ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

СЕЛЬСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ РОССИИ

(Аграрное и земельное право. 2006. №2)

Раскрывая понятие «государственное управление сельским хозяйством», необходимо учитывать все разнообразие и богатство соответствующей науки, позволяющей уяснить содержание каждого из терминов, используемых в ней. За каждым из терминов кроется глубокое содержание, которое может быть раскрыто с различных позиций (философских, экономических, политических, правовых), но в совокупности они обозначают явление, призванное отражать определенный комплекс общественных отношений, получивших четкое правовое оформление.

При исследовании конкретного предмета или процесса, прежде всего, следует остановиться на ключевом понятии, наиболее емко отражающем суть явления. Термин «управление» имеет наименее конкретное содержание, поскольку оно охватывает «почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов»[74].

Значительное количество исследований посвящено вопросам социального управления, которое рассматривается как необходимое условие организации совместной жизни людей. Справедливо отмечается, что управление осуществляется людьми в целях сознательной регуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способы производства, государство, знание, информация и другие общепризнанные институты[75]. Будучи антиподом хаоса, анархии, «управление» признано важнейшим общественным институтом для нормального функционирования социума.

В самом общем виде под социальным управлением понимается, прежде всего, определенное упорядочение целостной системы, содействие наиболее приемлемому варианту ее развития, перевод системы в новое состояние путем изменения ее переменных[76]. Такая трактовка данного многозначного понятия в принципе приемлема как для технических и биологических, так и для общественных систем. В научной литературе справедливо подчеркивается, что существенной чертой социального управления является, в первую очередь, его целенаправленность, т.е. сознательное, целеустремленное направление движения системы к заданной цели[77]. Управление, осуществляемое государством, представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных процессов. Это особый вид социального управления. Понять его сущность и закономерности развития возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как категория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, так и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Отсюда вполне естественно, что наиболее упорядоченный характер социальное управление находит в государственной организации общества. «Теория, практика и искусство управления предлагают различные способы и рациональные методики, направленные на достижение целей деятельности государственных структур, и позволяют выработать стратегию, тактику, комплекс средств и приемов для решения поставленных задач при персональной ответственности за принимаемые управленческие решения. Определение целей, стратегии и методов воздействия на общество, реализации принятых решений составляет основу государственного управления»[78].

В отечественной правовой литературе существуют два основных подхода к раскрытию понятия «государственное управление».

Сторонники первого подхода характеризуют государственное управление как деятельность органов государства. В его основе сохраняющийся традиционный взгляд на государство как «определенный способ организации общества... совокупность официальных органов власти»[79]. Еще А.Е. Лунев рассматривал государственное управление как организаторскую деятельность, направленную на объединение, координацию усилий людей, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научно-технического, социально-культурного и административно-политического характера[80]. Аналогичный подход можно найти у авторов, предлагающих понимать государственное управление как многогранную деятельность государства, осуществляемую через систему его органов[81].

Приверженцы второго подхода определяют понятие государственного управления через воздействие. Например, Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[82].

Механизм государственного воздействия на общественные отношения осуществляется путем достижения целей, стоящих перед обществом и государством. Четкое формулирование целей позволяет придать большую определенность управленческой деятельности, которая должна исходить из: во-первых, признания и обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; во-вторых, завершения формирования правового государства, где государственная власть и право опираются на общечеловеческую идеологию; в-третьих, формирования гражданского общества, в котором будут созданы условия для развития внегосударственных и внеполитических отношений; в-четвертых, укрепления конституционной законности, основанной на неукоснительном соблюдении, исполнении и применении правового нормативного материала и качества принимаемых законодательных актов; в-пятых, установления стабильных общественных отношений, гарантирующих защиту прав и свобод человека и гражданина[83].

Выступая субъектом управления, государство использует обширный инструментарий, позволяющий учитывать сложнейший спектр отношений. Их упорядочение, приведение в стройную систему придают государственному управлению свойство системности.

При выявлении специфики государственного управления необходимо учитывать: во-первых, изменение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масштабов реализации управленческой функции вплоть до вмешательства государства в экономическую, социальную и культурную сферы. Государственное управление, писал В.О. Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества[84]. Тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и социально-экономической систем, что произошло в результате российских революций[85]. Во-вторых, при изучении государственного управления должен использоваться системный подход, т.к. государство по природе всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутренней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующих единое целое. В-третьих, сущность государственного управления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например, к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентрализация управления вызывается, в конечном итоге, постоянно растущим естественным многообразием управляемого объекта – общества, государства. Управляющая власть способна охватить своим воздействием лишь ограниченное необходимое многообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое федеральное управление с региональным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социально-экономические факторы, обусловливающие местное самоуправление в России, также следует рассматривать через призму общей закономерности науки управления.

