Лекция 1. Основы контрактной системы: принципы, терминология и правовая база контрактной системы.

Основные положения

В настоящее время продолжается интенсивная реформа системы закупок. Ранее действующий Закон о размещении заказов многократно изменялся и дополнялся. Постоянная и конструктивная критика указанного закона привела к осознанию необходимости проведения коренной реформы, которая выразилась в формировании контрактной системы. В 2010 г. Правительство РФ заявило о необходимости формирования системы, регулирующей не только вопросы осуществления закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, но и вопросы планирования закупок и исполнения контрактов.

Первым шагом послужило издание распоряжения Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Данным правовым актом были предложены направления принятия решений в области совершенствования инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок. Реализация предложенных решений должна была способствовать обеспечению более тесной связи стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей, а также созданию механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ. Таким образом, была начата работа над подготовкой законодательного акта, который на разных стадиях процесса законотворчества выносился на общественное обсуждение. В марте 2013 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а 5 апреля 2013 г. подписан Президентом РФ Закон о контрактной системе, который вступил в силу 1 января 2014 г. за исключением положений, в отношении которых специально установлены иные сроки вступления в силу. В полном объеме Закон о контрактной системе вступит в силу с 1 января 2017 г. (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Порядок вступления в силу Закона о контрактной системе

Закон о контрактной системе внес принципиальные изменения в систему закупок. Если ранее приоритетом было максимальное снижение цены контракта, то в настоящих условиях заказчику необходимо обосновать саму закупку. Кроме того, оценке подлежит результативность закупки, направленной на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Смещается акцент в закупочной деятельности заказчиков от суммы бюджетных средств, направленных на размещение закупки, к результату, полученному от ее размещения. Этому, в частности, способствует расширение

регулируемого цикла закупки (рис. 1.2).

Если ранее регулированию подлежал только этап размещения закупок, то в условиях контрактной системы этапы планирования, размещения закупки, так же как и этапы исполнения контракта, аудита полученных результатов по итогам исполнения контракта, контроля в сфере закупок и постоянного мониторинга закупок, составляют полноценную конструкцию контрактной системы. Принципиальными новациями внедренной контрактной системы стали обоснование целесообразности расходования бюджетных средств на размещение закупок, аудит эффективности закупок и публичность отчетности и результатов исполнения контрактов. Приоритеты развития контрактной системы находятся в области целеполагания, структурирования, а также унификации деятельности (действий) участников контрактной системы в соответствии с рядом фундаментальных принципов. На стадии планирования закупок акцент государственного регулирования смещен на такие сегменты, как определение объема и структуры нужд, соотнесенных с объемом расчетно-нормативных затрат на оказание услуг и выполнение функций, а также проведение мониторинга начальных цен, предметов закупки, поставщиков товаров, работ, услуг. В отношении стадии размещения закупок наибольшей регламентации подвергнуты вопросы разработки требований к предмету закупки, определению начальных цен контракта и разработке закупочной документации. Постепенно усиливается связь между стадиями планирования и размещения закупок путем обеспечения соответствия документов, формируемых на этих этапах и размещаемых в информационной среде, что обеспечивает возможность

мониторинга, контроля движения бюджетных средств от программного документа до отдельного контракта. Тенденции правового регулирования стадии исполнения контрактов заключаются в регламентации проведения мониторинга цен по заключенным контрактам, требований к обеспечению

контрактов, порядка предоставления информации об исполнении контрактов. С учетом накопленной практики регламентируются вопросы работы заказчика с исполнителем контракта, в том числе применение санкций, расторжение и изменение контракта, организации контроля за исполнением со стороны заказчика и приемки результатов. Расширение сферы применения контрактных отношений происходит в сторону перевода на контрактную систему размещения заказов на оказание социально значимых услуг и реализацию движимого и недвижимого имущества публично-правовых образований. Подходы к организации контрактной системы также направлены на развитие иных областей государственного регулирования. В частности, в рамках развития комплексной контрактной системы прогноз государственных (муниципальных) закупок, необходимых для реализации государственных (муниципальных) функций и задач, вырабатывается в рамках прогноза социально-экономического развития.

Бюджетная реформа, в рамках которой предусмотрен переход на программно-целевое бюджетное планирование, нуждается во внедрении инструментов мониторинга и аудита осуществления закупок, расходования бюджетных средств, обоснования и нормирования закупок. Это позволит эффективно проводить бюджетную политику расходов, что предполагает оптимизацию и результативность расходов бюджета, а также полноценный контроль достижения государственными и муниципальными заказчиками показателей и индикаторов документов программно-целевого планирования. Принципы организации контрактной системы также направлены на реализацию программно-целевого принципа организации деятельности заказчиков, заложенного в основу бюджетной реформы.

