ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

(РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ Г.Г. ФАЙЗУЛЛИНА)

(Аграрное и земельное право. 2006. №10(22))

1. Одной из основных тенденций развития российской экономики, включая и экономику аграрного сектора страны, в постсоветский период является переход к рыночной системе хозяйствования. По времени этот период совпал с проведением в стране аграрной и земельной реформ.

Аграрная реформа, по мнению ее идеолога академика А.А. Никонова, «затрагивает собственность на землю и другие средства производства, системы ведения хозяйства и формы хозяйствования, социальные условия жизни на селе, рыночный механизм, Следует иметь в виду, что попытки провести аграрную реформу в бывшем СССР, предпринимавшиеся неоднократно, не приводили к успеху главным образом из-за полного огосударствления сельскохозяйственного производства и совершенно недостаточного использования правовых средств, призванных обеспечить эффективный механизм развития этого производства, отсутствия должной правовой базы, которая создала бы уверенность у тружеников села в стабильном и долговременном характере претворяемой в жизнь на каждом этапе развития аграрной политики государства. Говоря иначе, слабость и оказывание государственного регулирования сельского хозяйства отрицательно сказались на результатах проводившихся в то время аграрных преобразований, преобразование межотраслевой и территориальной структур агропромышленного производства, меры по ее государственному регулированию»[207].

2. И еще на одном аспекте рассматриваемой проблемы акцентирует свое внимание автор монографии – известный ученый юрист-аграрник Гаяз Габделисламович Файзуллин: «... резкий переход к рыночной экономике в постсоветской России, – пишет он, – граничащий с волюнтаризмом, не только не обеспечил успех аграрных реформ в стране, а напротив, привел аграрный сектор экономики к глубокому кризису. Из-за допущенных ошибок в деле радикальной либерализации экономики за последнее десятилетие XX в. в аграрном секторе экономики произошло ничем не оправданное отстранение государства от сельского хозяйства. Не во всем оправданный демонтаж прежней аграрной политики государства в сфере кредитной, ценовой, финансовой, налоговой и других сферах привели к снижению продовольственной безопасности России. В итоге сельское хозяйство впало в глубокий кризис: это многократный спад производства, потеря рабочих мест со значительной частью сельского населения и, как следствие этого, рост преступности, ухудшение демографических показателей, алкоголизма, наркомании и других социальных недугов на селе. Вследствие пятикратного диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и цен на промышленные товары для села практически возникла угроза существования самой сельскохозяйственной экономики. Об этом свидетельствует то, что к началу 2003 г. аграрный сектор экономики страны задолжал государству 350 млрд. рублей. Предварительные результаты последней переписи населения показывают, что 17 тыс. российских деревень стали «призраками», поскольку их жители уехали в города. Примерно в 38 тыс. сельских населенных пунктах сегодня насчитывается не более 10 жителей. Все это указывает на необходимость повышения эффективности государства и создания совершенно обновленной муниципальной власти, способной взять на себя ответственность за социально-экономическое развитие федеративного государства»[208].

3. Исходной позицией рецензируемого монографического научного исследования, выполненного Г.Г. Файзуллиным на достаточно высоком теоретическом уровне, является вывод о том, что «трансформация системы общественных отношений в России диктует необходимость усиления роли государства в экономике. Это усиление обусловливается необходимостью: а) создания институциональных предпосылок для эффективного функционирования различных отраслей экономики; б) государственного стимулирования формирования рыночной экономики, определяющего темпы преобразований, их правовое обеспечение, защиту малоимущих, учет национальных и исторических традиций в процессе перехода к рыночной экономике, вопросы оптимального сочетания централизма, федерального и местного самоуправления; в) необходимости обеспечения стратегических задач и национальной безопасности России, а также укрепления позиций страны во всей системе внешнеэкономических связей. Необходимо также добавить, что именно острота экономических, социальных, мирохозяйственных, экологических проблем вызывает конкретные акции со стороны государственных органов»[209].

Чем же обусловлена возможность государства активно влиять на развитие аграрного сектора экономики?