На наш взгляд, проводимая по инициативе Президента РФ В.В. Путина административная реформа в стране как раз об этом наглядно подтверждает преобразования системы государственной власти и управления федеративного государства и рассчитана путем их оптимизации значительно повысить эффективность государства в экономике. В целях реализации этих задач рассчитаны принятый пакет нормативных правовых счетов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Мы вправе ожидать эффекта от таких правовых норм, как Федеральный закон от 9 июля 2002 г. №83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. №181 «Вопросы министерства сельского хозяйства Российской Федерации». Разумеется, эти нормативные правовые акты могут воплотиться в жизнь в сфере сельского хозяйства только в том случае, если Государственная Дума РФ наконец-то примет проект Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Его целью является правовое обеспечение создания экономических условий государственной поддержки агропромышленного производства, повышения эффективности использования средств, выделенных из бюджетов различных уровней. Как правильно отмечено в юридической литературе, именно «государство создает систему монетаризации на сельскохозяйственную продукцию и материально-технические ресурсы, «которые используются в сельском хозяйстве», эффективное управление сельским хозяйством России возможно в том случае, если учитываются и внешние экономические факторы[86]. В этом случае позитивно могут повлиять на проведение аграрной политики России рекомендации Международной научно-практической конференции на тему: «Аграрная отрасль: социально-экономические и правовые проблемы становления и перспективы развития», проходившей в мае 2004 г. в Республике Беларусь, направленные на обеспечение продовольственной безопасности каждой страны, входящей или трансформирующей в ВТО. Именно тогда государственный суверенитет будет отвечать реализации доктрины прав человека в соответствии с международным правом[87]. Для успешной трансформации экономики России в мировое хозяйство следует учесть стандарты ВТО, а также ряд законов европейских стран, регулирующих сельское хозяйство. Например, Закон Франции от 9 июля 1999 г. №99-574 о сельскохозяйственной деятельности в ст. 1 провозглашает, что «сельскохозяйственная политика принимает во внимание экономическую и социальную функции сельского хозяйства и участвует в землеустройстве территории, ориентируется на долгосрочное развитие. Она ставит перед собой цели, непосредственно связанные с общей сельскохозяйственной политикой и с приоритетами политики Европейского сообщества»[88].

В то же время сельское хозяйство в России обладает рядом существенных особенностей, отличающих его от других отраслей народного хозяйства и объективно требующих учета при организации руководства и управления. К таким особенностям относятся: наличие различных форм организации сельскохозяйственного производства, которые в других отраслях отсутствуют; использование земли в качестве главного средства производства; разнообразие почвенных и природно-климатических условий, оказывающих существенное влияние на размещение и специализацию сельского хозяйства; наличие хозяйств, в которых из-за диспаритета цен организация сельскохозяйственного производства не отвечает современным технологиям, в виду чего оно является малопродуктивным. Это тормозит его развитие, не дает возможности в полной мере осуществлять индустриализацию земледелия и животноводства, реализовать достижения научно-технического прогресса. В какой-то степени много еще осталось и от прежней советской системы организации производства, в том числе потребительское отношение, ожидание высокой зарплаты даже тогда, когда производство убыточно и т.п. Разумеется, в условиях наличия трех ветвей государственной власти управленческие задачи государства становятся более многообразными, усиливается роль исполнительной власти, несущей основную «тяжесть» в реализации и новой аграрной политики государства. Для повышения эффективности оптимизации деятельности управленческих органов в сфере сельского хозяйства Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. был издан Указ №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти...». Все это подтверждает тенденцию об усилении ответственности Президента РФ и в решении проблем, связанных с обеспечением продовольственной безопасности России. В научной литературе отмечено, что «Государство не может развиваться без создания эффективной системы государственного управления и контроля. Его появление во многом обусловлено преобразованиями, которые произошли в России в последнее десятилетие XX в.»[89].

