Компетенция Совета Министров

4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров и ее особенности

Компетенция Совета Министров, как и любого другого органа, представляет собой важный составной элемент его правого статуса.

Совет Министров является органом государственного управления общей компетенции. Такой характер компетенции обусловлен его природой и правовым положением. Он подчеркивает особенности Совета Министров и выделяет его из других органов государственного управления республиканского уровня. Подобная компетенция присуща не только Совету Министров. Она имеется и у некоторых других органов государственного управления — местных исполнительных и распорядительных органов и Президента.

Обладая общей компетенцией, Совет Министров возвышается над республиканскими органами и осуществляет руководство всеми подчиненными ему отраслями и сферами. Его полномочия распространяются на наиболее важные, приоритетные сферы государственной жизни.

Общая компетенция — это совокупность в первую очередь полномочий Совета Министров, не относящихся к какой-либо одной отрасли, сфере или реализации функции, а предназначенных для решения вопросов общегосударственной значимости, которые не могут быть решены в рамках той или иной отрасли или сферы.

Компетенция Совета Министров распространяется только на подчиненные органы государственного управления, а не на все органы государственного управления, как это было по Конституции 1978 г. и Конституции 1994 г. Частично его полномочия распространяются и на другие органы исполнительной власти, которыми являются местные исполнительные и распорядительные органы.

В подчинении Совета Министров находятся не все республиканские органы государственного управления, т.е. министерства и государственные комитеты. В соответствии с частью 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» отдельные министерства и государственные комитеты в порядке и пределах, предусмотренных Президентом, подчиняются непосредственно Президенту.

Совету Министров подотчетны и подконтрольны областные и Минский городской исполнительные комитеты по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Основной составной частью компетенции являются полномочия. Полномочия Совета Министров в зависимости от направлений его деятельности следует разделить на четыре вида: полномочия по областям и сферам деятельности Совета Министров (общие полномочия); полномочия в отношении подчиненных Совету Министров органов государственного управления; полномочия Совета Министров в отношении подчиненных ему государственных организаций; полномочия в отношении местных исполнительных и распорядительных органов.

Полномочия предназначены для реализации функций Совета Министров. В статье 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» функции Совета Министров четко определены только в отношении подчиненных ему республиканских органов государственного управления. Что же касается иных направлений деятельности, то они отдельно не очерчиваются. Законодатель рассматривает функции вместе с полномочиями. Подобное допустимо, поскольку полномочия и функции нередко связаны с осуществлением одних и тех же действий. Полномочие — это право или обязанность совершать то или иное действие, являющееся функцией. Например, в части 3 статьи 14 Закона установлено, что Совет Министров утверждает в установленном порядке положения о республиканских органах государственного управления, подчиненных Совету Министров. Такое действие рассматривается как функция Совета Министров. Одновременно законодатель уполномочивает Совет Министров утверждать указанные положения.

Совет Министров обладает всеми общими функциями. Так, Совет Министров разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь (ч. 4 ст. 4 Закона), определяет государственную политику в сфере обеспечения охраны авторского права и смежных прав (ч. 20 ст. 5 Закона), политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов и улучшения окружающей среды (ч. 4 ст. 6 Закона). В этом случае следует говорить о функции прогнозирования.

Функция планирования Совета Министров состоит в том, что он разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей (ч. 5 ст. 4 Закона), определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения дохода семьи, стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат (ч. 7 ст. 5 Закона), разрабатывает государственную программу по преодолению последствий на Чернобыльской атомной электростанции (ч. 14 ст. 6 Закона).