По справедливому мнению автора настоящей монографии, она «обусловливается имеющимися у него политико-организационными ресурсами, использование которых позволяет создавать соответствующую правовую базу. Здесь важно обеспечить исполнение принятых нормативных правовых актов всем аппаратом государства, то есть успех зависит и от государственных служащих, и от их профессионализма и компетентности. При этом, важно защищать интересы участников аграрных отношений, используя механизм правосудия, надзорных органов, следить за исполнением законодательства всеми субъектами права»[210].

4. И здесь мы вплотную подходим к наиболее проблематичной позиции нашей рецензии, вытекающей из уже достигнутых результатов аграрной реформы в Российской Федерации. Речь идет о том, что в ходе этой реформы произошло не только расширение прав и полномочий сельскохозяйственных товаропроизводителей, но под влиянием этой реформы и как один из ее положительных результатов существенно трансформировалось и содержание государственного регулирования сельским хозяйством и АПК России в целом, которое в советский период правомерно охватывалось понятием государственного управления.

По нашему мнению, одной из причин имеющихся до сих пор негативных явлений в экономике аграрного сектора страны явилась переоценка роли рыночного регулирования и недооценка возможностей государственного регулирования сельского хозяйства и АПК в целом.

Следует согласиться с мнением экономиста СВ. Киселева, что в сложных экономических и политических условиях перехода сельского хозяйства России к рынку «нельзя преувеличивать возможности рыночных сил, а также монетарных методов. Требуется развитая система государственного регулирования, использующая весь спектр рычагов воздействия на экономику»[211].

Автор монографии четко различает понятия «государственное регулирование» и «государственное управление» и знает, что оба этих термина применяются законодателем. «Изучение законов, принятых в последние годы, показывает, – пишет Г.Г. Файзуллин, – что законодатель при закреплении функций и полномочий органов государственной власти отдает предпочтение термину «регулирование». Даже из характеристики федеральных органов исполнительной власти понятие «государственное управление» постепенно исчезает. Так, утвержденное 28 июня 2004 г. Правительством РФ Положение о министерстве сельского хозяйства РФ содержит следующее определение: «Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса...»[212].

По мнению Г.Г. Файзуллина, отказ от термина «управление» стал результатом проводимой административной реформы и нового подхода к распределению функций в системе органов исполнительной власти. Это, конечно, верно. Но верно также и то, что в последние годы резко сузилась сфера общественных отношений, к которой мог бы применяться термин «государственное управление». Так, из исключительной государственной собственности на землю 90 % земельных угодий уже переданы в частную и муниципальную собственность, а вместо нескольких десятков тысяч совхозов в настоящее время в стране осталось 2, 4 тыс. государственных сельскохозяйственных предприятий и т.п.

5. Г.Г. Файзуллин следующим образом определяет понятие «управление сельским хозяйством»: «это насыщенная и многогранная деятельность всех государственных органов, так как сами преобразования в сельском хозяйстве инициированы государством. Система управления аграрной отраслью должна, во-первых, обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства, тесную увязку действий между ведомствами, отвечающими за тот или иной участок работы. Во-вторых, она должна предусматривать четкое распределение полномочий и ответственности между различными уровнями руководства. В-третьих, она должна ориентироваться на органическое сочетание федеральных целевых программ с самостоятельностью, инициативой хозяйствующих субъектов в решении оперативных вопросов производства и сбыта продукции. И, в-четвертых, эту систему управления следует приблизить к сельскохозяйственному производству, по возможности исключить из нее лишние звенья, сделать ее максимально результативной в том смысле, что уполномоченные государственные органы должны преимущественно играть координирующую роль и воздерживаться от прямого администрирования»[213].

Автор рассматривает государственное управление сельским хозяйством в двух смыслах – узком и широком.

В узком смысле слова государственное управление понимается им как деятельность исполнительных органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере организации и деятельности сельскохозяйственных предприятий.