В специальной литературе встречается употребление двух терминов: «аграрное» и «сельскохозяйственное», которые часто отождествляются. Нередки случаи, когда те или иные авторы в качестве основного используют один из них, а другой берут в скобки в качестве синонима первого[90]. Если в начале 80-х гг., как справедливо замечено М.И. Козырем, термин «сельскохозяйственное» среди ученых-юристов использовался чаще, чем термин «аграрное», то теперь для подавляющего большинства правоведов такие термины, как «аграрное право», «аграрное законодательство» стали традиционными[91]. Размышляя над этими проблемами, профессор Г.Е. Быстров приходит к следующему выводу: «Более предпочтительным следует считать термин «аграрное право», т.к. он лежит в основе понятийной системы классификационных критериев, по которым строится отрасль аграрное право – «аграрные отношения», «аграрная политика», «аграрное законодательство»[92]. Такой подход отражает ту особенность, что в условиях становления многоукладного аграрного сектора экономики объективно востребованы как частное право, так и публично-правовое регулирование правовых отношений в аграрной сфере. Эту позицию разделяют и другие российские правоведы, дополняя термин «аграрное» такими понятиями, как «право» и «законодательство», что позволяет образовывать более точные наименования[93]. Действительно, слово «сельскохозяйственное» в русском языке означает отрасль народного хозяйства – выращивание культурных растений и разведение животных для получения продукции растениеводства и животноводства, а также первичная переработка этой продукции[94]. Это наводит на мысль, что сельскохозяйственное законодательство – это исключительно отраслевое хозяйственное законодательство РФ, действующее наравне с транспортным, промышленным, торговым законодательством РФ.

Вместе с тем на этапе перехода сельского хозяйства к рыночной экономике расширяется и круг субъектов в сельскохозяйственной сфере. Это требует уточнения понятийного аппарата, поскольку законодатель не приемлет неточности в терминах. Именно новое законодательное регулирование порождает необходимость единого подхода к наименованию тех или иных отношений или явлений. «С восстановлением и обновлением права частной собственности на землю, которая открыла наиболее быстрый путь вхождения сельского хозяйства в рыночную аграрную экономику (развитие частных предпринимательских структур в сфере агробизнеса, поощрение различных кооперативов новых земельных собственников и акционирование государственных сельскохозяйственных предприятий)» в аграрное законодательство РФ входят нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения в сельском хозяйстве, имущественные, финансовые, трудовые отношения сельскохозяйственных предприятий, отношения по их реформированию и реорганизации, организационно-управленческие отношения в аграрной сфере[95]. Кроме того, совокупность указанных актов аграрного законодательства РФ нельзя отделить от довольно большой по численности группы нормативных правовых актов, направленных на решение социальных проблем села. Некоторые ученые объединяют последние акты в отдельный институт законодательства РФ. Так, по справедливому замечанию Б.А. Воронина, в действующем законодательстве РФ достаточно полно отражены принципы и положения, создающие основу формирования должной среды обитания и жизнедеятельности для сельского товаропроизводителя, формирования системы сельского расселения, отвечающей новым производственным отношениям. По его мнению, этим обусловлена необходимость выделения в составе законодательства РФ всей совокупности нормативных правовых актов, обеспечивающих социальное воспроизводство сельского населения и рекреационное использование сельской местности[96].

Таким образом, процесс развития аграрных отношений привел к необходимости уточнения некоторых понятий и отказа от иных, утративших былое значение. Например, принимая во внимание этимологическое значение термина «сельскохозяйственное законодательство», мы видим, что его использование фактически ведет к отрыву нормативных правовых актов, регулирующих производственные отношения в сельскохозяйственной сфере, от актов, обеспечивающих решение других аграрных проблем, и к превращению рассматриваемого законодательства РФ в разновидность хозяйственного законодательства РФ без надлежащего учета специфики сельской жизни.

