Создание и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.

⇐ ПредыдущаяСтр 46 из 46

История создания Основного Закона нового российского государства началась 16 июня 1990 года, когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель организации государственной власти.

На съезде было решено, что Комиссия должна состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин, его заместителем – первый заместитель Председателя Верховного Совета Р.И.Хасбулатов, ответственным секретарем – О.Г.Румянцев.

Задачи Конституционной комиссии были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Для работы над проектом Конституции была сформирована рабочая группа Конституционной комиссии. В ее состав вошли депутаты от разных фракций: Л.Б.Волков, С.А.Ковалев, А.В.Ковлягин, И.В.Федосеев, Ф.В.Цанн-Кай-Си, В.Л.Шейнис, а также эксперты Е.А.Данилов, В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, В.И.Лафитский, Л.С.Мамут, Б.А.Страшун. На разных этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М.Аметистов, И.П.Ильинский, Т.Ф.Морщакова, В.М.Савицкий, Ю.А.Тихомиров и другие авторитетные ученые-правоведы.

Первый проект Конституции был подготовлен уже к осени 1990 года. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах массовой информации, в государственных органах, учебных и научных учреждениях.

В апреле 1992 года VI Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции. Проект был поддержан и Президентом России.

К концу 1992 года резко обострилась борьба за власть, что изменило весь ход конституционной реформы. Каждая из противоборствующих сторон – Президент и руководство Верховного Совета РСФСР – предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих интересах¹.

Примечательно, что уже в первой статье проекта («Государственный суверенитет») подчеркивалось, что государство ответственно перед человеком и гражданином. Статья 3 проекта («Верховенство права») предусматривала, что государство и его органы, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции Российской Федерации, а ст.9 («Социальное государство») объявляла социальными задачами России обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности.

Согласно ст. 10 проекта («Многообразие экономической деятельности») «в России обеспечивается свобода экономической деятельности… добросовестная конкуренция и общественная польза". Отметим, что в действующую Конституцию РФ не вошло понятие «общественной пользы», которое допускает достаточно широкую трактовку в смысле установления обязанностей государства.

Права и свободы в тексте проекта разделялись на несколько общепризнанных в теории права групп: гражданские и политические права и свободы (гл.3), экономические, социальные и культурные права и свободы (гл. 4). При этом гарантиям и защите прав и свобод отводилась специальная глава проекта Конституции.

Проект включал в себя раздел 3 («Гражданское общество»), состоящий из статей, посвященных собственности, труду и предпринимательству, общественным и религиозным объединениям, воспитанию, образованию, науке, культуре, семье и массовой информации.

За время работы Конституционной комиссии, которая продолжалась вплоть до трагического октября 1993 года, текст проекта постоянно дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре пересечения интересов различных политических сил. О том, как это отразилось на работе Комиссии, о той драматической борьбе, которую ей пришлось вести, об изменении ее состава в связи с созывом Конституционного совещания и о последующих событиях вплоть до референдума 12 декабря 1993 года рассказано в книге В.И.Лафитского «Поэзия права: страницы правотворчества от древности до наших дней» (гл.6 § 3 «Сожженная страница конституционной истории: проект Конституции Конституционной комиссии Российской Федерации»)².

Существовали и альтернативные проекты:

1. Проект рабочей группы в составе С.М.Шахрая (руководитель), Е.Б.Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина, А.В.Маслова, Г.В.Минха, Р.Г.Орехова, А.Я.Сливы, О.А.Тарасова (1992 год).

Особенность этого проекта –явная приверженность естественно-правовой доктрине прав человека. Так, в ст.1 провозглашалось, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Права и свободы в проекте подразделялись на личные (гл.2), социально-экономические (гл.3) и политические (гл.4), институту защиты прав и свобод посвящалась отдельная глава.

Интересно, что в тексте не нашлось места для определения (характеристики) самого государства.

2. Проект Политсовета Российского движения демократических реформ в составе мэра Санкт-Петербурга А.А.Собчака, мэра Москвы Г.Х.Попова, С.С.Алексеева, Ю.Х.Калмыкова и С.А.Хохлова (1992 год).

Авторы этого проекта отделили «основные права и свободы человека и гражданина» от «прав и обязанностей гражданина Российской Федерации», разместив их соответственно в первой и второй главах первого раздела. Многие исследователи заметили, что такая конструкция статуса гражданина неудачна, поскольку разделяет неразделимые понятия.

Форма государственного устройства России проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в проекте не предполагалось: республики признавались государственными образованиями, имеющими свои конституции, а губернии – территориальными государственно-административными образованиями.

Согласно проекту Президент – глава государства, его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство государственности, незыблемость конституционного строя. Кроме того, в проекте закреплялась роль Президента как гаранта Конституции (этой формулировке проекта соответствует положение ст.80 действующей Конституции РФ).

