Глава 8. Развитие государственного аппарата Российской империи

В первой четверти XIX в.

Политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены характером и полученным воспитанием Александра 1. В детстве по воле бабки, императрицы Екатерины II, цесаревич был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего детства жить на два дома - изысканно-европейский бабушкин и солдатский отцовский - привела к тому, что в Александре развилась двуличность и подозрительность. Но он был умен, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным государем Европы своего времени. Ранее усиленно тиражировалась оценка личности Александра I, которую дал ему император Франции Наполеон I по результатам их встреч в 1807 и 1810 гг. Ее следует воспринимать критически, так как она формировалась в условиях борьбы двух империй за европейско-мировое господство, а это предопределяло ее субъективность.

Учителем и воспитателем Александра I был Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей французской буржуазной революции, стремящийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Эти идеи пустили глубокие корни в уме и сердце будущего императора.

Еще будучи цесаревичем, Александр Павлович вместе с ближайшим окружением приступил к поискам путей будущего преобразования системы государственного управления Российской империи. Поиски велись в обстановке, когда столкнулись традиционалистская и модернистская концепции отношения к судьбе управления.

Сторонники традиционализма (Н.М. Карамзин, А.А. Аракчеев) исходили из самобытности российского государственного устройства. Они стремились сохранить средневековые устои, составлявшие фундаментальную основу самодержавного управления - абсолютизм, крепостничество, сословность. Поэтому допускали отдельные, лишь административные изменения как вынужденные, стараясь максимально сохранить незыблемость строя и коренных основ государственной жизни.

Сторонники модернизации России (М.М. Сперанский) предлагали либерализацию власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, допущение многосословности в управлении.

Позже разрабатывались и более радикальные новации (программные документы Северного и Южного общества декабристов), вплоть до замены самодержавной государственности республиканской, а империи - федерацией с парламентскими субъектами. На позиции модернизаторов сказывалось влияние нового мирового опыта, масонских лож, сетью которых были охвачены широкие круги дворянства, высокопоставленная и служилая бюрократия. Членом одной из таких лож был и сам император.

Граф С.Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, противопоставляя государственный строй Российской империи английскому, писал, что страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления и без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции». Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его либеральные взгляды - П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский. Все они входили в кружок «старых друзей» при императоре, а в 1801-1804 гг. - в «Негласный комитет».

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе «Негласного комитета» занимали вопросы сословного устройства российского общества, в частности, вопрос о крепостном праве.

Государственный совет - высший законосовещательный орган начал свою работу в январе 1810 г. Его работу возглавлял император. В состав этого института власти входили назначаемые императором члены монаршей фамилии, высшие представители бюрократии и родовитого дворянства. Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавляемые директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений со структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Первый статс-секретарем был М.М. Сперанский. Позже количество департаментов госсовета будет увеличиваться.

Собрания в департаментах, собрания их директоров, конференции начальников отделений комиссий выполняли основную предварительную работу, принимали решения большинством голосов, итоги докладывались общему собранию членов Госсовета, государственным или статс-секретарями, которые отвечали за делопроизводство.

Госсовет не стал единственным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной его императорского величества канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Госсовет выполнял роль совещательно-координационного механизма в имперском законодательстве, помогал рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления.

Крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н.Н. Новосильцева и А.Е. Чарторыйского. Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел: финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть - в министерство финансов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра - заместителя министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти. Первые министерства несли в себе некоторый элемент романтизма и непрофессионализма, что выражалось в личностях первых министров юстиции Г.Р. Державина и И.И. Дмитриева - поэтов, не имевших юридического образования и достаточной служебной практики.

Министерства делились на департаменты во главе с директором, департаменты - на отделения во главе с начальником, отделения - на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений - в Сенате, все остальные чиновники - в департаментах).

Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту «Об учреждении министерств» должен был заботиться о «благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др.

По замыслу, составителей плана преобразований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управления, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть.

Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган директоров департаментов министерств.

Судебная власть должна была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. Высшую судебную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения - правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М.М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские апелляционные суды двух-трех губерний и судебное учреждение Сената.

Охранительную власть, призванную обеспечить проблемы государственной безопасности, первоначально возложили на министерство внутренних дел. Ему предписывалось и попечение о повсеместном благосостоянии народа, о спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. К 1807 году развитие событий показало, что МВД не справляется с этими функциями. 1 января 1807 г. был создан Комитет общей безопасности, на который были возложены правоохранительные функции. В соответствии с указом императора, в него вошли князь И.В. Лопухин, тайный советник Макаров и граф Н.Н. Новосильцев. В 1810-1812 гг. создаются Министерство полиции и Высшая военная полиция которые реализовывали охранительные функции в условиях надвигающейся Отечественной войны 1812 г.

Данная структура «ветвей власти» не отличалась четкостью, что выражалось в том, что полиция осуществляла в империи как охранительную, так и отчасти судебную власть. Подобный структурный казус мы встречаем и в организации Сената, который имел как судебное, так и правительственное учреждения.

Параллельно с этим власть ставила целью поднять уровень государственного управления и предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные

М.М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. При университетах создавались экзаменационные комитеты для чиновников - образовательные центры по обучению госслужащих. Были открыты публичные летние курсы для того, чтобы чиновники, не имевшие возможности приготовляться дома, могли бесплатно слушать курс тех наук, по которым они должны были экзаменоваться. Учебная программа этих центров была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам, государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.

Показательно, что участие в работе подобных курсов на базе Казанского университета в 1809 г. принимал Н.И. Лобачевский, а первыми чиновниками, явившимися на экзамены, были будущие попечители этого университета - М.Н. Мусин-Пушкин и В.П. Молостов.

В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения, придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник.

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I административные реформы имели позитивное значение. Подавляющее большинство проведенных в этот период мероприятий действительно носили либеральный характер. Александром I были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж. Была создана внесословная система учебных заведений, созданы новые университеты (в 1804-1819 гг. открылись Казанский, Харьковский, Дерптский, Виленский и Санкт-Петербургский), практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах - уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе Царскосельский. Были расширены права купцов, мещан и казенных крестьян - им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей.

В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти.

Значимость преобразований системы госуправления первой четверти XIX в. в Российской империи подтверждается тем, что был начат процесс «свертывания» крепостного права (указы 1801, 1802, 1803, 1806-1810 гг.). Улучшилось положение крепостных крестьян - помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных обязательно с землей (указ 1803 года «О вольных хлебопашцах»).

Показателем эффективности александровских преобразований было и то, что в 1809 г. была дарована Конституция княжеству Финляндскому, в 1814 г. - Бессарабии (современная республика Молдова), в 1815 - Царству Польскому. Все это свидетельствовало о глубоких изменениях в сознании и политической культуре элиты российского дворянства - высшего слоя управленцев Российской империи. Носители этого либерального политического мышления станут позже одним из социально-политических проявлений «золотого века русской культуры».

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