Функции и сферы межотраслевого государственного правления. Место и роль МВД в вопросах межотраслевого управления.

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 18Следующая ⇒

Сущность межотраслевого государственного управления заключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых другими федеральными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномочий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно неподчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают:

• прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в соответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

• координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• обеспечение успешной реализации федеральных и региональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

• организацию решения общегосударственных и межрегиональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления.

Некоторые авторы не выделяют эту сферу управления как самостоятельную, не имеющую особой специфики, но это не совсем верно (2, с. 470—490).

Другие авторы выделяют такие основные виды межотрас-: евого управления: 1) управление в области экономики, фи-ансов и кредитов; 2) государственная налоговая служба; управление антимонопольной политикой и государственным имуществом; 4) внешнеэкономическая деятельность; 5) государственная таможенная служба; 6) управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. (13, с. 254). Такой подход более приемлем, однако частое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняет правовую квалификацию этих видов межотраслевого управления.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера (13, с. 12-15).

Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта управления заключаются в том, -что он издает нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения органами отраслевого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ.

Координационные полномочия позволяют межотраслевому органу осуществлять властные воздействия к организационно не подчиненным отраслевым субъектам управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализации права межведомственным органом исполнительной власти осуществлять административный надзор за соблюдением норм, правил и действий отраслевыми органами государственного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность межведомственного органа исполнительной власти заключается в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельно-

сти, а также регистрации этой деятельности в определенном законом порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструктивных указаний, разъяснений, издание других актов разъясняющих целесообразные действия отраслевых органов управления при решении комплексных задач.

Межотраслевое государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенными надведоственными полномочиями по координации и реализации комплексных общегосударственных программ и задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества и личности.

Организационно-правовые формы межотраслевого государственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федеральных и межрегиональных программ и задач.

Основная задача межотраслевого государственного управления — оптимальное разрешение комплексных общегосударственных программ и задач в реализации, которых задействованы несколько отраслевых федеральных органов исполнительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, названные выше.

Возникновение и развитие системы межотраслевого управления в решении комплексных социально-экономических задач обусловлено, прежде всего, необходимостью преодоления межведомственных барьеров и разобщенности отраслевых институтов управления в реализации общегосударственных комплексных программ. Главным отличием органов межотраслевого управления является наделение их законодательными функциями координационно-контрольного характера.

Межотраслевая система государственного управления, ее компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют единый организационно-правой механизм надведомствен-ного регулирования отношений в специфических сферах и областях народного хозяйства страны. Особенность заключается в координации организационной работы всего механизма пра-

вового воздействия со стороны уполномоченного на то субъекта управления.

Сущность межотраслевого (надведомственного) государственного управления заключается в осуществлении координации управленческих отношений, связанных с выполнением требований правовых норм и общеобязательных правил, находящихся в ведении и полномочии специального государственного органа исполнительной власти, реализуемых в своей деятельности иными федеральными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) проводят единую государственную политику в сфере административного надзора за соблюдением норм и общеобязательных правил безопасности и нормального функционирования в соответствии с законодательством и в пределах своих полномочий, при этом они обладают распорядительными функциями по отношению к организационно не подчиненным субъектам права, не выполняющим эти требования.

Содержанием деятельности государственных органов межотраслевого управления является, по существу, реализация их основных функций.

Основными функциями (видами деятельности) органов межотраслевого управления являются:

• сбор, обработка и анализ информации, выявление актуальных проблем, формулирование целей и постановка задач;

• прогнозирование и планирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработка в соответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

• координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственного управления;

• объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

• организация решения общегосударственных и межрегиональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления;

• учет материально-технических, финансовых и людских ресурсов;

• контрольно-надзорные функции в сфере безопасности, сертификации, метрологии, стандартизации, статистики и др.

Основными объектами межотраслевого государственного управления являются:

1) управление отношений в области экономики, финансов и кредитов;

2) управление в области налогов и сборов;

3) управление в сфере антимонопольной политики и имущественных отношений;

4) управление внешнеэкономической деятельностью;

5) управление таможенными делами;

6) управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, как правило, наделяются надведомствен-ными полномочиями правотворческого, правоприменительного, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера. Следует отметить, что четкой границы между отраслевыми органами и межотраслевыми ФОИВ не существует, так как практически каждый отраслевой орган имеет в своем подчинении структурные подразделения, наделяемые полномочиями правотворчества и правоприменительной практикой по предметам ведения и в объеме компетенции.

Правотворческие полномочия заключены в издании обязательных к исполнению нормативно-правовых актов ФОИВ, осуществляющих отраслевое управление или их структурными подразделениями, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ и осуществлении надзора за соблюдением этих норм и правил (например, безопасности, санитарии и др.).