3. Проекты народных депутатов-коммунистов.

В период с 1990 по 1993 года депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России» Верховного Совета РФ (опубликован в газете «Правда» за 5 июня 1993 года и в уточненном варианте – в «Российской газете» за 24 июня 1993 года).

В названном проекте содержалась довольно обстоятельная глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Отличительная черта проекта – исключение института президентства. Высший законодательный орган – Верховный Совет (Совет Республики и Федеральный Совет), высший исполнительный и распорядительный орган – Совет министров.

4. Проект Президента РСФСР (опубликован 30 апреля 1993 года в газете «Известия»).

В президентском проекте отсутствовало понятие «конституционный строй». В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Так, в ст.1 проекта предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (ныне аналогичные положения закреплены в ст.1, 2 Конституции).

Высшим законодательным органом является парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным – Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти. Позже ст.10 Конституции РФ было ясно определено, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Инициативу выхода с собственным проектом Президент Б.Н.Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 года «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»: преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможно только путем скорейшего принятия российской Конституции.

В тот же день Президент РФ принял Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.

Верховный Совет Российской Федерации в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России, но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания. Его первое заседание прошло в Москве 5 июня 1993 года. С момента издания Указа о созыве Конституционного совещания состязательность проектов Конституции фактически стала формальной, что подтвердили дальнейшие события.

В состав Конституционного совещания вошли представители федеральных органов государственной власти (депутаты и представители от Президента и Правительства), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (от каждого – по 4 представителя), местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций (до 250 человек).

Указом Президента РФ от 2 июня 1993 года «О порядке работы Конституционного совещания» уточнялись сроки его работы – с 5 по 16 июня 1993 года, а также определялись координаторы его пяти рабочих групп. Однако это было лишь первым этапом – работа Конституционного совещания продолжалась до начала июля, а 12 июля 1993 года проект был одобрен Президентом РФ.

На первом этапе Конституционное совещание работало на пленарных заседаниях и в следующих группах, образованных из его участников:

- группа представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации;

- группа представителей органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- группа представителей местного самоуправления;

- группа представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий;

- группа представителей товаропроизводителей и предпринимателей.

Помимо указанных групп, была сформирована рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.

На втором этапе Конституционное совещание действовало в составе двух палат – Государственной и Общественной. Помимо указанных палат, проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.

Были несколько скорректированы полномочия Президента. В частности, исключено предложенное в президентском проекте определение Президента как арбитра в спорах между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров.

По президентскому проекту изначально Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации – утверждение председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его отставке.

Примерно в те же дни, когда Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой (обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными - большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии.

Говоря о процессе создания Конституции РФ, нельзя не вспомнить о политическом кризисе (сентябрь-октябрь 1993г.). Президент Б.Н.Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов, подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 года. 21 сентября 1993 года Б.Н.Ельцин издал Указ N 1400 «О конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России», который прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект, подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а основным. Вместе с тем поскольку Конституционная комиссия не была официально распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом Конституционного совещания.

Временно – до принятия новых Конституции и Закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения 11-12 декабря 1993 года новых парламентских выборов – Президент РФ ввел в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период.

Через два дня, 23 сентября 1993 года Президент РФ издал еще один Указ – «О досрочных выборах Президента Российской Федерации», которым объявлял о проведении 12 июня 1994 года досрочных выборов Президента. Но видимо, это не остановило противостояния ему народных депутатов.

Верховный Совет РСФСР в постановлении от 22 сентября «Об Указе Президента Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» оценил действия Президента как государственный переворот.

Срочно собравшийся X Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 года «О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом» подтвердил оценку ситуации Верховным Советом.

В этот период Конституционная комиссия поставила перед собой новую задачу – разработать механизм выхода из кризиса. К 1 октября О.Г.Румянцев и В.И.Лафитский подготовили пакет документов, принятие которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в действующую Конституцию 1978 года, Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции³.

3 октября 1993 года эти документы были переданы в Верховный Совет. В этот же день пролилась первая кровь. 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного Совета – арестовано.

В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. Естественно, о проекте, подготовленном Конституционной комиссией, равно как и о других, речи уже не шло.

15 октября 1993 года Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54, 8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58, 4%), против – 23 431 333 человека (41, 6%). Таким образом, фактически за Конституцию России проголосовала лишь четверть россиян.

Официальная дата вступления в силу Конституции России – 25 декабря 1993 года Указом от 19 сентября 1994 года Президент объявил 12 декабря 1993 года государственным праздником – Днем Конституции Российской Федерации.

⇐ Предыдущая 37 38 39 40 41 42 43 44 4546