ЛЗ 12 Тема «Местное управление и самоуправление в зарубежных странах»

1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.

2. Система местного самоуправления

3. Порядок формирования органов местного самоуправления.

4. Компетенция органов местного самоуправления

5. Отношения органов местного самоуправления и центральной властью в зарубежных странах

1. Местное управление - это управление делами местного зна­чения, осуществляемое как через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах, так и через представительные органы, избираемые населением соответствующей территории.

Для того чтобы оценить роль местного управления в государ­ственном механизме, необходимо разобраться в соотношении понятий «местное государственное управление» и «местное самоуп­равление». Зачастую указанными понятиями обозначают две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. Под местным государственным управлением понимается деятельность органов, назначаемых из центра и представляющих на местном уровне государственную администрацию. Под местным самоуправлением - деятельность местных представительных органов по решению вопросов местного значения.

Различия между местным государственным управлением и местным самоуправле­нием состоят в следующем:

- местное самоуправление осуществляется самим населени­ем или посредством избираемых им органов (совет, мэр и др.), а местное государственное управление — посредством назначаемых Центральной властью чиновников (префект, комиссар и др.);

- местное самоуправление призвано удовлетворять потребно­сти населения самоуправляющейся территории, а местное госу­дарственное управление осуществляется в общенациональных ин­тересах;

- органы местного самоуправления самостоятельны при при­нятии решений в пределах компетенции, ограниченной законом, а органы местного государственного управления всегда проводят в жизнь решения центральных органов государственной власти на местах;

Как правило, осуществление местного управления связано с административно-территориальным делением государства. В об­щем виде административно-территориальное деление в зарубеж­ных странах состоит из следующих звеньев:

1. Низовое звено образуют отдельные населенные пункты (го­род, деревня, поселок), а также группа деревень, городские райо­ны, кварталы во многих крупных городах.

2. Среднее звено составляют вышестоящие единицы админист­ративно-территориального деления: районы, уезды, провинции.

3. Высшее звено представляют собой наиболее крупные едини­цы (области, регионы, департаменты).

На систему построения местных органов оказывает влияние разделение административно-территориальных единиц на «есте­ственные» и «искусственные». Согласно этой концепции «есте­ственными» являются различного рода поселения (села, города, общины), где люди исторически сгруппировались для ведения кол­лективного образа жизни. «Искусственные» административно-тер­риториальные единицы являются созданными «сверху» актами ор­ганов государственной власти. К таковым причисляют единицы среднего и высшего звеньев административно-территориального деления. В «естественных» административно-территориальных еди­ницах население всегда избирает свои представительные органы, а в «искусственных» выборных органов может и не быть, в них для управления назначаются представители центральной власти (губернаторы, префекты, начальники районов).

2. Существует многообразие подходов к моделированию местного самоуправления и их анализа.

Развитие многообразия местного самоуправления заключается в придании ему адекватных правовых форм, соответствующих богатству и специфике, как отдельных локальных территорий, так и государственности в целом.

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и местные самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц и др.), а также национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается coвет (правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах - (графствах), казначея и др. Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля В развивающихся странах - бывших британских колониях, несмотряна влияние англосаксонского права, такая система не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и др.).

Романо-германская (континентальная) система местного самоуп­равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента:

- различение общинного и регионального звена административно-территориального деления;

- признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом.

Существует несколько вариантов управления «искусственными» административно-территориальными единицами по этой системе.

1. В некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции - единицах районного значения).

2. В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. Каждая страна переделала данную систему на свой лад. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленности и т.д.).

Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполнительной деятельностью.

Советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые и свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляй и управление с применением методов военного регулирования.

3. Местное самоуправление в странах современного мира, как правило, охватывает два вида органов: местный представитель­ный орган, избираемый населением соответствующей админист­ративно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным вопросам, а также местный испол­нительный орган (мэр, бургомистр и др.), призванный обычно выполнять решения представительного органа и осуществлять опе­ративное управление.

Местные представительные органы (советы, ассамблеи и т. д.) чаще всего избираются путем всеобщих прямых выборов населе­нием соответствующей административно-территориальной едини­цы. В ряде развивающихся стран определенное число мест в дан­ных органах резервируется за определенными категориями лиц. Например, за малоимущими слоями населения в Индии.

Существует несколько способов формирования местных испол­нительных органов:

· избрание исполнительного органа местным представитель­ным органом из своего состава (Австрия, Дания и др.);

· избрание местных исполнительных органов непосредствен­но населением (в большинстве городов США, Португалия);

· назначение местных исполнительных органов центральны­ми органами государственной власти «сверху» (Бельгия, Голлан­дия);

· комбинированный способ, который характеризуется тем, что, наряду с выборным мэром, действует назначаемый представительным органом управляющий (в ряде городов США, Норвегия).

4. В различных странах предусматривается неодинаковый порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления. В странах англосаксонской системы права утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов. Объем полномочий здесь устанавливается путем подробного, перечисле­ния прав и обязанностей этих органов (США, Великобритания). Таким образом, органы местного самоуправления в названных стра­нах вправе совершать только те действия, которые прямо указаны в законе, в противном случае их действия могут быть признаны незаконными.

В странах континентальной системы права получил распространение принцип «негативного регулирования», в соответ­ствии с которым органы местного самоуправления вправе осуще­ствлять все действия, прямо не запрещенные законом (ФРГ).