Координационные полномочия позволяют межотраслевому ФОИВ осуществлять властные полномочия в отношении организационно не подчиненных отраслевых субъектов управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализации права надведомственным органом осуществлять административный надзор за соблюдением норм и правил и контролировать выполнение тех или иных действий отраслевых органов государственного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность надведом-ственного органа исполнительной власти заключается в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельности, а также регистрации этой деятельности в определенном законодательством порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструктивных указаний, разъяснений, издание других актов, разъясняющих целесообразные действия отраслевых органов управления при решении комплексных задач.

По существу межотраслевое государственное управление является подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенными надведомственными полномочиями по координации и реализации комплексных общегосударственных программ, обеспечивающих безопасность и эффективность решения задач в социально-экономической сфере.

Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества, коллективов и личности.

Соответственно для реализации этих основных функций государства и создаются органы межотраслевого управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и межотраслевого государственного управления. Межотраслевые органы управления могут быть выражены в различных формах организационных структур, например, Федеральные министерства, Государственные комитеты, Федеральные службы, Федеральные надзоры, агентства, комиссии и другие ФОИВ.

Субъектами межотраслевого государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.

К субъектам межотраслевого управления общей компетенции относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе России, правительства и администрации в остальных субъектах РФ.

Специальные субъекты межотраслевого государственного управления, осуществляют надведомственные полномочия в реализации комплексных федеральных и региональных про-

грамм и задач или по управлению особыми отношениями (финансовыми, кредита и др.).

К числу специальных субъектов межотраслевого государственного управления относятся: министерства (антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, имущественных отношений, по налогам и сборам, природных ресурсов, энергетики, финансов и др.), Государственные комитеты РФ (по статистике; по стандартизации и метрологии, таможенный комитет), Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба налоговой полиции, Российское агентство по государственным резервам, Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности), иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и другие уполномоченные подразделения Администрации Президента РФ).

Вопрос разграничения федеральных органов исполнительной власти по функциям надведомственного характера непростой. У многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие полномочия надведомственного характера, но большинство функций, реализуемых этими органами управления, носят преимущественно отраслевой характер. Например, МВД РФ, министерства здравоохранения, труда и социального развития и др.

Это прежде всего государственные инспекции, осуществляющие контрольно-надзорные функции. К ним относятся инспекция санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ, ГИБДД МВД РФ, Государственная противопожарная служба МЧС РФ и др.

Основная задача межотраслевого государственного управления — оптимальное разрешение комплексных общегосударственных программ и задач, в реализации которых задействованы несколько отраслевых федеральных органов исполнительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют также и федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, названные выше. Реализация штабной или как ее еще иногда называют управленческой функции на практике непосредственно связана с деятельностью организационно-инспекторских (штабных) аппаратов – штабов. Штабы структурно входят в состав органов внутренних дел практически всех уровней управления: МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, УВД (ОВД) 8 ГУ МВД России и горрайлинорганов внутренних дел. Возглавляет и координирует их деятельность Главное организационно-инспекторское управление МВД России[111]. Оно кроме того, организационно обеспечивает выработку и реализацию стратегических решений в системе Министерства на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Штабам принадлежит важнейшая роль в организации эффективной системы управления органами внутренних дел. ″ Штаб – это мозг организации, т.е. тот центр, который призван вырабатывать стратегию, учитывать и систематизировать результаты работы, контролировать и инструктировать службы, координировать их деятельность″ [112]. На штабы ″ возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений″ [113].

Но прежде чем рассматривать деятельность штабных аппаратов в органах внутренних дел, хотелось бы кратко остановиться на истории их создания и развития. Тем более, что необходимость наличия в системе органов внутренних дел подразделений с функциями межотраслевого управления появилась сразу же с момента их возникновения в России. Одновременно с учреждением Министерства внутренних дел 8 сентября 1802 г. в его составе была образована ″ Экспедиция спокойствия и благополучия″, на которую были возложены функции, в определенной мере аналогичные штабным.

25 июля 1811 г. в составе Министерства полиции (образованного в 1810 г.) создается Особенная Канцелярия министра, которая после упразднения этого министерства в 1819 г. входит в состав МВД. Указанное подразделение осуществляло некоторые функции политической полиции, выполняло поручения Министра, а также задачи контрольно-аналитического характера. Подразделение, в полном объеме соответствующее штабу в его нынешнем понимании было создано лишь в 1842 г. в составе Департамента полиции МВД и называлось ″ Отделение для обозрения присутственных мест Министерства внутренних дел″. Кроме того, начиная с 1880 года, с вхождения в МВД Отдельного корпуса жандармов, в системе МВД существовал еще и Штаб Корпуса жандармов.