В данном случае государственное управление сводится лишь к деятельности одной ветви власти, а именно: органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем существует понимание государственного управления в широком смысле слова как деятельность государственных органов (законодательной, исполнительной, судебной) в сфере организации и деятельности сельскохозяйственных предприятий.

6. Не рассматривая вопрос о целесообразности такого «раздвоения» самого понятия государственного управления сельским хозяйством по существу, так как это выходит за рамки настоящей работы, укажем лишь на полную неприемлемость признания судебной власти управляющей стороной в отношениях с сельскохозяйственными товаропроизводителями. Такими полномочиями как общие, так и арбитражные суды никогда не наделялись и наделяться не могут, так как это противоречило бы их природе как правоохранительных органов, противоречило бы принципу независимости судей и подчинения их только закону и мешало бы осуществлению судебной защиты прав и законных интересов тех же сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществлять государственное управление деятельностью которых предлагает автор рецензируемой монографии. Не случайно ведь в его работе практически отсутствует анализ управленческой судебной практики, который убеждал бы нас в правомерности такой постановки вопроса (да такой судебной практики попросту в жизни и не существует).

7. По справедливому высказыванию Г.Г. Файзуллина, государственное управление сельским хозяйством имеет свою специфику. Оно предопределяется самим объектом управления. Как важный сектор народного хозяйства, сельское хозяйство испытало на себе все «прелести» экономики переходного периода, ощутив пагубность непродуманных решений и «невнимание» со стороны государства. Руководству и управлению этой отраслью свойственно то общее, что характерно для управления народным хозяйством нашей страны в целом, и то новое, что объективно необходимо для повышения эффективности организации управления на современном этапе развития общества в условиях трансформации России в мировую экономику, функционирующую по законам свободного рынка. Все это предопределяет пути и методы дальнейшего совершенствования управления сельским хозяйством в соответствии с общепринятыми международными стандартами.

В то же время сельское хозяйство России обладает и рядом существенных особенностей, отличающих его от других отраслей народного хозяйства и объективно требующих учета при организации руководства и управления им.

К таким особенностям относятся: наличие различных форм организации сельскохозяйственного производства, которые в других отраслях хозяйства отсутствуют; использование земли в качестве главного средства производства; разнообразие почвенных и природно-климатических условий, оказывающих существенное влияние на размещение и специализацию сельского хозяйства; наличие хозяйств, в которых из-за диспаритета цен организация сельскохозяйственного производства не отвечает современным технологиям, в виду чего производство малопродуктивно. Это тормозит их развитие, не дает возможности в полной мере осуществить индустриализацию земледелия и животноводства, реализовать достижения научно-технического прогресса.

В какой-то степени много еще осталось и от прежней советской системы организации производства, в том числе потребительское отношение, ожидание высокой зарплаты даже тогда, когда производство убыточно.

«Определение объекта государственного управления, – пишет автор, – требует не только точного выявления сферы отношений, попадающих под государственно-властное воздействие, но и уточнения терминов, при помощи которых обозначается исследуемый объект. Дискуссия бесплодна, если участвующие в ней стороны не смогут договориться о содержании используемых понятий»[214].

Сказанное полностью относится, на мой взгляд, и к использованию в рецензируемой монографии понятий «государственное регулирование сельского хозяйства» и «государственное управление сельским хозяйством».

Приводимые аргументы Г.Г. Файзуллина однако не убеждают нас в правоте его суждений, хотя он продолжает настаивать на том, что «государственное регулирование аграрным сектором экономики, несмотря на кажущуюся схожесть с первым понятием (государственным управлением) не является его синонимом, как нередко подается в экономической, реже в юридической литературе»[215].

8. Ознакомление с содержанием монографии Г.Г. Файзуллина позволяет также утверждать, что в значительной мере в ней анализируются проблемы, так или иначе относящиеся именно к правовому регулированию сельского хозяйства и АПК в целом, что, прежде всего, обусловлено необходимостью в правовом обеспечении осуществляемого сейчас национального президентского проекта развития АПК страны. Об этом, в частности, убедительно свидетельствует содержание центральной (второй) главы рецензируемой монографии, посвященной анализу правовых основ реализации государственной политики в области управления сельским хозяйством, а в ней – проблемам разработки проекта Федерального закона «О развитии сельского хозяйства».

«Можно заключить, таким образом, – пишет автор, – что все экономические и социальные трудности, которые имели место в прошлом, которые имеют место сейчас и которые будут иметь место в будущем, коренятся в значительной мере в правовых (а не только в экономических условиях формирования и развития сельского хозяйства). И для того, чтобы преодолеть эти трудности, надо со всей определенностью признать, что государство, объявившее о реализации земельной и аграрной реформ, формировании новой аграрной структуры, развитии рыночной среды для всех участников хозяйственного оборота, независимо от форм собственности, как никакое другое нуждается в стабильности и определенности права. Природа нового экономического строя, функционирующего на основе различных форм собственности и хозяйствования, свободы аграрного предпринимательства, юридического равенства всех форм собственности, используемых в предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, требует осуществления всеобщей кодификации аграрного законодательства, здание которого надо еще строить.

9. Признавая главенство экономических методов государственного регулирования отношений в аграрном секторе экономики страны, в то же время отметим, что эти методы, в свою очередь, применяются не стихийно, а в соответствующих правовых формах, их опосредующих.

Как верно отмечается в рецензируемой работе, создано новое базовое рыночное законодательство, которое необходимо для проведения земельной и аграрной реформ. Государство разрушило монополию государственной собственности на землю, установило равную защиту частной, государственной и муниципальной собственности на землю, признало свободу аграрного предпринимательства и свободное для всех собственников владение, пользование и распоряжение землей. От действовавшего ранее аграрного законодательства новое рыночное законодательство отличают, пожалуй, две характерные черты. Во-первых, перестроено традиционное мировоззрение, которое отдаляло ранее веками русского крестьянина от общего правопорядка, основанного на частной собственности. Во-вторых, изменилось фундаментально отношение государства к сфере аграрной экономики, из которого оно ушло как власть управляющая, организующая и распределяющая. «И если вы посмотрите в наши новые аграрные законы, то вы не найдете там положений, которые были в прежнем советском законодательстве. Я имею в виду, например, положения, которые связывают договор с административным актом, привязывают сельскохозяйственное предприятие к жесткой централизованной планово-распорядительной системе государственных закупок, снабжения и ценообразования, системе, показавшей свою неэффективность»[216].

10. Говоря о юридической природе разрабатываемого сейчас проекта Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», автор, на наш взгляд, считает, что он должен быть признан специальным законом. Потому применение норм гражданского законодательства для регулирования аграрных отношений возможно только при недостаточности норм аграрного законодательства и только в случае, когда нормы гражданского законодательства не противоречат характеру соответствующих аграрных отношений»[217].

Центральный институт проектируемого закона, – по мысли Г.Г. Файзуллина, – государственное регулирование агропромышленного производства. Наряду с ценовым, антимонопольным регулированием, совершенствованием кредитных отношений, бюджетной политикой, налогообложением, валютным и экспортно-импортным регулированием должно быть особо выделено лицензирование, как одно из ведущих направлений государственного регулирования аграрного предпринимательства. При этом, должен быть введен жесткий порядок применения лицензирования, введена ответственность не только сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и органов государства, осуществляющих регулирование аграрного предпринимательства.

Следует, на наш взгляд, поддержать предложения Г.Г. Файзуллина о том, что среди общих положений проектируемого закона должны быть определены цели государственного регулирования предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Во-первых, упорядочение деятельности государственных органов по регулированию аграрного предпринимательства, ей должна быть придана надлежащая организационная и правовая основы. Во-вторых, необходимо закрепить гарантии сельскохозяйственным товаропроизводителям от произвольного и нерегламентированного вмешательства государства в хозяйственную деятельность»[218].

11. И здесь следует поддержать соображения профессора Ф.М. Раянова по поводу необходимости выработки параметров допустимого государственного вмешательства в экономику.

