Реализация и нормативное закрепление принципа единства системы государственной власти

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 5Следующая ⇒

Единство государственной власти обусловлено ее безраздельной принадлежностью одному субъекту — народу. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства. Таким образом, единство государственной власти означает социальное единство власти, единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, как того требует ст. 2 Конституции РФ. Единство системы государственной власти в качестве одного из основополагающих принципов российского федерализма закреплено ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.

Система государственной власти в России включает в себя подсистемы двух уровней — федеральных органов государственной власти (устанавливаются исключительно Федерацией) и региональных органов государственной власти (устанавливаются субъектами РФ самостоятельно). Следовательно, единство системы государственной власти отражает федеративную структуру Российского государства. Функционирование системы государственной власти предопределено тем, что органы власти не действуют обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность реализации функций государства, и прежде всего защиту прав человека во взаимодействии.

Принцип единства власти недопустимо понимать как прямое подчинение всех органов власти субъектов РФ соответствующим федеральным органам. Каждый из уровней власти действует в пределах своей компетенции, определенной ст. 71–73 Конституции РФ. Поэтому разделение власти по вертикали, т. е. разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, не может рассматриваться в качестве антитезы единству государственной власти, ибо оптимальный баланс между самостоятельностью субъектов и единством Федерации служит показателем реальной децентрализации федеративного государства. Распределение компетенции в федеративном государстве не означает разъединение, раздробление государственной власти; его смысл — в структурировании и сбалансированности властных полномочий. Правильное решение проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ позволяет исключать такие негативные последствия, как снижение управляемости государством, бесконтрольность местного самоуправления и другие деструктивные процессы, ведущие к распаду единой государственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что логически согласуется со ст. 73, закрепляющей за субъектами РФ всю полноту государственной власти вне пределов федерального ведения, включая полномочия Федерации по предметам совместного ведения. В Конституции отсутствует перечень конкретных органов государственной власти субъектов РФ. Организуя собственную систему органов государственной власти, субъекты РФ в своих конституциях и уставах закрепляют их наименования, срок полномочий, структуру, конкретные полномочия с учетом региональных особенностей, исторических и национальных традиций. В республиках функционируют различные системы государственной власти: в одних учрежден пост президента, в других нет, различаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, порядок их формирования, организации деятельности. Во многих республиках действуют свои конституционные суды. В краях и областях организация государственной власти более унифицирована, хотя специфические черты тоже присутствуют.

Самостоятельность субъектов РФ в организации системы региональных органов власти не является абсолютной и ограничена основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Данное положение согласуется с п. «н» ст. 72, относящим к совместному ведению РФ и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Закрепленные в главе 1 основы конституционного строя, определяющие устои государственного и общественного устройства России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обязывают субъектов РФ при установлении системы органов государственной власти исходить из принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления; признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, которую обязаны защищать не только Федерация, но и все ее субъекты, а также социального и светского государства.

Таким образом, наиболее важные, общефедеральные основы организации государственной власти заложены Конституцией РФ и предназначены двум уровням государственной власти — федеральному и региональному. Нельзя согласиться с утверждением отдельных ученых о том, что Конституцией такие основы не предусмотрены. 5 Федеральное регулирование общих принципов государственности не означает всеобъемлющего возвышения Федерации над ее субъектами и противоречия конституционной формуле обладания субъектами Федерации всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции. Федеральные конституционные нормы, закрепляющие основы государственного строительства в субъектах РФ, принадлежат к конституционному пространству Федерации. Установленный Конституцией РФ конституционной строй не дает оснований для их иной интерпретации. Государственный строй в субъектах Федерации в своих принципиальных чертах предопределен соответствующим общефедеральным регулированием. Субъекты Федерации учреждают свою государственную организацию на основе общегосударственных конституционных принципов и конституционных институтов М. В. Баглай полагает, что федеральный законодатель дает субъектам РФ ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Как справедливо, на мой взгляд, отмечает Н. В. Витрук, федеративная форма государственного устройства допускает создание в субъектах различных моделей организации государственной власти. Соблюдение конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает шаблонизацию, копирование федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов РФ, отличающихся друг от друга. Единство системы государственной власти не означает унификации государственных органов на различных уровнях. Думается, что более широкие по сравнению с федеральными контрольные полномочия региональных парламентов не нарушают баланса сдержек и противовесов во взаимодействии с органами исполнительной власти, поскольку не препятствуют принятию последними оперативных решений.

Конституционная система государственной власти состоит из разветвленных подсистем, из большого числа как соподчиненных, так и несоподчиненных органов разного уровня. Так, законодательные органы Федерации и ее субъектов не находятся в соподчинении и Конституция РФ не устанавливает в отношении последних каких-либо правил, за исключением их соответствия основам конституционного строя и общим принципам организации представительных органов власти, которые должны регламентироваться специальным федеральным законом. Этот закон недавно принят. Несмотря на отсутствие отношений соподчинения, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ образуют систему представительных органов государственной власти. Системообразующим принципом выступают тесные связи и взаимодействие между ними, обусловленные двухпалатной структурой Федерального Собрания, а также правом региональных законодательных органов на законодательную инициативу в Государственной Думе, на участие в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, на одобрение поправок к Конституции РФ. Законодательные органы субъектов РФ не являются разрозненными элементами, их объединяет общее, присущее всем представительным органам, — их выборность народом и осуществление властных полномочий от его имени. При формировании законодательных органов субъектов РФ действуют единые стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. При сравнении конституций, уставов субъектов РФ выясняется, что общих моментов в них значительно больше, чем несовпадений.