Организационная функция реализуется по отношению к подчиненным организациям. Так, Совет Министров создает, реорганизует, ликвидирует предприятия, организации, учреждения, объединения, имущество которых находится в собственности государства; : (ч. 10 ст. 4 Закона), утверждает состав коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч. 4 ст. 14 Закона), назначает заместителей министров и: Председателя государственного комитета по авиации (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра: по чрезвычайным ситуациям, заместителей председателей Комитета государственной безопасности, Государственного комитета пограничных войск), руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров, и их заместителей, кроме Начальника Белорусской железной дороги, Генеральных консулов Республики Беларусь, руководителей комитетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств, заместителей председателей комитетов при Совете Министров, советников посланников посольств Республики Беларусь (Порядок назначения (утверждения, .освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в Кадровый реестр Совета Министров! Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2001 г. № 1869).

Функция регулирования осуществляется в разных областях и сферах. Совет Министров регулирует деятельность всех отраслей экономики республики (п. 3 ст. 4 Закона), внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) республики (ч. 13 ст. 4 Закона), регулирует вопросы внутреннего государственного долга (ч. 27 ст. 4 Закона), разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по 1 улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи (ч. 8 ст. 5 Закона), утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды (ч. 7 ст. 6 Закона).

Функция руководства реализуется как по отношению к подчиненным Совету Министров органам государственного управления, так и в отношении обеспечения решения отдельных важных вопросов. Так, Совет Министров руководит системой подчиненных республиканских органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 15 Закона), руководит в пределах своей компетенции подготовкой хозяйства республики к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием (ч. 5 ст. 8 Закона), осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной в республике (ч. 7 ст. 8 Закона) и т.д.

Руководство состоит в воздействии Совета Министров на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач.

В деятельности Совета Министров применяется и функция координации. Совет Министров координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (ч. 16 ст. 4 Закона), работу по изучению и разработке нормативов потребительских бюджетов для разных социально-демографических групп населения (ч. 41 ст. 4 Закона), деятельность Национальной академии наук Беларуси, отраслевых государственных академий (ч. 22 ст. 5 Закона), деятельность в области отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями (ч. 2 ст. 9 Закона), деятельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти по осуществлению кадровой политики, созданию системы непрерывного обучения кадров (ч. 3 ст. 10 Закона).

Наиболее широкое применение находит функция контроля и учета. Совет Министров контролирует работу всех подчиненных органов государственного республиканского масштаба, а также местных исполнительных и распорядительных органов. В отношении последних возможно осуществление контроля только за исполнением ими Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра (так записано в ч. 3 ст. 15 Закона). В то же время в части 6 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» указанные полномочия Совета Министров ограничены. Во-первых, ограничение произошло в отношении субъектов контроля: ими могут быть не все звенья местных исполнительных и распорядительных органов, а только областные и Минский городской исполнительные комитеты. Во-вторых, ограничен круг вопросов, по которым возможно осуществлять подобный контроль, — это вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров.

Совет Министров вынужден осуществлять контроль также в целях реализации таких функций, как регулирование, руководство и координация. При отсутствии полной информации о состоянии дел по вопросам, относящимся к указанным функциям, невозможно их осуществление. Кроме того, Совет Министров осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу (ч. 4 ст. 8 Закона), получением статистической и иной информации о деятельности банков (ч. 34 ст. 4 Закона).

Совет Министров призван осуществлять значительно больше разнообразных управленческих действий, чем обозначено в главах 2 и 3 Закона.

Правительство наделено и специальными функциями. Они дополняют и развивают общие функции. Особенно распространены в разных областях и сферах деятельности Совета Министров такие функции, как обеспечение, принятие мер, оказание содействия, создание условий и др.

Составными элементами компетенции являются гарантии осуществления полномочий. Они достаточно многообразны. Важной гарантией осуществления Советом Министров полномочий является его подчиненность Президенту. Президент обладает многочисленными и разнообразными возможностями обеспечения надлежащего исполнения Советом Министров своих полномочий. Во-первых, Президент формирует Правительство. От подготовленности кадров к осуществлению управления, их квалификации зависит многое в осуществлении полномочий Совета Министров. Во-вторых, у Президента достаточно средств воздействия как поощрительного, так и принудительного характера. Он вправе награждать орденами и медалями, поощрять денежными премиями, осуществлять продвижение по службе и т.д. В то же время Президент имеет право привлечь к дисциплинарной ответственности, освободить от должности любого члена Правительства, привлечь к более мягким мерам дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Он наделен правом принять решение о роспуске Правительства в полном составе.