«Во-первых, надо в каждом случае уточнять, в каком направлении надо усилить государственное вмешательство в сельскохозяйственное производство, – считает Ф.М. Раянов, – во-вторых, какими методами и, в-третьих, какими финансовыми возможностями следует сопровождать такое вмешательство. Если не определиться в этих тонкостях, то призыв лишь к усилению государственного вмешательства в сельскую экономику может оказаться простым продолжением прежнего администрирования с такими же общими результатами»[219].

12. Принципиально важными являются, по мнению автора, правила об открытости государственного регулирования, порядке введения в действие лимитов, квот, норм и нормативов. Должен быть определен перечень правовых ситуаций, дающих основания государственным органам принимать соответствующие акты. Расширительному толкованию этот перечень не подлежит. В качестве отрицательного примера укажем на отмену с 1 января 2005 г. Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства». Этот закон признан утратившим силу задолго до принятия Государственной Думой Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Тем самым в законодательном регулировании общественных отношений в АПК образовался серьезный по существу и длительный по времени его восполнения пробел, что отнюдь не способствует надлежащему правовому обеспечению претворения в жизнь национального президентского проекта развития АПК.

Достойна внимания и поддержки предложенная Г.Г. Файзуллиным рабочая программа совершенствования в текущем порядке ряда конкретных актов аграрного законодательства России. В то же время он заслуживает упрека в том, что, говоря о перспективах кодификации в будущем аграрного законодательства, уклонился от обсуждения вопроса о возможности и целесообразности разработки и желательной структуре Аграрного кодекса Российской Федерации, хотя эта проблема уже длительное время обсуждается на страницах юридической литературы[220].

13. Следует согласиться с автором рецензируемой монографии в том, что разработка государственной политики в сфере регулирования и управления сельским хозяйством предполагает формулирование основополагающих идей, начал, которые должны быть положены в основу этой политики и воплощены в законодательную и правоприменительную практику. Определение исходных начал (принципов) государственного управления аграрным сектором экономики не может составлять самостоятельную, не связанную с другими секторами хозяйства политико-правовую линию государства. Они, так или иначе, с учетом аграрной специфики базируются на общих принципах рыночной экономики. Однако своеобразие переходного периода позволяет говорить об особой роли и ответственности государства в осуществлении преобразований аграрного сектора.

По мнению ГГ. Файзуллина, «реформы начала 90-х гг. показали почти полное отсутствие у реформаторов осознания важности и «особости» сельскохозяйственного производства, его особой уязвимости в период ломки устоявшихся принципов управления. Ошибочность решений в управлении аграрным сектором явилась следствием отсутствия глубоко продуманных, научно-обоснованных программ, разрабатываемых на государственном уровне. Прежде всего, государство должно было определить основные на правления развития того или иного сектора экономики, сформулировать базовые принципы, опираясь на которые можно было бы развивать сельскохозяйственное производство, стимулировать (или ограничивать) деятельность хозяйствующих субъектов»[221]. И это правильно.

Автор верно подчеркивает мысль о том, что принципы права составляют основу правового регулирования отрасли, предопределяют содержание норм, влияют на правоприменительную практику, воздействуют на управленческие отношения, без которых реализация права невозможна. Функциональное содержание управленческой деятельности базируется на отраслевых принципах права, которые, в свою очередь, предопределяют содержание принципов управления отраслью.

Учитывая довольно существенные изменения в аграрном секторе экономики и продолжающееся реформирование сельского хозяйства, Г.Г. Файзуллиным выдвигаются и обосновываются следующие принципы государственного воздействия на аграрные отношения: стабильность сельскохозяйственной политики и аграрного законодательства; сочетания государственного регулирования и рыночных механизмов воздействия на отношения в сельском хозяйстве; государственная поддержка отечественных производителей продовольствия и иных отраслей АПК; государственная поддержка отраслевых (продуктивных) союзов и ассоциаций; государственное гарантирование социального развития села; принцип обеспечения конкурентоспособности российского сельскохозяйственного производителя.