В отличие от законодательных органов, которые Конституция РФ не объединяет в систему, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ согласно ч. 2 ст. 77 составляют единую систему. Данная норма отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Именно в рамках этой системы вертикальные связи могут носить характер прямого подчинения региональных органов федеральному Правительству, хотя и здесь единство системы органов власти не является абсолютным, поскольку не исключает разнообразия в организации исполнительной власти субъектов РФ и применения в их взаимоотношениях с Федерацией методов координации, согласования действий. Как отмечает Ю. Н. Старилов, реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо нередко невыполнение федеральными органами своих обязательств влечет ответные меры со стороны исполнительной власти ее субъектов и отрицательно сказывается на результативности государственного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и экономическом развитии.

В научной литературе, посвященной исполнительной власти, отмечается противоречивость конституционных формулировок и пробельность федерального законодательства, ведущие к ослаблению единства исполнительной власти или таящие угрозу «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов РФ. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию говорится о необходимости законодательной конкретизации понятия единой системы исполнительной власти в России. Сотрудничество в сфере совместного с Федерацией ведения и осуществление полномочий по участию в решении вопросов федерального ведения субъектами РФ предполагает руководство и проверку деятельности их органов исполнительной власти соответствующими федеральными органами. Взаимодействие в сфере управления федеральных и региональных органов власти весьма многообразно. На любую отрасль управления, отнесенную к ведению субъекта РФ, распространяется влияние Федерации, оказываемое либо посредством законодательных актов в данной области, либо в процессе координирующей и направляющей деятельности федеральных органов исполнительной власти. Единству системы органов исполнительной власти способствует право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству вне зависимости от того, касаются ли эти акты предметов совместного ведения или исключительного ведения субъектов Федерации.

Единству системы органов исполнительной власти служит отнесение к совместному ведению Федерации и ее субъектов правового регулирования региональной государственной службы. Можно согласиться с мнением многих ученых о сомнительности отнесения данного предмета к исключительному ведению субъектов Федерации. Следуя логике Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», необходимо подчеркнуть, что единая на всей территории России государственная служба подразделяется на федеральную и региональную (находящуюся в ведении субъектов РФ), правовое регулирование которой составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Единство государственной службы предопределено единством ее функционального предназначения и принципов.

Одним из противоречивых вопросов, относящихся к институционализации системы органов государственной власти субъектов РФ, является вопрос о том, входят ли в нее судебные органы. Конституция РФ умалчивает об этом и не содержит нормы, посвященной судебной системе субъектов Федерации. Судоустройство в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции отнесено к ведению РФ. Все суды в России за исключением конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются федеральными. Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» к судам субъектов РФ, составляющим вместе с федеральными судами судебную систему России, помимо конституционных (уставных) судов отнес институт мировых судей (ст. 4). Между тем в конституциях и уставах субъектов РФ определено, что судебную систему в том или ином субъекте составляют соответственно верховный (областной и др.) суд, районные, городские суды, а также соответствующий арбитражный суд. При этом в большинстве конституций и уставов даже не упоминается, что указанные в них суды принадлежат к судебной системе России.

Самостоятельность и независимость конституционных (уставных) судов субъектов РФ, отсутствие правового механизма их взаимоотношений с Конституционным Судом РФ нередко служат основанием для утверждения, что фактически единой судебной системы в РФ нет. К тому же полисистемный характер судебной власти придает автономность судам общей юрисдикции, арбитражным судам, «раздробленность» и разнобой судебной практике. Высказывая несогласие с мнением об отсутствии единства судебной власти, Т. Г. Морщакова видит суть проблемы в выполнении общих задач на основе разграничения компетенции между ветвями судебной власти и установления системы процессуальных взаимоотношений между ними. Единство судебной системы должно обеспечиваться «беспробельностью судебной защиты» и обязательностью судебных решений одной ветви судебной власти для судов других ветвей. На разграничение компетенции судов направлено постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 125–127 Конституции РФ, однако и оно не дало четкого ответа на вопрос: какой суд должен проверять конституционность нормативных актов субъектов РФ по предметам их исключительного ведения при отсутствии в субъектах органов конституционного судопроизводства? Необходимо подчеркнуть, что система органов государственной власти субъекта РФ может быть целостной и соответствующей принципу разделения властей лишь при наличии конституционного (уставного) суда. Впрочем, его функции мог бы выполнять Конституционный Суд РФ при условии наделения его соответствующими полномочиями внутрифедеральным договором (п. 7 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

Реальностью российской судебной системы стали конституционные (уставные) суды субъектов РФ, функционально связанные с Конституционным Судом РФ обеспечением конституционной законности в Российской Федерации. Как справедливо отмечает Т. Г. Морщакова, эти суды не составляют иерархической системы, но вместе с тем они образуют «систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями». 18 На практике это подтверждается тем, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ обосновывают свои решения федеральным законодательством, ссылаются на постановления Конституционного Суда РФ.

Единственным жестко централизованным звеном системы государственной власти является прокуратура, построенная на иерархическом подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В литературе высказывалось мнение о необходимости создания системы самостоятельных прокуратур субъектов РФ, которые бы осуществляли надзор за соблюдением исключительно регионального законодательства и деятельностью судов субъектов РФ. Думается, такое предложение, выходящее за рамки ст. 129 Конституции РФ, устанавливающей единую централизованную систему прокуратуры РФ, не послужит укреплению единства законности в масштабах всего Российского государства. Назначение прокуроров субъектов РФ региональными органами власти поставит их в зависимость от этих органов. Единство системы власти в государстве невозможно в отрыве от местного самоуправления, поскольку и местная, и государственная власть — два уровня публичной власти. Местная власть — не альтернатива государственной власти, а ее своеобразный элемент, приближенный к населению и являющийся опорой государства. Как верно утверждает Р. Абдулатипов, «удел всех уровней власти — единство и взаимодействие».

⇐ Предыдущая 123 4 5 Следующая ⇒