Немаловажной гарантией является правовая и социальная защита служащих государственного аппарата, установленная в Законе «Об основах службы в государственном аппарате» и других законодательных актах.

Существенная роль в системе рассматриваемых гарантий принадлежит надлежащей организации работы Совета Министров.

Работу Совета Министров организует Премьер-министр (ч. 3 ст. 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Важную роль играют заместители Премьер-министра и Аппарат Совета Министров, который призван обеспечивать деятельность Совета Министров.

Существенной гарантией является ответственность Совета Министров перед Национальным собранием Республики Беларусь, которая выражается в том, что по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей последняя может выразить вотум недоверия Правительству. Вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения его программы деятельности (п. 7 ст. 97 Конституции).

Таким образом, компетенция Совета Министров занимает важное место в системе его правового статуса.

4.2. Полномочия Совета Министров в разных областях и сферах его деятельности (общие полномочия)

Совет Министров наделен значительными полномочиями. В Законе полномочия разделены по областям и сферам деятельности Совета Министров. Такими областями и сферами являются: экономика, социально-культурная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение законности и правопорядка, обеспечение национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеэкономическая деятельность, кадровая политика и иные направления полномочий.

Наиболее широкие полномочия предоставлены Совету Министров по вопросам экономики. Он имеет право и обязан обеспечивать проведение единой экономической, финансовой, денежно-кредитной политики, создание необходимых государственных резервов и их сохранение, развитие общегосударственной инфраструктуры (автомобильные дороги, сети связи, воздушные и железнодорожные линии, системообразующие линии электропередачи и т.д.), создание и функционирование системы стандартизации, метрологии и сертификации, формирование и проведение государственной политики в области охраны права промышленной собственности и т.д.

Совет Министров наделен правом регулировать деятельность всех отраслей экономики республики, принимать меры по их развитию, разрабатывать прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития республики, другие программы и обеспечивать их реализацию, выступать от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью республики, организовывать управление государственной собственностью, устанавливать экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности и т.п. (ст. 4 Закона).

Совет Министров по вопросам экономики наделен более чем 45 видами полномочий. Обладание такими широкими полномочиями по вопросам экономики объясняется тем, что государство еще сохраняет за собой важные рычаги воздействия (управления) в этой сфере. При этом многие полномочия, которые имелись у Совета Министров по Конституции БССР 1978г., исчезли или видоизменились.

В социально-культурной сфере Совет Министров уполномочен обеспечивать проведение единой государственной политики в области науки, здравоохранения, социальной защиты, создавать условия для поддержания установленного законодательством республики уровня социального обеспечения, принимать меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствовать систему социальной защиты, принимать меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений, содействовать развитию физической культуры и спорта, осуществлять меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивать охрану историко-культурного наследия и т.д. (ст. 5 Закона). В рассматриваемой области Совет Министров наделен широкими полномочиями (более 21 вида).

Совет Министров наделен значительными правами и обязанностями в области охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, национальной безопасности и обороноспособности государства и в иных областях, оговоренных в Законе (ст.ст. 6—11).

4.3. Полномочия Совета Министров по отношению к подчиненным ему органам государственного управления

Совету Министров подчиняется определенная часть республиканских органов государственного управления, в отношении которых он обладает правами и обязанностями по руководству, контролю, координации и направлению их работы (ч. 1 ст. 12 Закона). В статье 14 Закона конкретизировано понятие руководства. Если в статье 12 Закона термин «руководство» рассматривается в качестве отдельной функции (полномочия) наравне с контролем, координацией, направлением работы, то в статье 14 он выступает в качестве управления, поскольку состоит из ряда функций. Подобная непоследовательность, неоднозначность понимания термина «руководство» наблюдается и в других законодательных актах и статьях Закона (ст. 15). Более правильным было бы статью 14 назвать следующим образом: «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по руководству подчиненными ему республиканскими органами государственного управления», т.е. слово «функции» заменить словом «полномочия».