Законодательство зарубежных стран нередко подразделяет пол­номочия муниципальных органов на обязательные и факультатив­ные. К обязательным относятся те, которым придается общегосу­дарственное значение и которые должны исполняться в обязатель­ном порядке (водоснабжение, транспорт, здравоохранение и др.). Факультативными являются те полномочия, которые реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению в зави­симости от финансовых возможностей (содержание общественных парков, библиотек, строительство домов для бедных и др.). Кроме того, законодательство ряда стран выделяет так называемые « деле­гированные полномочия» органов местного самоуправления (ФРГ, Япония, Финляндия). К ним относятся передаваемые специальным законодательным актом полномочия, которые входят в компетен­цию органов государственной власти.

Компетенция органов местного самоуправления распространя­ется на все сферы жизни населения.

Основной объем полномочий, органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной страны.

Общие полномочия касающиеся местных сообществ, заключается, в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела.

Сфера полномочий местных гос. органов в зарубежных странах:

• прежде всего, на руководство и развитие коммунального хозяйства
• охрану окружающей среды,
• планирование размещения и строительства населенных пунктов,
• общий надзор за градостроительством
• развитие системы местного транспорта и установление регулирования его движения,
• местное дорожное строительство,
• канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспечение
• очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т, д.
• Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере за счет муниципальных доходов
• Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства выдача разрешений на право открытия магазинов и т.д.
• Полномочия в области охраны общественного порядка, (установление правил поведения в общественных местахи т.д.)
• В ряде стран (США, Канада, Фракция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся местные полицейские силы
• Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере.

5. Общими юридическими принципами взаимоотношений муници­пальных органов с центральной властью является:

1. законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов

2. судебный контроль за законностью

3. административный контроль за законнос­тью их действий.

Однако централистские тенденции в государствен­ной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти.

Механизм правительственного надзора за муниципалитетами раз­личен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Ита­лия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правитель­ством.

В фе­деративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуще­ствляют по соответствующим отраслям департаменты и другие ад­министративные органы штатов, в ФРГ - правительственный ап­парат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность мест­ных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выпол­нения правительственных требований.

В ряде государств, например в Италии, Японии, надзор за муници­пальными органами в пределах крупных административно-террито­риальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном уп­равлении.

Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управле­ния от правительства.

Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в изда­нии правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образом, нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода это­го принципа используется, в частности, институт делегированного законодательства.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предвари­тельного разрешения правительственных органов или их полномоч­ных агентов на местах. К числу таких вопросов относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела.

Любые указания правительственных органов по вопросам, кото­рые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, для муниципальных властей обя­зательны.

Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады му­ниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управле­ния, проводимые специальными инспекторами министерств и дру­гих административных органов, представление муниципалитетами статистической информации.

Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х гг. В США эти дотации составляют примерно одну четверть муници­пальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры по­ступлений от местных налогов.

Подчинение муниципальных органов правительству и его аген­там на местах обеспечивается угрозой применения против муници­пальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принуди­тельная отставка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстра­нение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность роспуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США - правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство делами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, суще­ственным дополнением к административному надзору служит судеб­ный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различны­ми судебными инстанциями, например, в Англии - мировыми су­дьями, судами графств, Высоким судом, Палатой лордов, причем му­ниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке по ини­циативе не только частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против муниципалитетов включают отмену их ре­шений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муниципального права. Такое судебное регулирование, в конечном счете, существенно ограничивает сферу муниципальной активности.

Наиболее жесткий административный надзор над местным уп­равлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах - префекты, губерна­торы. В Японии функции губернаторов были расширены в 1956 г. поправками к закону о местном самоуправлении 1947 г. В Италии институт префектов был сохранен вопреки Конституции 1947 г., ко­торая его не предусматривает.

Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммуналь­ных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял фун­кции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 г. пост префекта, исто­рия которого восходит к временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый Советом министров. Однако термин «префект» продолжал применяться наряду с новым названием пред­ставителей государства. Учитывая это, президент указом от 1989 г. отменил название должности «комиссар республики» и восстановил наименование «префект». В настоящее время префект представля­ет в департаменте правительство и министерства, надзирает за со­блюдением законов и общественного порядка. Наиболее важные, решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются префекту, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия советапрефект передает такой акт на рассмотрение административного трибуна­ла. В определенных случаях административный трибунал еще до вы­несения решения может по просьбе префекта приостановить ис­полнение акта. При обнаружении нарушений в местном бюджете, например его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, префект обращается в орган финансового контроля - региональ­ную счетную палату. Если палата согласится с мнением префекта, в бюджет вносятся Исправления.

В Италии муниципальное советы и джунты обязаны в восьмиднев­ный срок представить свои решение префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чи­новникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполня­ющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префект осуществляет совместно с провинциальной ад­министративной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных центральным правительством, провинциальных инспекторов и пред­ставителей совета провинции. В областях контроль за областными со­ветами возложен на правительственных комиссаров. Принятые обла­стным советом законы в пятидневный срок направляются правитель­ственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотреть вопрос. Если при повторном рассмотрении закон будет принят абсолютным боль­шинством голосов, правительство может обратиться в конституцион­ный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара Президент Республики может распустить облетной совет.

В округах, на которые подразделяются земли в ФРГ, надзор за муниципальными органами осуществляют правительственные президиумы во главе с правительственным президентом, назначенным правительством земли и подчиненным министерству внутренних дел.

Надзорные функции правительственного президента, хотя и не столь широки, как функции французских префектов, обеспечивают окруж­ной администрации руководящую роль в делах местного управления.

Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит выполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в пре­фектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной ад­министрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Су­щественной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительству является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться: