Формы работы Совета Министров

5.1. Организационно-правовые формы работы

Совет Министров — коллегиальный орган, поэтому основной формой его работы является коллегиальность, выражающаяся в проведении заседаний. Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание считается правомочным, если в нем принимает участие не меньше половины (50% + 1) членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов членов Правительства, присутствующих на заседании (ст. 25 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах»). Таким образом, если за принятие того или иного решения проголосует меньше чем одна треть членов Совета Министров, то решение считается непринятым. В случае равенства голосов считается принятым решение, за которое проголосовал председательствующий.

Председательствующим на заседаниях является Премьер-министр. При его отсутствии заседания проводит по поручению Премьер-министра и согласованию с Президентом один из заместителей Премьер-министра. На заседаниях имеет право председательствовать Президент.

Ответа на вопрос, участвует ли Президент в голосовании, в законодательстве не существует. Между тем, имеются правовые нормы, четко закрепляющие правила, что голос председательствующего на заседании Совета Министров или его Президиума является определяющим (решающим). Кроме того, в голосовании могут участвовать только члены Правительства. Президент не является членом Правительства. Таким образом, председательствование Президента на заседаниях Совета Министров превращается в определенном смысле в формальность. При этом он осуществляет руководство заседанием. Однако его правовой статус в подобном качестве не определен, поэтому юридически Президент как председательствующий не обладает никакими другими полномочиями, кроме полномочий по порядку ведения заседания. Необходимо устранить существующие в законодательстве упущения, определить статус Президента в качестве председательствующего на заседаниях Совета Министров. Правильным было бы также оговорить право Президента председательствовать на заседаниях Президиума Совета Министров. В соответствии с пунктом 15 статьи 84 Конституции и частью 3 статьи 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Президент вправе председательствовать только на заседаниях Совета Министров, а Президиум является органом Совета Министров.

Заседания — основная форма деятельности Совета Министров, поскольку на них рассматриваются и решаются основные, наиболее важные вопросы, относящиеся к его компетенции.

В упомянутом выше Законе определена исключительная компетенция Совета Министров. Вопросы, входящие в нее, рассматриваются только на его заседаниях. В статье 26 данного Закона дан перечень таких вопросов. К ним относятся: вопросы подготовки и исполнения

республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов; проекты и программы экономического и социального развития Республики Беларусь; основные на правления внутренней и внешней политики Республики.

Одной из форм деятельности Совета Министров следует рассматривать его Президиум.

Президиум также коллегиальный орган. Его работа строится в форме заседаний, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели (ч. 2 ст. 27 Закона). Заседания проходят под председательством Премьер-министра или одного из его заместителей, как и заседания Совета Министров. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует больше половины общей численности членов Президиума. Решения принимаются большинством голосов от общей численности членов (ч. 3 ст. 27 Закона).

Формой работы Совета Министров является и опросный порядок принятия постановлений. Он предусмотрен часгю4 статьи 27 Закона и состоит в том, что в кулуарах выясняется мнение членов Президиума по тем или иным вопросам, вынесенным на рассмотрение Совета Министров или его Президиума, без рассмотрения их на заседаниях. Такими могут быть неотложные или не требующие обсуждения вопросы. После опроса принимается постановление от имени Совета Министров. Опрос выражается, как правило, в форме визирования проекта постановления. Количество членов Президиума, необходимое для того, чтобы его можно было считать достаточным для принятия постановления, в законодательстве прямо не установлено, как не установлен и порядок опроса.

На практике следует руководствоваться правилом, закрепленным в части 3 статьи 27 Закона. Таким образом, если Президиум состоит из 11 членов, то постановление будет считаться принятым в случае его визирования 6 членами и является актом Совета Министров, состоящего из 38 человек.