Совет Министров не только обладает полномочиями по контролю, координации и направлению деятельности указанных органов, но и вправе принимать меры по обеспечению реализации в полном объеме республиканскими органами предоставленных им прав и возложенных обязанностей (в настоящем Законе наравне с правами названы еще и полномочия) в целях выполнения возложенных на них задач осуществления функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов. Каждый вышестоящий орган (должностное лицо) должен обладать такой возможностью (правом). Совету Министров не следует решать самому тот или иной вопрос, относящийся к ведению республиканского органа. Он обязан принять всевозможные меры, чтобы последний использовал свои полномочия в полном объеме.

Совет Министров имеет право утверждать положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, т.е. определять их правовое положение. Это право не распространяется на Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск, Государственный таможенный комитет. Положения о них утверждаются Президентом Республики Беларусь (ч. 8 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь»).

Совет Министров вправе утверждать составы коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч. 4 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Важным полномочием Совета Министров является право отменять акты республиканских органов государственного управления. Этим правом Совет Министров может воспользоваться, если такие акты незаконны, т.е. противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров или распоряжениям Премьер-министра. Основаниями для отмены актов может служить и несоответствие их общегосударственным интересам или отсутствие достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть отменены самим Президентом.

Совету Министров предоставлены и дисциплинарные полномочия. Они могут применяться не в целом к органу, а только к его руководителям. Дисциплинарные взыскания могут быть наложены на министров, председателей государственных комитетов и комитетов, а также их заместителей. Основаниями для применения таких мер воздействия являются неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановлений Правительства, распоряжений Премьер-министра, неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

Виды дисциплинарных взысканий определены в статье 198 ТК и статье 17 Закона «Об основах службы в государственном аппарате». Между тем, Совет Министров не имеет права освободить указанных руководителей от занимаемой должности, так как право назначения на эти должности принадлежит только Президенту.

Совету Министров предоставлены и такие необычные права, как передача решения отдельных входящих в его компетенцию вопросов управленческого характера республиканским органам государственного управления, исключая вопросы исключительной компетенции Совета Министров, или принятие к решению вопросов, входящих в компетенцию республиканских органов государственного управления, если компетенция указанных органов не определена Президентом.

4.4. Полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам

Совет Министров наделен определенными полномочиями по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам. Однако прежде чем рассматривать их, следует сделать несколько пояснений. Во-первых, местные исполнительные и распорядительные органы не являются подчиненными Совету Министров органами. Во-вторых, нормы Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст. 15) вступили в противоречие с нормами части 6 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В первом законе установлено, что Совет Министров осуществляет руководство всеми звеньями местных исполнительных и распорядительных органов. Во втором законе термин «руководство» вообще не употребляется и подчеркивается, что отношения Совета Министров строятся только с областными и Минским городским исполнительными комитетами; с иными звеньями исполкомов данный закон не предусматривает никаких отношений. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» был принят в 2000 г., а Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» — в 1998г., поэтому действующими являются нормы, содержащиеся в рассматриваемой части первого Закона.

По этому Закону Совету Министров и Президенту (при первенстве Президента) областные и Минский городской исполнительные комитеты лишь подотчетны и подконтрольны, при этом Совету Министров — по вопросам, входящим в компетенцию Правительства.

На практике Совет Министров в принимаемых постановлениях достаточно часто дает облисполкомам (Минскому горисполкому) указания, предписания, поручения и т.д. по различным вопросам своей компетенции.

Механизм осуществления контроля за их деятельностью и получения отчетов в законодательстве не определен.

В статье 15 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» установлены иные полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным комитетам. Однако они вряд ли могут осуществляться по указанным выше причинам.

⇐ Предыдущая 24 25 26 27 282930 31 32 33 Следующая ⇒