В рамках развития системы информационного управления государственными финансами существенно изменяется система информационного обеспечения контрактной системы в рамках принятых концептуальных решений в области создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».

В целом развитие системы контрактных отношений направлено на создание открытой конкурентной среды для всех участников контрактной системы, обеспечение баланса интересов участников контрактной системы.

Рис. 1.2. Основные процессы контрактной системы

Продолжающаяся административная реформа также оказывает влияние на организацию контрактной системы. Так называемый принцип «разумной централизации» в системе государственного и муниципального управления учитывается и при формировании контрактных отношений. Так, в частности, субъекты РФ в рамках своей компетенции наделены правом принимать НПА, регулирующие общественные отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок продукции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Результатами действия указанного принципа являются практика развития региональных информационных систем, осуществление ведомственного контроля в сфере закупок, осуществление централизованных и совместных закупок.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок — это совокупность участников контрактной системыв сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительнойвласти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сферезакупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомнойэнергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в томчисле с использованием ЕИС в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой ЕИС не предусмотрено

Законом о контрактной системе), в соответствии с законодательством РФ и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Если максимально упростить данное определение, то получится, что контрактная система в сфере закупок представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием ЕИС, в соответствии с законодательством РФ и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе названный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок продукции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок продукции;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 4, 5 ст. 15 Закона о контрактной системе;

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок продукции;

6) аудита в сфере закупок продукции;

7) контроля за соблюдением законодательства РФ и иных НПА о контрактной системе в сфере закупок продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Важно запомнить

До 2017 г. продлен срок принятия решения о централизации закупок органами власти в отношении подведомственных заказчиков в соответствии с ч. 5 ст. 26 Закона о контрактной системе.

Функции уполномоченного органа, уполномоченного учреждения могут быть расширены за счет централизации закупок субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 4, ч. 6—8 ст. 26 Закона о контрактной системе). Например, Правительство РФ вправе наделить уполномоченный орган, уполномоченное учреждение полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), если условием предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое значение, является централизация закупок. При этом финансовое обеспечение закупки может полностью или частично осуществляться за счет межбюджетных трансфертов федерального бюджета. Если источником межбюджетных трансфертов является бюджет субъекта РФ, соответствующее решение о наделении полномочиями уполномоченного органа, уполномоченного учреждения принимает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, на основании соглашения между субъектом РФ и муниципальным образованием уполномоченный орган, уполномоченное учреждение вправе осуществлять полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных заказчиков, действующих от имени субъекта РФ, бюджетных учреждений субъекта РФ, муниципальных заказчиков, муниципальных бюджетных учреждений.

Ажно знать

Обязанность применения унитарными предприятиями норм Закона о контрактной системе при осуществлении закупок за счет бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности возникнет с 1 января 2017 г.

Контрольные вопросы

1. Целесообразно ли в соответствии с ч. 1, 3 ст. 26 Закона о контрактной системе наделить орган исполнительной власти полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) только путем проведения конкурсов и аукционов, чтобы иные способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществлялись заказчиками самостоятельно? Обоснуйте свой ответ.

2. В чем состоят сходства и различия принципов контрактной системы РФ, принципов, регулирующих системы закупок в зарубежных странах, и принципов, содержащихся в международных стандартах ЮНСИТРАЛ, Соглашения ВТО о закупках?

3. Какие органы осуществляют контроль в сфере закупок, финансовый контроль в сфере закупок? Каковы их исключительные полномочия по каждому виду контроля?

4. Что такое централизации (комплексная, частичная, ведомственная)?

5. Кто уполномочен возлагать функции по централизации закупок?

6. За счет каких средств бюджетные учреждения осуществляют закупки?

7. Как реализуется принцип обеспечения конкуренции в контрактной системе?

8. Чем отличается государственный заказчик от муниципального заказчика?

9. Осуществляют ли органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ?

10. Какие заказчики могут осуществлять закупочную деятельность по Закону о закупках?

Лекция 1. Основы контрактной системы: принципы, терминология и правовая база контрактной системы.

Государственный (муниципальный) заказ представляет собой конкретизированные потребности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте, удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу, среди неопределенного круга лиц – потенциальных поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащем необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

За рубежом государственные закупки часто называют «правительственными закупками» («правительственными заказами»), причем оба термина указывают на субъект закупочной деятельности – правительство в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы.

Государственные (муниципальные) нужды - один из ключевых признаков государственного (муниципального) заказа. Государственный (муниципальный) заказ – это и есть конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.

Понятие «государственные нужды» формально несколько шире, чем понятие «государственный заказ», поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд.[1]

История развития законодательства России о государственных закупках насчитывает несколько веков. Большая часть источников по публичным заказам X—XIII вв. погибла по разным причинам. Тем не менее, первым отечественным документом о публичном заказе принято считать указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, в этом указе «конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие – публичный заказ, поиск исполнителей, условия».[2]

В XVIII в. в России появляется первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений – Регламент об управлении адмиралтейством и верфью 1722 г.