В научной литературе опросный порядок работы Совета Министров подвергается резкой критике. Законодатель и практика не отказались от него. Это объясняется наличием множества вопросов, по которым Совету Министров и его Президиуму необходимо принимать постановления, что вынуждает проводить ежедневные заседания. Разумеется, это не только нежелательно, но и невозможно. Если судить только по опубликованным постановлениям (большинство из них является протокольными решениями и не публикуется), то получается, что постановления принимаются каждый день. Например, 15 августа 2001 г. принято два поста давления, 16 августа — четыре, 17 августа — шесть, 18 августа 2001 г.— четыре и т.д. Понятно, что они принимались не на заседаниях, а опросным порядком.

Если проанализировать характер вопросов, по которым приняты данные постановления, то большинство из них действительно не требует обсуждения, не нуждается в проведении дискуссии и выявлении мнения многих членов Правительства. В связи с этим было бы правильным предоставить право Премьер-министру решать такие вопросы путем издания распоряжений с последующим сообщением на очередном заседании Совета Министров или его Президиума. Совет Министров, его Президиум должны обладать правом согласиться или не согласиться с решением Премьер-министра, утвердить или не утвердить принятые им акты. Это стимулировало бы оперативность в решении вопросов и свидетельствовало бы об определяющей роли коллегиального органа. Не исключается, чтобы Премьер-министр обладал полномочиями окончательного решения указанных выше вопросов.

В Конституции (ст. 108) закреплено правило о приоритете, преобладании коллегиальности в деятельности Совета Министров. Между тем, в Конституции не учтено, что коллегиально на заседаниях Совета Министров невозможно решать все вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров. Следовательно, необходимо или изменить статью 108 Конституции, или сузить компетенцию Совета Министров.

Опросный порядок принятия постановлений Совета Министров может порождать формализм и безответственность. Он снижает роль коллегиального органа — Совета Министров, его Президиума и является нарушением Конституции, в частности статьи 108, в которой записано, что постановления принимаются Правительством, т.е. на его заседаниях.

Коллегиальность работы Совета Министров тесно сочетается с единоначалием, которое реализуется посредством работы Премьер-министра, его заместителей и членов Правительства. Единоначалие в коллегиальных органах необходимо для персональной ответственности за их работу, организации работы, решения менее важных и сложных, не требующих выявления коллегиального мнения (мнения многих членов коллегии) вопросов, способствует оперативному решению вопросов. Единоначалие не противоречит и не противопоставляется коллегиальности, а способствует лучшему ее выражению.

В Законе лишь частично оговаривается, какие вопросы могут решаться только на заседаниях и какие— единоначально (ст.ст. 20, 21 и 26 Закона). Компетенция Совета Министров в главе 2, части 1 статьи 12 и статье 14 Закона определяется в целом независимо от форм его работы. Единоначально Премьер-министр и его заместители решают, какой вопрос следует выносить на заседание Совета Министров или Президиума Совета Министров, а какой может быть решен единоначально. Единоначально решается немало вопросов, направляется, координируется деятельность подчиненных. Единоначалие в деятельности Совета Министров как коллегиального органа сводится не только к организаторской работе, но и к совершению юридически важных действий.

В разных странах неодинаковы подходы к рассматриваемому вопросу.

В Российской Федерации Председатель Правительства наделен правом определять основные направления деятельности Правительства в рамках предоставленных Правительству полномочий (ст. 114 Конституции РФ) и организовывать его работу (ст. 113 Конституции РФ). В Румынии Премьер-министр руководит Правительством и координирует деятельность его членов, соблюдая принадлежащие им полномочия (ст. 106 Конституции Румынии).

Подобные полномочия имеются у Министра-председателя Венгерской Республики и Председателя Правительства Чешской Республики. В Венгерской Республике он руководит заседаниями Правительства и обеспечивает исполнение его постановлений и решений (§ 36 Конституции Венгрии), в Чешской Республике — организует деятельность правительства, руководит его заседаниями (ст. 77 Конституции Чехии).

Аналогичный статус имеет Председатель Совета Министров в Италии. Он руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность (ст. 95 Конституции Италии).