Последним шагом по совершенствованию штабных подразделений системы МВД в дореволюционной России явилось создание 16 июля 1882 г. в составе Департамента полиции МВД двух отделов (делопроизводств), осуществлявших такие штабные функции, как координация, распределение, контроль, правовое регулирование деятельности полиции, разработка нормативных документов.

Через год после революции 1917 г. в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции (ГУМе) были созданы инструкторский и информационные отделы, которые, пройдя этапы некоторой реорганизации (инструкторско-инспекторский отдел – информационно-инструкторский отдел), в 1920 г. вошли в состав Инспекции ГУМа.

В задачи вновь созданного подразделения входили наряду с другими и штабные: сбор и обобщение статистических данных о состоянии преступности; вопросы оргштатной и нормотворческой деятельности; выработка инструкций; осуществление контрольных функций.

Дальнейшее развитие системы органов внутренних дел обусловило и увеличение штабных подразделений. В 1929 г. наряду с Инспекцией в центре и на местах создаются административно-организационные отделы, занимавшиеся правовым регулированием деятельности милиции, организационно-штатными вопросами, информационным обеспечением. В 1931 г. образовывается Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску, выполнявшая и такие штабные функции, как изучение динамики и структуры преступности, инспектирование и оперативное управление, оргштатная и нормотворческая деятельность, обобщение и распространение передового опыта в деятельности милиции и уголовного розыска.

Вплоть до 1957 г. в системе НКВД СССР действовала Главная инспекция, созданная в 1934 г. Она выполняла исключительно контрольные функции. Фактически вся остальная штабная деятельность была свернута, что нанесло немалый ущерб нормальному функционированию органов внутренних дел на долгие годы.

В 60-е годы прошлого столетия приостановленный процесс создания штабных подразделений возобновляется. В ГУМ МООП РСФСР и в 24 управлениях наиболее крупных МООП и УООП создаются организационно-методические отделы (ОМО), в задачи которых входит обобщение и распространение передового опыта, служебная подготовка кадров, внедрение в практику научных разработок. В 1966 г. образовывается уже самостоятельное структурное подразделение – контрольно-инспекторский отдел (КИО), подчиняющийся непосредственно Министру внутренних дел.

11 февраля 1969 г. в новой структуре МВД СССР впервые был создан полноценный штабной аппарат – Организационно-инспекторское управление (ОИУ). Именно сотрудниками ОИУ Центрального аппарата и на местах под руководством Сергея Михайловича Крылова были заложены и развиты лучшие традиции штабной культуры в органах внутренних дел, воздействие которых сказывается и поныне.

В этот период активно разрабатываются проблемы научного прогнозирования и перспективного планирования развития органов внутренних дел и повышения эффективности их деятельности. Повсеместно внедряется такая форма работы, как Всесоюзное совещание-семинар руководящих работников служб МВД и начальников оргинспекторских аппаратов МВД, УВД.

Штабные функции, входящие в компетенцию ОИУ, становятся настолько рельефно очерченными, что само название данного подразделения уже отстает от жизни. В связи с этим в сентябре 1971 г. приказом МВД СССР ОИУ переименовывается в Штаб МВД СССР. В 1972 г. издается первое Положение о Штабе МВД, а в 1973 г. – Типовое положение о штабе МВД, УВД.

С этого периода и до 1982 г. штабы получают всеобщее признание и прочно занимают в структуре органов внутренних дел место подразделения межотраслевого оперативного управления, координирующего деятельность органов внутренних дел в решении комплексных задач и обеспечивающего непрерывное управление силами и средствами.

С марта 1983 г., в силу субъективных причин, позитивная тенденция развития штабных аппаратов была прервана. Штабные подразделения в центре и на местах были упразднены, их место (и не только на уровне УВД, ГУВД) заняли инспекторские подразделения с сильно усеченными функциями. Произошел очередной виток развития органов внутренних дел, столь характерный для истории.

С ликвидацией штабов в системе органов внутренних дел образовалась пустота, которая объективно требовала заполнения. Уже в 1986 г. инспекторские подразделения были преобразованы в организационно-инспекторские с определенным расширением штабных функций, входящих в их компетенцию, а в 1991 г. Штаб МВД СССР был восстановлен (только лишь на уровне МВД).

Следующий этап становления штабных подразделений связан уже с развитием структуры МВД РСФСР, а затем и России, где с 1990 г. существовали созданные на базе оргинспекторских подразделений службы (отделы, отделения) организации управления. Период, начиная с 1992 г., характеризуется активным поиском новых, наиболее оптимальных форм и методов повышения эффективности деятельности штабных подразделений, совершенствованием их организационной структуры.

