Становление административно-командной системы управления государством и его народным хозяйством.

⇐ ПредыдущаяСтр 37 из 46Следующая ⇒

На исходе первого десятилетия советской власти советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом которого стали сложившаяся в 1930-1940-е гг. командно-бюрократической система и тоталитарный политический режим. Определяющее влияние на развитие событий оказали политические процессы, происходившие в то время в СССР, в частности обострение политической ситуации в стране, связанное с усилившейся после смерти В.И. Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовавшим возвышением И.В. Сталина.

В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря ловкой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных «наследников» Ленина, боровшихся за власть.

Сохранявшемуся некоторое время в партии предубеждению против политики «большого скачка» Сталин противопоставил находившую поддержку среди части большевистских лидеров популистскую установку на быстрое построение социализма в одной стране.

Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу «наступления социализма по всему фронту» и ускоренного превращения страны в передовую промышленную державу. Были пересмотрены плановые задания индустриализации в сторону их повышения. Таким образом, уже здесь обнаружились свойственные Сталину увлечение администрированием, забегание вперед, волюнтаристские методы управления. Со временем субъективистское планирование становится основной чертой управления развитием народного хозяйства в СССР.

Необходимость проведения форсированной индустриализации, приобретавшей характер «скачка», сталинское руководство аргументировало обострением международной обстановки в конце 1920-х гг., угрозой войны со стороны «капиталистического окружения». Однако этот жупел часто использовался в качестве удобного повода для навязывания завышенных темпов модернизации общества, свертывания демократии.

Особенностью сталинской индустриализации являлось то, что приоритет отдавался развитию прежде всего тяжелой промышленности в ущерб легкой и сельскому хозяйству. Хроническое отставание этих отраслей стало со временем главной особенностью советского народного хозяйства. Государственное управление с конца 1920-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, которые нередко пересматривались произвольно в сторону увеличения.

Осенью 1929 г. был объявлен курс на форсированную коллективизацию сельского хозяйства, характер которой отразил результаты администрирования и забегания вперед. 5 января 1930 г. вышло специальное постановление ЦК ВКП(б) «О темпах коллективизации и мерах помощи государства колхозному строительству», которое провозглашало проведение сплошной коллективизации в большинстве районов страны. Проводя коллективизацию, сталинское руководство преследовало цель сделать из колхозов контрагентов государства по внерыночному изъятию хлеба и сырья у крестьян для успешного проведения индустриализаuии.

Изменение внутриполитического курса повлекло за собой смену политического руководства страны, вытеснение, а затем и уничтожение Сталиным старых партийных кадров. В 1927 г. по обвинению в организации контрдемонстрации в связи с празднованием 10-летия Октябрьской революции из партии были исключены Л.Д. Троцкий, Л.Б. Каменев и Г.Е. Зиновьев. В 1929 г. был снят с поста редактора «Правды», а затем выведен из состава Политбюро Н.И. Бухарин, недавний союзник Сталина в борьбе с «левой» оппозицией. В том же году из страны был выдворен Троuкий, снят с поста председателя Совнаркома и заменен В.М. Молотовым сторонник Н.И. Бухарина А.И. Рыков.

В конце 1920-х гг. обозначился поворот сталинского руководства к практике репрессий, который был начат в 1928 I: широкой кампанией борьбы против «вредительства» и завершился физическим уничтожением всех находившихся в оппозиции к Сталину крупных партийных лидеров во второй половине 1930-х гг.

С победой «генеральной линии» Сталина на строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось наступление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Были проведены грандиозные чистки местных Советов, все они ставились в жесткую зависимость от финансовых возможностей центра, стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриализаuии. С 1928 г. были закрыты откомхозы и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него было создано ОГПУ - орган надзора за населением и карательный орган диктатуры пролетариата.

На этом фоне вполне закономерной представляется задуманная и проведенная сталинским руководством административно-территориальная реформа 1928-1930 гг., окончательно похоронившая надежды на возрождение института самоуправления в России. В связи с этим области «нарезались» по преимушеству волевым решением, их размеры в 2 раза превышали бывшие губернии. В то же время создание районов, формировавшихся под лозунгом «смычки города и деревни» и занимавшихся как сельским хозяйством, так и промышленностью, привело к фактическому уничтожению специализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были «разрезаны» на районы, органы власти которых наделялись компетенцией, аналогичной той, что имела городская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах. К концу 1920-х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась новая так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках - двухзвенная (район, округ).

Проведение политики ускоренной индустриализации потребовало серьезных изменений в системе управления промышленностью.

В 1920-е гг. оно строилось на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭЛРО, ГПУ и т.д.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 1930-х гг. было характерно преобладание отраслевого принципа управления, усиление тенденции к единоначалию и централизации в распределении сырья, рабочей силы и производимой продукции. Начало этому процессу было положено принятым в январе 1932 г. постановлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленностью. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на ХVII съезде ВКП(б) (январь - февраль 1934 г.). В марте 1934 г., исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов. Реализация постановления 1934 г. сопровождалась дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Был упразднен единый промышленный наркомат – ВСНХ, его органы в губерниях, краях, областях, округах. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж, НКТП), Наркомат легкой промышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промышленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвертый - Наркомат пищевой промышленности, в 1939-м их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленности и Наркомат машиностроения). Из Наркомата путей сообщения был выделен Наркомат водного транспорта, из Наркомзема – Наркомат зерновых и животноводческих совхозов. В мае 1939 г. был создан Наркомат по строительству, который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом. На базе наркомата топливной промышленности были созданы Наркоматы нефтяной и угольной промышленности, а также Наркомат электропромышленности.