14. Следует согласиться с Г.Г. Файзуллиным и в том, что только при воссоздании и приумножении собственного производственного потенциала возможно обеспечить продовольственную независимость страны. Одним из важных факторов для этого является адекватное правовое регулирование, закрепляющее протекционистскую политику государства в аграрной сфере.

В связи с этим, представляется весьма актуальным предложение Г.Г. Файзуллина «закрепить на конституционном уровне функции государственного регулирования сельского хозяйства (независимо от формы собственности) с учетом специфики отрасли, задачи создания благоприятных условий для отечественного производителя, постепенного выравнивания уровня жизни сельского и городского населения»[222].

15. В монографии сформулированы политические и экономические принципы, составляющие теоретическую основу аграрного протекционизма. Это:

1) продовольственная безопасность, то есть гарантирование высокого уровня самообеспечения продовольствием, что страхует страну от всяких экономических и иных потрясений;

2) социальная стабильность общества с поддержанием существования в нормальных условиях весьма значительной части населения в сельских районах;

3) создание условий для занятости, так как каждое сохраненное и созданное одно рабочее место в сельском хозяйстве в современной сложной системе АПК дает возможность иметь несколько мест занятости в других отраслях;

4) поддержание платежного баланса за счет лучшего внешнеторгового баланса по продовольствию.

И следует, на наш взгляд, прислушаться к голосу автора книги, предусматривающего, что в России из-за игнорирования нужд отечественных производителей и бесконтрольного ввоза продуктов питания в настоящее время угроза продовольственной безопасности страны весьма вероятна. В условиях ограниченного спроса импортные товары вытесняют российские, что приводит к еще большему снижению объемов производства на предприятиях АПК и, соответственно, к дальнейшему падению спроса. Втягивание России в импортную продовольственную зависимость чревато в дальнейшем неконтролируемым повышением цен, блокированием поставок продовольствия и угрозой политической независимости.

16. В связи с возможными отрицательными последствиями предстоящего вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) необходимо на соответствующих переговорах и в законодательном порядке отстаивать право России на меры государственной поддержки, включая бюджетное финансирование АПК, обеспечивающее расширенное воспроизводство в сельском хозяйстве, сопоставимое с уровнем поддержки в странах – членах ВТО, расположенных в сходных агроклиматических условиях.

И совершенно прав ГГ. Файзуллин в том, что войдя в состав ВТО «Россия должна отстаивать свои национальные интересы, сотрудничать в указанных структурах не в качестве сырьевого продукта, а в статусе полноправного партнера, имеющего современные наукоемкие технологии, товары, отвечающие стандартам развитых рыночных стран. Только тогда возможно взаимовыгодное сотрудничество, партнерские отношения с другими странами»[223].

17. В рецензируемой книге обстоятельно проанализирована структура органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. При этом, рассматривается ряд серьезных проблем, находящихся в тесной взаимосвязи как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также в законодательстве на обоих уровнях.

Развитие и упорядочение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование сельского хозяйства, требует дальнейшего совершенствования, особенно в части исключения неоправданного дублирования функций и полномочий, необоснованного разделения единого объекта регулирования между различными структурами одного отраслевого органа власти. Значительное внимание в работе уделено анализу регионального аграрного законодательства и проблемы его соотношения с федеральным законодательством. В связи с этим, в монографии проанализирован ряд способов разрешения коллизий между федеральным и региональным аграрным законодательством и исследуются практические пути их преодоления.

«Концептуально реформирование системы федеральной исполнительной власти, – пишет Г.Г. Файзуллин, – состоит в разделении исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций между разными органами. Свою реализацию эта концепция нашла в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314, согласно которому первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа – на федеральные службы, третья группа – на федеральные агентства. Таким образом, проведено не просто разделение функций между органами в системе отраслевого управления, а воплощен в практику принцип разделения власти на уровне отрасли. Несомненно, что это нововведение потребует времени и воли реформаторов, чтобы наладить скоординированную работу всей вновь созданной системы»[224].