В Польской Республике Председатель Совета Министров вправе издавать распоряжения, обеспечивать осуществление политики Совета Министров и определять способы ее осуществления, осуществлять надзор за территориальным самоуправлением в пределах и формах, определенных в Конституции и законах (ст. 148 Конституции).

Во Франции Премьер-министр наделен еще более широкими полномочиями. В частности, он не только руководит деятельностью Правительства, но и несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, осуществляет регламентарные полномочия, назначает на гражданские и военные должности (ч. 1 ст. 21 Конституции). Премьер-министром в ряде случаев контрассигнуются акты Президента Республики (ст. 19 Конституции). В его распоряжении находятся административные органы.

5.2. Формы управленческой деятельности

Управленческая деятельность Совета Министров осуществляется в правовой и неправовой формах. Правовая форма реализуется в издании правовых актов, а неправовая — в организаторской работе и материально-технических действиях. Правовыми актами Совета Министров являются постановления, распоряжения, протокольные решения, указания, поручения (ст. 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Согласно этому Закону постановления и протокольные решения как правовые акты принимаются коллегиально. Постановления могут приниматься только на заседаниях Совета Министров и его Президиума, а протокольные решения — как на заседаниях, так и на совещаниях у Премьер-министра и его заместителей. В части 7 статьи 28 данного Закона установлено: «Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей».

Распоряжения, указания и поручения — правовые акты, которые принимаются единоначально Премьер-министром или его заместителями. В соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции и частью 6 статьи 28 Закона распоряжения издаются только Премьер-министром.

Принятие постановлений и издание распоряжений предусмотрено статьей 108 Конституции, указаний и поручений — только частью 7 статьи 28 Закона.

Постановления представляет собой правовые акты коллегиального порядка и являются основными, превалирующими над иными актами Совета Министров. Такое превалирование обеспечивается также тем, что они могут быть нормативными, а распоряжения, указания, поручения таковыми не бывают. Постановления издаются на основании и в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента (ч. 1 ст. 28 Закона) по наиболее сложным и важным вопросам компетенции Совета Министров. Для вступления их в юридическую силу предусмотрен более сложный порядок, чем для иных актов.

Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не оговорен другой срок, который не может быть более ранним, чем день его принятия. Такое ограничение является весьма важным и правильным. Оно запрещает Совету Министров принимать постановления, имеющие обратную силу, т.е. распространяющиеся на отношения, появившиеся до их принятия (вступления в силу). Обратная сила действия постановлений допустима, если при этом улучшается положение лиц, организаций, на которых распространяется действие акта. Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 2 ст. 28 Закона). Кроме того, все постановления нормативного характера должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, без чего не могут вступить в силу (ч. 2 ст. 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Об этом ничего не сказано в статье 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», вероятно, по той причине, что он был принят раньше Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Следует также заметить, что по Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» постановления Совет Министров принимает, а распоряжения Премьер-министр издает, хотя в статье 108 Конституции употребляется только термин «издает». Положениями Закона конкретизированы нормы Конституции, что является правильным.

Постановления имеют большую юридическую силу по сравнению с иными актами Совета Министров. Распоряжения и другие акты должны соответствовать постановлениям, не противоречить им.

Распоряжения — правовые акты индивидуального ненормативного характера. С их помощью Премьер-министр решает, как правило, внутриорганизационные вопросы. Они не содержат норм права и принимаются по конкретным вопросам, имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Распоряжения, как и любые правовые акты, влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.

Постановления и распоряжения имеют четкую структуру. Структура нормативно-правовых актов определена в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и в Регламенте Совета Министров Республики Беларусь. Она состоит из реквизитов и текста (содержания акта).

Первую часть считают необязательной, поэтому она нередко отсутствует. Приведем несколько примеров постановлений Совета Министров Республики Беларусь с преамбулой и без нее с небольшими по объему текстами.

«О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ ИЗ РЕСПУБЛИКАНСКОГО БЮДЖЕТА

⇐ Предыдущая 25 26 27 28 293031 32 33 34 Следующая ⇒