В начале 20-х гг. XX в. правовое регулирование отношений по поставке для государственных нужд осуществлялось: «Положением о государственных подрядах и поставках» от 30.091921, от 27.07.1923 г, «Инструкцией о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки» от 7 августа 1923 г., ФЗ «О государственных подрядах и поставках» (1923).

В советский период, как отмечается в литературе, государственный заказ превратился в своего рода плановое задание. Состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.[3]

Для конца 1980-х гг. стало характерно обвальное разрушение механизма управления и системы хозяйственных связей предприятий, регионов, республик. Был принят целый ряд документов, регламентирующих поставки для государственных нужд. Это: «Положение о поставках продукции производственно-технического назначения», «Положение о поставках товаров народного потребления», «Основные условия регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций», «Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы» и другие.

По мнению Д.А. Медведева, государственный заказ «образца 1987—1990» представлял собой централизованное плановое задание, мало чем отличающееся от плановых актов (нарядов) предыдущего периода.[4]

Первым российским законом о государственных закупках стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», введенный в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1. Указанный Закон распространял свое действие только на федеральные закупки и был небольшим по объему (состоял всего из пяти статей).

В конце 1994 г. – было принято сразу несколько федеральных законов, регулирующих отношения по государственным закупкам: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве». Спустя год был принят также Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Эти законы, будучи небольшими по содержанию, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, в связи с чем заложенные в них идеи не находили должной реализации на практике.

В 1997 г. было принято Положение № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», которое предусматривало процедуры размещения заказов для государственных нужд. Открытые торги (открытый конкурс) были объявлены наиболее предпочтительным способом закупок, однако допускалось размещение заказов посредством проведения 2-этапных торгов, закрытых торгов (закрытых конкурсов), внутренних торгов (внутреннего конкурса), запроса котировок, у единственного источника и др. Поставщики должны были удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым в соответствии с Положением для каждой процедуры по размещению заказов отдельно.

Спустя некоторое время после вступления в силу Положения-305 был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».[5]

Уже через год после принятия Закона о конкурсах 1999 г. Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд».

Результатом этой законотворческой работы явились разработка и принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действующий и в настоящее время.[6]

В госзакупках участвует 300 тыс. госзаказчиков и 80 тыс. поставщиков. Объем российского рынка госзакупок оценивается в 6 трлн. рублей, а с учетом закупок госкомпаний и госмонополий – в 13 триллионов рублей. Объем госзаказа в год равен 13% российского ВВП. Закупки государственного сектора - это около 1/5 всего внутреннего спроса.

После принятия в 2005 году ФЗ № 94-ФЗ «О госзакупках был сформирован институт госзакупок. Благодаря реализации 94‐ ФЗ, в России возникло государственное регулирование госзакупок в виде норм и санкций за их нарушение. Закон №94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.

Однако, будущее госзакупок в России – создание Федеральной контрактной системы (ФКС).

Сфера управления государственными и муниципальными закупками является одной из самых активно развивающихся и реформируемых областей государственного регулирования. Современная экономическая политика, управление государственными и муниципальными финансами тесно связаны с вопросами формирования и осуществления закупок для целей обеспечения государственных и муниципальных нужд. Внимание к развитию контрактной системы тем более усиливается в условиях текущей и прогнозируемой социально-экономической ситуации в стране. Управленческие решения по усовершенствованию и оптимизации контрактной системы направлены как на повышение эффективности расходов бюджетов всех уровней управления, так и на стимулирование развития реального сектора экономики.

Образовательные программы по направлению «Управление государственными и муниципальными закупками» являются весьма востребованными на рынке образовательных услуг, в связи с чем становится востребованным формирование учебно-методической базы, сопровождающей процесс обучения с учетом современных образовательных технологий и технологий управления проектами. Настоящий учебник «Управление государственными и муниципальными закупками» предназначен для слушателей учебного курса «Государственные закупки», обучающихся по программам высшего и дополнительного профессионального образования.

Его содержание ориентировано на изучение и разъяснение положений законодательства о контрактной системе и НПА, регулирующих отношения между субъектами контрактной системы. Ключевыми вопросами, рассмотренными в учебнике, являются: нормативная правовая база в сфере закупок, процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), государственные и муниципальные контракты, контроль в сфере закупок, практика, ситуационные задания по тематике закупок. Учебник содержит теоретический материал по всему циклу осуществления закупок — формирования и функционирования систем планирования, размещения, мониторинга, контроля, автоматизации закупочного процесса, организации деятельности субъектов контрактной системы.