Наркомат труда был упразднен и слит с ВЦСПС (средства госстраха, санатории, дома отдыха, научные институты, – это был орган общественного управления, который руководил сферами организации труда.

Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усилило государственное управление бурно развивавшейся индустриализации страны, механизацию и машинизацию процессов в различных областях. Одновременно открывались широкие возможности для «перетряхивания» аппарата, проведения чисток органов управления, без которых немыслима административно- командная система. Разукрупнение наркоматов и их дробление способствовало возникновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках этой системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые административно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие одновременно в роли центральных органов государственного управления и органов хозяйствования.

Вместе с тем, усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, повышалась ответственность за реализацию «директив партии и правительства». Резко возросли объем и параметры государственного управления, роль союзных органов и иисполнительного аппарата, численно вырос управленческий аппарата, который становился все более громозким («многозвенным»). Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, действовал директивно и жестко.

Другим негативным последствием проведенной реформы управления промышленностью стал стремительный рост управленческого аппарата. По данным переписи населения 1939 г., за 10 лет он вырос в 6 раз. С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркоматами и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В не меньшей мере этому способствовала нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. Личный состав органов управления формировался из грамотных специалистов, за счет рабочих и крестьян («выдвиженцев»), ускоренного обучения их на различных курсах, рабфаках, учебных заведениях.

В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо вновь созданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и работали в масштабах СССР, независимо от Советов.

Во всей системе управления усиливалось общесоюзное начало. К концу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркомата и 16 союзно-республиканских. Для координации их действий были созданы шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборонной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по товарам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготовкам. Эти советы имели право давать обязательные распоряжения наркоматам соответствующего профиля и фактически руководили ими. В состав каждого совета входили 3-5 человек во главе с заместиолеме Предмедателя Совнаркома.

Расширение бюрократического аппарата вызвало необходимость совершенствовать политический контроль над ним. Осуществлявший эту функцию Наркомат внутренних дел был ранее отягощен не свойственными ему функциями (управление дорогами, картография, переселенческое дело и т.д.) В феврале 1941 г. НКВД был разделен на два наркомата: Наркомат внутренних дел и Наркомат Государственной безопасности (который руководил и внешней разведкой в том числе).

Произошедшие к середине 1930-х гг. изменения в экономическом, социальном и политическом развитии советского общества были закреплены в принятой VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Советов (5 декабря 1936 г.) Конституции СССР. Конституция объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведение альтернативных выборов. Ст. 126 Конституции говорила о ВКП(б) как о руководящем ядре всех общественных и государственных организаций трудящихся.

С принятием Основного закона была изменена структура государственной власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. Была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы депутатов трудящuxся. Упразднялись региональные съезды Советов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы Советов, в руках которых находилась реальная власть. По аналогии с прежним союзным ЦИК Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета Национальностей - по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов - от автономной республики, 5 - от автономной области, 1 - от автономного округа. Основной формой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обе их палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 человек (председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов). В его функции входили: созыв сессий Верховного Совета, толкование законов, издание указов, роспуск палат и назначение новых выборов.

В отличие от Верховного Совета СССР, Верховные Советы союзных республик не были двухпалатными, поэтому их национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы только через Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Конституция существенно расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориального устройства.

Конституция 1936 г. не внесла каких-либо существенных изменений в структуру и характер функционирования исполнительной власти. Высшим исполнительным органом оставался Совет народных комиссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. СНК формировался Верховным Советом СССР и в своей деятельности был подотчетен ему и его Президиуму. В Конституции СНК СССР определялся как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти.

Несмотря на ряд новаций в структуре государственных органов, характер политического режима оставался прежним. Государственная власть в стране к середине 1930-х гг. находилась полностью в руках узкого круга партийной элиты. Принцип назначения на ответственные должности сформировался как номенклатурный принцип партийного руководства, когда партийные инстанции активно формировали персональный состав органов власти и управления через составление списков номенклатурных должностей. К концу 1930-х гг. номенклатурный принцип охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности, что породило партийную деспотию и безответственность кадров перед народом.. Советы стали властью для трудящихся через партийно-государственную администрации, которые сконцентрировали у себя власть и управление, а участие широких масс в управлении становилось формальностью, которая прикрывала диктат партийно-государственной бюрократии. Партийным инстанциям исподволь передаются многие чисто государственные функции. Широко практиковалось совмещение партийных и государственных должностей. Все принимаемые высшими органами государственной власти нормативно-правовые акты, будь то решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкционировались Политбюро ЦК партии.

Показательно, что идеология государственности, представления о скором отмирании государства в процессе перехода к социализму была постепенно заменена идеологией сильного государства. На XVIII съезде ВКП(б) 1939 г. было заявлено о сохранении государства не только при социализме, но и при победе коммунизма в одной стране. Одновременно был сформулирован тезис о возрастающей руководящей роли партии в государственном управлении и жизни общества.

⇐ Предыдущая 32 33 34 35 363738 39 40 41 Следующая ⇒