В свою очередь, употребление термина «аграрное законодательство» имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, в силу того, что в настоящее время произошел отход от старого понимания термина «аграрный» как «земельный», его смысловое значение значительно расширилось[97]. Так, в целом ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства Российской Федерации в рамках проведения аграрной реформы рассматриваются такие вопросы, как создание сельскохозяйственных предприятий, их материальная, финансовая поддержка, решение социальных проблем села[98]. Аграрные отношения подразделяются на четыре группы отношений: земельные, имущественные, трудовые и организационно – управленческие. Во-вторых, термин «аграрное законодательство» имеет сравнительно давнюю историю. Он широко использовался еще в 20-х – начале 30-х гг., причем по своей смысловой нагрузке во многом совпадал с его нынешней трактовкой[99]. В-третьих, в юридической науке термин «сельскохозяйственное право» практически полностью вытеснен термином «аграрное право», в то же время термины «сельскохозяйственное законодательство», «законодательство о сельском хозяйстве» еще продолжают встречаться в литературе и правотворческой деятельности. Примером тому может служить раздел «Сельское хозяйство» в Классификаторе нормативных правовых актов, утвержденном указом Президента Российской Федерации[100]. Следует согласиться с А.Х. Хусаиновой, полагающей, что с учетом наличия в российской системе права аграрной отрасли права, соответствующая ей отрасль законодательства РФ должна называться одноименно – «аграрное законодательство»[101]. В-четвертых, многие авторы в своих исследованиях, говоря о сельскохозяйственном законодательстве РФ, отмечают, что входящие в него нормативные правовые акты регулируют аграрные отношения[102]. Стало быть, содержание этих нормативных правовых актов – аграрное, в результате чего и само законодательство РФ целесообразно именовать аграрным. В-пятых, термины «аграрное право» и «аграрное законодательство» прочно утвердились во многих зарубежных странах[103]. А развивающееся особенно в последнее время международное сотрудничество ученых разных государств, как справедливо было замечено Р. Арльтом, требует определенной «унификации понятий, сложившихся в аграрном праве отдельных стран»[104].

Таким образом, предпочтение при наименовании рассматриваемого объекта государственного управления следует отдать термину «государственное управление аграрным сектором экономики». Вместе с тем какое-то время в научной литературе возможно сохранение и термина «государственное управление сельским хозяйством» ввиду его распространенности и использования в наименовании действующих органов государственной власти (например, Министерство сельского хозяйства РФ).

Управление сельским хозяйством – это насыщенная и многогранная деятельность всех государственных органов, т.к. сами преобразования в сельском хозяйстве инициированы государством. Система управления аграрной отраслью должна, во-первых, обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства, тесную увязку действий между ведомствами, отвечающими за тот или иной участок работы. Во-вторых, она должна предусматривать четкое распределение полномочий и ответственности между различными уровнями руководства. В-третьих, она должна ориентироваться на органическое сочетание федеральных целевых программ с самостоятельностью, инициативой хозяйствующих субъектов в решении оперативных вопросов производства и сбыта продукции. И, в-четвертых, эту систему управления следует приблизить к сельскохозяйственному производству, по возможности исключить из нее лишние звенья, сделать ее максимально результативной в том смысле, что уполномоченные государственные органы должны преимущественно играть координирующую роль и воздерживаться от прямого администрирования.

При осуществлении управления сельским хозяйством государство применяет обозначенный законом и подзаконными актами комплекс мер, методов и способов, позволяющих решать задачи, стоящие перед органами власти. Их совокупность представляет собой механизм воздействия на аграрные отношения. Однако проблема в том, каково его содержание и элементный состав данного механизма, каково соотношение организационных и правовых мер, позволяющих осуществлять государственное управление. В общем виде эта проблема находит разрешение в сопоставлении двух подходов к пониманию содержания государственного управления: в узком и широком смыслах.

Так, в узком смысле слова государственное управление понимается как деятельность исполнительных органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере организации и деятельности сельскохозяйственных предприятий. В данном случае государственное управление сводится лишь к деятельности одной ветви власти, а именно: органов исполнительной власти.

Вместе с тем существует понимание государственного управления в широком смысле слова как деятельность государственных органов всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) в сфере организации и деятельности сельскохозяйственных предприятий. Такая позиция следует из общих положений теории государства и права, согласно которым государство – это политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества. Такая трактовка государственного управления исходит из необходимости оценки всей совокупности мер, используемых государством для упорядочивания общественных отношений. С позиций политических, это, безусловно, так, поскольку государство в целом осуществляет государственное управление (в широком смысле). При этом, его роль в управлении делами общества в целом и в управлении сельским хозяйством, в частности, значительно повышается. Это обусловливается следующими обстоятельствами:

- государство выступает от имени общества и должно выражать интересы общества, в том числе интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей и населения страны в целом;

- государство призвано обеспечить национальную безопасность, в том числе и продовольственную безопасность;

- государство признает и защищает права и свободы человека и гражданина, в том числе и права сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- государство обязано создавать благоприятные экономические условия развития агропромышленного сектора;

- государство осуществляет контроль за рациональным природопользованием и охраной окружающей среды и т.д.

Государственное управление сельским хозяйством (в широком смысле) осуществляется посредством разработки основных направлений развития аграрной отрасли экономики, определения государственной политики в области нормативного правового закрепления системы органов управления сельским хозяйством, финансирования, ценообразования, налогообложения.

⇐ Предыдущая 19 20 21 22 232425 26 27 28 Следующая ⇒