Глава 9. Полицейско-бюрократический аппарат управления Российской империей во второй четверти XIX в.

⇐ ПредыдущаяСтр 8 из 14Следующая ⇒

Император Николай I Незабвенный (1796-1855 гг.) был третьим из четырех сыновей Павла I. Так как к ответственной миссии управления государством готовили только старших братьев - Александра и Константина (1779-1831 гг.), то Николай Павлович получил военное образование. Однако, у Александра I не было наследников, а Константин Павлович пожертвовал короной ради личного счастья.

Александр I назначил своим преемником Николая, но (таковы были условности в царской семье) не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что когда Александр I скоропостижно скончался, то Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге - Константину. Уровень средств связи того времени делал невозможным быстрые переговоры между братьями. Итогом было междуцарствие и восстание декабристов.

Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение императора к государственному строительству и методам управления государством. Николай I был волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава. Для поста императора большое значение имели такие качества личности императора - он был человеком умным, желающим и способным предвидеть. Главным для него всегда было служение России, его представление о России как о великой державе и центре славянского мира было принципом его внутренней и внешней политики.

В области усовершенствования системы госуправления Николай I активно использовал деятельность Собственной Его Императорского Величества (ЕИВ) канцелярии. Структура собственной ЕИВ канцелярии включала 6 отделений и ряд комитетов, которые не имели постоянного характера и создавались для решения отдельных государственных проблем.

I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д.

II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством Главного управляющего М.М. Сперанского формальным начальником этого отделения был М.А. Багульянский). Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и Свод действующих законов в 15 томах (1832).

III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности. Именно с деятельностью этого отделения, которое возглавлял А.Х. Бенкендорф, и отождествляют полицейскость политического режима в Российской империи времен Николая I.

Третье отделение под руководством А.Х. Бенкендорфа было образовано царским указом от 3 июля 1826 г. В качестве «нейтрального штаба по наблюдению за мнением общим и духом народным» этот орган официально наделялся весьма разнообразными функциями. В 1826 г., - в год образования Третьего отделения, в нем трудилось 16 человек, в 1828 г. - 18, в 1841 - 27, в 1856 - 31, в 1871 - 38, в 1878 - 52, 1880 г. - 72 чел. При этом население империи неуклонно возрастало с 50 до 95 млн. чел. В первые годы его существования одних только жалоб о пересмотре решений местной администрации, суда, полиции, о восстановлении прав, по поводу личных оскорблений, семейных дел и на правительственные учреждения поступало от 5 до 7 тыс.

IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I императрицы Марии Федоровны (1828) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии».

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П.Д. Киселева), которое провело реформу государственной деревни 1837-1841 гг. Этот крупный социальный эксперимент был одной из значимых ступеней на пути к отмене крепостного права в Российской империи.

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.). В связи с этой войной была проведена и реформа Кавказского управления. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в середине 40-х гг. утвердилась общероссийская система управления.

Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. (создана Павлом I) как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняется: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни.

В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в велении III отделения, то есть, А.Х. Бенкендорфа. Основной целью этого нововведения было становление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок капиталистическому развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из крепостного состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество.

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было, прежде всего, чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху до низу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.

Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам» в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.

Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII-VIII, магистры - IX классам. В учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.

Разумеется, нельзя недооценивать размах и уровень образования, степень «всесословности» просвещения, принципы его организации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.

Идейной основой системы образования стала теория-триада - «самодержавие, православие, народность», сформулированная Министром народного просвещения графом С.С. Уваровым и графом М.М. Сперанским.

В сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не, только такие, как М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, С.С. Уваров, Д.А. Турьев, Е.Ф. Канкрин, А.Х. Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие государственники-управленцы, как граф В.П. Кочубей, канцлер, граф Н.П. Румянцев, генерал-фельдмаршал Н.П. Салтыков, екатерининский вельможа граф П.В. Завадовский, (первый министр народного просвещения), граф К.В. Нессельроде и многие другие.

Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза - с 15 тыс. до 61, 5 тыс. чел. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2 250 россиян, то в середине XIX в. - на 929 чел. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количество государственных учреждений в центре и на местах, а император в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество. Не, случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а 15 тыс. столоначальников». Верноподданничество и стремление сделать служебную карьеру, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживалось в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновничьей среды.

Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением позитивного опыта государственного управления окраинами России. Территория страны по-прежнему расширялась, полиэтничное население поражало своей разноконфессиональностью, разнокультурностью и разносословностью. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считалось избирательное вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.

Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.

Николай I, однако, не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он завещал своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хотелось принять на себя все трудное, тяжкое, оставить тебе царство мирное, устроенное и счастливое. Провидение судило иначе», «Оставляю тебе команду не в добром порядке. Надо было бы отменить крепостное право, да я не смог. Видно придется тебе! ».

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма второй четверти XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам».

Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механизма, т. е. на создание закона и учреждение управления». При всех реформах государственного устройства очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.

Эти три основных элемента системы государственного управления в Российской империи должны были служить укреплению внутренней стабильности в государстве и обществе, росту благосостояния ее подданных. На международной арене они должны были обеспечить рост влияния и авторитета империи в мировых делах.

Реализация этой тенденции позволила А.С. Пушкину в связи с глубоким европейским кризисом 1831-1832 гг. (подавление восстания в Польше), обращаясь к «народным витиям», веско-отрезвляюще заметить «… иль слово Русского царя уж ничего не значит боле? ». Именно авторитет Российской империи на европейской - мировой арене не дал перерасти этому кризису в агрессию против России.

Глава 10. «Эпоха Великих реформ». Преобразование государственного управления в 1861-1881 гг.

Самым грандиозным событием XIX в. стала крестьянская реформа, изменение в жизни крестьян: около трети населения страны избавилось от крепостной зависимости, получало свободу, различные гражданские права. При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия.

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию недостатков николаевской судебной системы, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью.

В том же 1864 г. в России началась земская реформа. Согласно «Положению» 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями. Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков - самых надежных агентов самодержавия - власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения.

Стремление правительства сохранить контроль над земским самоуправлением проявилось в бюрократической опеке над земствами. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными.

В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. По признанию министра просвещения А.В. Головнина, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений.

Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн. детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания.

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г. в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполнительный - городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов. Городские думы находились в прямом подчинении Сенату.

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти было создание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. Совет министров действовал до 1882 г. Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во время «Великих Реформ» вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором.

С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. Департамента полиции в МВД, которое координировало работу силовых министерств. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи.

С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью.

Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства. Была создана система военных округов, что делало управление армией более гибким и эффективным. Количественный состав армии был сокращён почти в 2 раза, что уменьшило нагрузку на бюджет в мирное время. Введенная практика службы в запасе позволяла увеличить численный состав армии военного времени в 2 раза.

Все эти преобразования системы госуправления в Российской империи сделали возможной успешную модернизацию всех сторон общественной и государственной жизни страны.

⇐ Предыдущая 3 4 5 6 789 10 11 12 Следующая ⇒