Глава 14. Становление советской системы государственного управления в 1917-1936 гг.

⇐ ПредыдущаяСтр 11 из 14Следующая ⇒

Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам! », принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т. е. образование Советского государства.

Важно отметить, что это обращение, по сути, являлось программой действий новой власти, и средством создания социальной опоры в массах. Оно предусматривало:

- предложение «немедленного демократического мира народам и перемирие на фронтах»;

- безвозмездную передачу «помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов»;

- демократизацию армии;

- обеспечение созыва Учредительного собрания;

- установление рабочего контроля над производством;

- обеспечение городов хлебом и предметами первой необходимости деревни;

- обеспечение права наций на самоопределение.

Таким образом, в расчёте на массовую поддержку в обращении были учтены жизненно важные интересы основных слоёв населения - рабочих, крестьян, солдат. Содержалось обещание немедленно решить острейшие, не решаемые прежними правительствами проблемы. Одновременно с этим делалась попытка нейтрализовать политических оппонентов обещанием обязательного созыва Учредительного собрания. Такое обращение в уставшей от войны и безволия Временного правительства стране было сильным политическим ходом.

Съезд призвал солдат на фронте к «бдительности и стойкости», обещая взамен улучшить положение солдатских семей и «обеспечить революционную армию всем необходимым путём решительной политики реквизиций и обложения имущих классов».

В современных исследованиях совершенно справедливо отмечено, что в той ситуации армия решала всё. Поэтому и второй законодательный акт съезда - «Об отмене смертной казни», был принят так же в интересах солдат. Данное постановление отменяло смертную казнь на фронте, провозглашало свободу агитации и освобождение военнослужащих, обвиняемых по «политическим преступлениям».

Учитывая, что боевые действия ещё продолжаются, съезд принял постановление «Об образовании в армии революционных комитетов». В соответствии с ним, в армии должны быть учреждены временные революционные комитеты, отвечающие «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Комиссары Временного правительства упразднялись, на фронт вместо них посылались комиссары съезда.

Логическим продолжением политики, направленной на привлечение, как армии, так и большинства населения на сторону новой власти, стало принятие съездом декрета «О мире», имевшим во многом декларативный характер. Декрет предлагал всем воюющим сторонам начать переговоры и заключить мирный договор, который бы предусматривал:

- заключение мира без аннексий и контрибуции;

- реализацию права на самоопределение всех насильственно присоединенных наций путем свободного голосования при полном выводе войска;

- отмену тайной дипломатии.

До заключения мирного договора предлагалось заключить трехмесячное перемирие. Новое правительство выражало готовность рассмотреть любое предложение воюющих сторон в этом направлении. Следует учитывать, что документ принимался и в расчёте на поддержку народов воюющих стран.

Одним из самых важных актов съезда стал декрет «О земле». Крестьяне составляли не только большую часть населения России, но и основу действующей армии. Декрет учитывал интересы крестьян и основывался на их наказах, сформулированных Советами крестьянских депутатов и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Он состоял из 5 вводных статей и собственно крестьянского Наказа о земле.

Декрет определял следующее:

- помещичья собственность на землю «отменялась немедленно без всякого выкупа»;

- помещичьи имения, удельные, монастырские, церковные со всем инвентарём переходили в распоряжение волостных земельных комитетов впредь до Учредительного собрания;

- уездные Советы должны были принять меры для соблюдения порядка при конфискации помещичьих имений, описи имущества и охраны.

- руководствоваться при осуществлении «великих земельных преобразований» следовало опубликованным крестьянским наказом.

Учитывая ситуацию и настроения крестьянства, декрет оговаривал, что «вопрос о земле, во всём его объёме, может быть решён только всенародным Учредительным собранием». Вместе с тем, предлагалось «справедливое» разрешение земельного вопроса, содержащееся в Наказе:

- отмена права частной собственности на землю - земля должна была стать всенародным достоянием и перейти в пользование всем желающим её обрабатывать своим трудом;

- недра земли, леса и воды, высококультурные хозяйства (плантации, питомники и т.д.) должны были перейти в исключительное пользование государства;

- изъятие земли из гражданского оборота путём запрещения сделок с землёй;

- запрещение использования наёмного труда на земле;

- уравнительный принцип распределения земли;

- предполагались свободные формы пользования землёй (подворная, хуторская, общинная, артельная).

Специально оговаривалось, что «земли рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуются», но, тем не менее, и они, наряду с другими землями, также становились «всенародным достоянием». Следует иметь в виду, что эти положения декрета объявлялись временным законом, который должен был проводиться в жизнь только до созыва Учредительного собрания

Съезд радикально решил и вопрос о власти, чем положил начало формирования принципиально новой государственности. Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».

Советская система управления изначально зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей в России 1917 г. действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские.

Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов, Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил лидер большевистской партии В.И. Ленин. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Блок с левыми эсерами после III съезда Советов (декабрь 1917 г.) позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу - объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. По сути своей это решение являлось государственным переворотом и шагом к установлению в стране большевистской диктатуры.

В декабре 1918 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы - советы народного хозяйства.

Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Конституция - это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т. е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. Создание принципиально новой системы государственной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Первым чрезвычайным органом стала Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, шпионажем, спекуляцией (6-7 декабря 1917 г.).

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б).

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В. И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918-1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда центральная Россия в силу Гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары.

В 1920 г. страна оказалась в глубочайшем кризисе. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике (нэп), которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Ещё летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства.

Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. У руководства ЦК РКП (б) и СНК было две концепции объединения. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий (И.В. Сталин). Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик» (В.И. Ленин). На 1 Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

К лету 1923 г. был готов проект Конституции, и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики, вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по заполнению управленческих должностей представителями титульной нации (коренизация государственного аппарата). Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы, как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны.

Сложившаяся к середине 1920-х гг. система управления разъедалась бюропатологиями. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества.

Для осуществления властных полномочий РКП (б) был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом - от райкома, горкома до ЦК РКП (б) - ВКП (б) - КПСС.

В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания И.В. Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил на этом посту А.Д. Цюрупа. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии.

В СССР оформился функционально-отраслевой принцип руководства народным хозяйством. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т. д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности.

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать Конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В. Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 1930-х гг.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП (б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР.

В ноябре 1936 г. И.В. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Полной, но не окончательной, т. к. существовала угроза реставрации капитализма путём агрессии капиталистических стран.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 9 101112 13 14 Следующая ⇒