В 1993 г. в системе органов внутренних дел вновь начинается процесс непосредственного создания штабов. На этот раз – ″ снизу″. Приказом МВД России № 420 – 1993 г. ″ О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте″ в звене горрайлинорганов были созданы штабы. Следующим шагом явилось создание штабов в звене МВД, ГУВД, УВД и детальная регламентация их деятельности, а также повышение статуса начальников штабов – в звене ГУВД до первого заместителя начальника, в звене УВД до заместителя начальника. Этим, уже во второй раз, завершается процесс создания полноценных штабных подразделений. Кроме того, в Академии управления МВД России в июле 1997 г. приказом министра внутренних дел создается специализированная кафедра службы штабов органов внутренних дел.

В новых организационно-структурных параметрах штабы представляют собой многофункциональные подразделения, призванные в качестве основного органа управления координировать усилия подразделений аппаратов МВД, УВД, горрайорганов в осуществлении общесистемных, межотраслевых, региональных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности, организационно обеспечивать выработку и реализацию управленческих решений министра, начальника УВД, совершенствовать задачи и методы управления горрайорганами, укреплять исполнительскую дисциплину. В феврале 1997 г. вводится в действие ″ Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел″ [114].

Согласно этому Наставлению, " штабы органов внутренних дел являются основными органами управления службами и подразделениями органа внутренних дел призванными по поручению начальника соответствующего органа внутренних дел, или по собственной инициативе в пределах своих полномочий обеспечить деятельность органов внутренних дел по решению общесистемных, межрегиональных, межотраслевых либо комплексных задач, координировать деятельность служб и подразделений, организовывать взаимодействие между ними в целях наиболее качественного выполнения возложенных на орган внутренних дел задач, вырабатывать и реализовывать управленческие решения начальника органа внутренних дел″ [115].

Отмечая важное место штаба в процессе управления, указанное Наставление гласит: ″ Начальник органа внутренних дел управляет своими подчиненными подразделениями и службами лично и через штаб, а также своих заместителей… В своей деятельности по руководству подразделениями и службами он заслушивает предложения начальника штаба, посвящает его в свои намерения и обозначает основные направления подготовки управленческих решений, информирует об отданных им приказах и распоряжениях″.

Непосредственную работу штаба возглавляет начальник штаба, который при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, является прямым начальником всего личного состава. Кроме того, он имеет право при проведении в жизнь решений начальника соответствующего органа внутренних дел отдавать от его имени распоряжения и указания подчиненным этого начальника с последующим докладом начальнику органа внутренних дел.

Общими функциями[116] штабов, указанными в Приказе МВД России № 86 – 1997 г., являются:

– обеспечение оперативно-служебной и мобилизационной готовности органа внутренних дел;

– непрерывный сбор, анализ и оценка данных оперативно-служебной обстановки и организация реагирования на ее изменения;

– планирование и руководство служебной и служебно-боевой деятельностью органа внутренних дел при привлечении для выполнения задач двух и более подразделений и служб различных направлений деятельности;

– организация действий органа внутренних дел и его подразделений при возникновении чрезвычайных ситуаций;

– подготовка управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– информационно-аналитическое и организационное обеспечение управленческих решений начальника органа внутренних дел;

– подготовка проектов и организация реализации комплексных программ, планов, иных управленческих решений начальника органа внутренних дел путем координации усилий всех подразделений и служб и организации взаимодействия между ними;

– своевременное доведение до подразделений и служб задач, приказов и распоряжений;

– контроль за выполнением подразделениями и службами поставленных задач и оказание им практической и методической помощи;

– организация всех видов связи, средств автоматизации и вычислительной техники;

– изучение, обобщение и распространение положительного опыта служебной и служебно-боевой деятельности;

– доклад вышестоящему штабу данных оперативно-служебной обстановки и принятых начальником органа внутренних дел решений;

– информирование начальников и штабов подчиненных, взаимодействующих и соседних органов внутренних дел о новых данных оперативной обстановки;

– организационно-штатное обеспечение органа внутренних дел;

– правовое обеспечение деятельности органа внутренних дел;

– обеспечение международного сотрудничества органа внутренних дел;

– организационно-методическое обеспечение работы нижестоящих штабов органов внутренних дел;

– организация и совершенствование системы управления органами внутренних дел, обеспечение ее бесперебойной работы, охраны, маскировки, защиты от радиоэлектронного подавления;

– организация изучения общественного мнения о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органа внутренних дел.

Кроме того, штаб обеспечивает хранение и содержание Знамени органа внутренних дел.

Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел приводит перечни основных мероприятий и работ по реализации каждой из перечисленных функций. Конкретные же функции и задачи штабов органов внутренних дел различного уровня, а также их структурных подразделений определяются в положениях, утверждаемых соответствующими начальниками органов внутренних дел.

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