Пока же «освоение» самостоятельных функций происходит с большими издержками для самой организации работы, поскольку отказаться от традиционно наработанных форм и методов работы старому аппарату трудно.

Указом определена система федеральных органов исполнительной власти, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

18. Завершается рецензируемая монография анализом места и роли органов местного самоуправления в сфере сельского хозяйства. При этом, возникает вопрос, что Понимается под российской моделью местного самоуправления? В научной литературе (долго дебатировался вопрос о том, власть это или не власть. Г.Г. Файзуллин четко отвечает на этот непростой вопрос: «Сама идея о том, что самоуправление – это не некая общественная организация, а действительно орган власти, приближенный к населению, третий уровень власти, получила свое подтверждение. Теперь это осознанно практически всеми»[225].

Ну а как же тогда понимать ст. 12 Конституции РФ, которая гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти? Вероятно, этим подчеркивается относительная автономность и самостоятельность органов местного самоуправления.

Ведь не случайно, в ст. 130-132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местный бюджет, осуществляют охрану общественного порядка и решают другие вопросы местного значения, хотя при этом и не расшифровывается, что относится к вопросам местного значения.

Ключевой же в Конституции РФ является идея о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

«Местное самоуправление – это форма осуществления публичной власти, власти народа, – подчеркивает Г.Г. Файзуллин. -Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и органов, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления... Прочность и надежность «каркаса здания» государственности зависит от его фундамента, и этот фундамент – местное самоуправление. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность»[226].

Г.Г. Файзуллин однако заслуживает упрека за то, что в своем исследовании, говоря о роли органов местного самоуправления в государственном регулировании сельского хозяйства, четко не определил компетенцию этих органов в решении названных вопросов, а ограничился лишь общим указанием, что они выполняют отдельные государственные функции, что явно недостаточно.

19. Большое внимание в работе уделено анализу проблем национальной безопасности страны и ее неотъемлемой составной части – продовольственной безопасности, которую автор рассматривает как способность государства гарантировать удовлетворение потребностей в качественном экологически чистом продовольствии на таком уровне, при котором создается нормальная жизнедеятельность всего населения в масштабе страны. «Следует отметить, – пишет автор, – что в сфере продовольственной безопасности пересекаются первостепенные задачи проведения аграрной реформы, развития сельскохозяйственного агропромышленного производства, отечественного продовольственного рынка, уменьшения зависимости России от мирового рынка продовольствия, социального развития села, уровень которого в немалой степени определяет платежеспособность потребителей в различных регионах федеративного государства»[227].

20. Специфика сельского хозяйства и АПК России такова, что даже при наличии достаточного спроса на его продукцию требуется осуществить ряд мер государственной поддержки для быстрого наращивания объемов производства. Кроме того, должна быть сформирована в полной мере инфраструктура продовольственного рынка, чтобы обеспечивать развитие производства адекватно повышению спроса. В связи с этим, Президентом РФ В.В. Путиным были определены четыре приоритета, один из которых назван в сфере сельского хозяйства. С учетом этого Правительством РФ принят национальный проект «Развитие АПК», для реализации которого в 2006 – 2007 гг. предусмотрено 30, 9 млрд. рублей. Для организации контроля за выполнением этого национального проекта Министерство сельского хозяйства РФ составило сетевой график работы над проектом, который предусматривает разработку и принятие ряда нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию этого важного проекта.

21. К числу несомненных достоинств рецензируемой работы следует отнести внесение и обоснование в ней многих заслуживающих внимания предложений de lege ferenda, направленных на обновление либо дальнейшее совершенствование аграрного законодательства Российской Федерации (например, в связи с разработкой проекта основополагающего Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

В частности, на наш взгляд, заслуживает внимательного изучения и поддержки предложение Г.Г. Файзуллина в проекте Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» возложить обязанности по разработке трехлетних программ поддержки сельского хозяйства с учетом региональных интересов на Министерство сельского хозяйства РФ, используя для трансфертов регионам финансовые средства из стабилизационного фонда России.

⇐ Предыдущая 34 35 36 37 383940 41 42 43 Следующая ⇒