления власти, при угрозе публичному порядку и т.д., а также если штат в течение двух лет не платит налоги в федеральный бюджет (кроме обстоятельств непреодолимой силы). Штаты, в свою очередь, тоже имеют право вмешательства в дела их административно-территориальных единиц (муниципий), но тоже только в точно указанных конституцией обстоятельств. В истории стран Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции. Постепенно этот институт исчезает из практики и заменяется отлаженными механизмами координации деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные¹.

Думается, что приведенные примеры зарубежной практики регулирования ответственности заслуживают внимания в российских условиях становления федеративной государственности.

На мой взгляд, внесенные выше предложения по ужесточению ответственности нацелены на создание федерации, достаточно централизованной с точки зрения механизма ответственности. Но именно централизация ответственности, по убеждению автора данной работы, позволит обеспечить демократический механизм несения ответственности перед основными источниками власти - гражданином, народом, населением в процессе создания и реализации системы разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами.

⇐ Предыдущая 1 2 3 45