ЛЗ 13 Тема «Конституционное регулирование внешней политики зарубежных государств»

1. Конституционные принципы внешней политики зарубежных государств

2. Конституционное разграничение внешнеполитических полномочий между Федерацией и ее субъектами.

3. Распределение внешнеполитических полномочий между высшими органами государственной власти и управления

1. Конституции зарубежных государств не содержат специальных глав, посвященных внешней политике, где содержалось бы развернутое изложение целей, задач и принципов внешнеполитической деятельности государства. Однако это вовсе не означает, что в них вообще отсутствует конституционное регулирование указанных вопросов. Внешнеполитические цели, задачи и принципы, как правило, закрепляются либо в преамбулах, либо в отдельных статьях основного текста конституции, либо, наконец, в отдельных конституционных законах. Значение соответствующих норм состоит в том, что они, с одной стороны, устанавливают определенные границы внешнеполитической деятельности государственных органов, а с другой - представляют собой конституционный наказ, поручение, к реализации которого должны стремиться органы государства и само государство в целом в своей внешнеполитической деятельности.

Следует отметить, что такие нормы-принципы включены в основном в конституции, принятые сравнительно недавно, в период после второй мировой войны. В конституциях, принятых в более раннее время, либо полностью отсутствуют такие нормы, либо содержатся лишь те из них, которые затрагивают внешне­политический статус государства (например, принцип нейтралитета в конституционном законодательстве Швейцарии и Австрии).

Современные зарубежные конституции, прежде всего, закрепляют принципиальную приверженность государства мирной внешней политике. В Преамбуле к Конституции Франции 1946 г., которая, как известно, является составной частью ныне действующей Конституции, сказано, что Франция «не предпримет ника­кой войны с целью завоевания и никогда не употребит своих сил против свободы какого-либо народа». Аналогичным образом в Конституции Италии говорится, что «Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других народов и как способ разрешения международных конфликтов». В преамбуле Основного закона ФРГ заявлено о стремлении этой страны «служить делу мира во всем мире». Столь же определенно в преамбуле Конституции Испании сказано о том, что Испания стремится «сотрудничать со всеми народами земли в укреплении мирных отношений и совместных действий». В конституционно-правовом смысле исполнение этих положений столь же обязательно, как и всех других конституционных норм. Следовательно, речь идет не просто о торжественной декларации приверженности того или ино­го государства миру, но и о конституционной обязанности этого государства и его органов действовать на международной арене таким образом, чтобы это служило обеспечению мира между народами.

В ряде государств, которые во второй мировой войне выступали как агрессоры, конституции дополнительно включают нор­мы, объявляющие агрессивную войну и действия, связанные с ее подготовкой, антиконституционными. Так, ч. 1 ст. 26 Основного закона ФРГ указывает, что «действия, способные нарушить мирную совместную жизнь народов и предпринимаемые с этой целью, в частности для подготовки агрессивной войны, являются противоконституционными. Они должны быть наказуемы». Конституция Японии вообще отрицает войну как орудие внешней политики, а также отказывается от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров (ст. 9). Аналогичным образом решается вопрос и в Конституции Италии. В ст. 11 сказано, что «Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других народов и как способ разрешения международных конфликтов...» Единственное отличие заключается в том, что японская Конституция содержит ограничения на строительство вооруженных сил, что до сих пор сдерживает рост японских сил самообороны.

В ряде государств (Австрия, Швеция, Швейцария) конституционным принципом внешней политики является принцип постоянного нейтралитета. Он, например, прямо закреплен в ст. 85 и 102 Конституции Швейцарии, а также содержится в Конституционном законе Австрии. Вместе с тем в названных конституционных актах не дается определение принципа нейтралитета, правовая доктрина этих государств обычно отсылает к определению нейтралитета, данному в Гаагской конвенции 1907 г. «О правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в сухопутной войне». Правда, Федеральный совет (правительство) Швейцарии в административном постановлении, принятом в 1954 г., предпринял попытку официальной дефиниции швейцарского нейтралитета, который включает в себя обязательство не начинать войну, не присоединяться к военным союзам и соглашениям, возможность защищать нейтралитет, а соответственно независимость страны всеми имеющимися в распоряжении средствами. В этом же постановлении отмечалось, что нейтралитет образует те рамки, в которых осуществляется внешняя политика Швейцарии.

Принцип нейтралитета накладывает определенные ограничения на свободу деятельности государства во внешнеполитической сфере. Эти ограничения касаются в основном военной и политической областей. Так, согласно конституционному закону о постоянном нейтралитете Австрия обязалась не присоединяться к каким-либо военным блокам и не допускать на своей территории иностранных военных баз. В то же время в конституционно-правовой доктрине этой страны сложилось твердое мнение, что принцип нейтралитета не распространяется на сферу экономических отношений и сферу духовной свободы. Поэтому Австрия в 1972 г. вступила в ЕЭС и в дальнейшем стала полноправным членом Европейского Союза. Швейцария в течение длительного времени отказывалась от вступления в ООН, ссылаясь на то, что последняя является политической организацией, а это может вовлечь страну в политические дискуссии и повредить ее нейтральному статусу. Тем не менее, Швейцария с самого начала стала членом большинства специализированных органов ООН, таких, как ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и других, на том основании, что они не являются политическими организациями.

Новым в конституционном законодательстве ряда зарубежных государств является принципиальное признание возможности ограничения государственного суверенитета. Так, действующая Преамбула к Конституции Франции 1946 г. устанавливает, что «на условиях взаимности Франция соглашается на ограничение суверенитета, необходимое для организации и защиты мира». Сходные формулировки содержатся в ст. 11 Конституции Италии. В Конституции Греции (ст. 28) указывается, что «решение об ограничении в осуществлении своего национального суверенитета должно приниматься добровольно и допускается лишь в той мере, в какой это диктуется высшими национальными интересами и не затрагивает права человека и основы демократического режима и осуществляется на основе принципа равенства при соблюдении взаимности». В одном из трех конституционных законов Швеции - Форме правления 1974 г. говорится, что права государственных органов могут в целях мирного сотрудничества в определенном объеме передаваться международной организации, к которой государство присоединилось или желает присоединиться, или Международному суду. Наиболее детально возможность ограничения государственного суверенитета урегулирована в Основном законе ФРГ. В ст. 24 этого закона сказано, что Федерация может законом передать суверенные права межгосударственным учреждениям. С момента передачи суверенных прав органы межгосударственного объединения получают право действовать самостоятельно, оказывая влияние на граждан и иных субъектов права государств - членов этого объединения. Установленные этими органами нормы права и принятые на основе последних административные акты обладают прямым действием на территории государств-членов. Таким образом, нормы конституций зарубежных государств о возможной передаче части суверенных прав межгосударственным объединениям содержат конституционно-правовоеуполномочение для одобрения конституционным законодателем необходимых исходных правил, лежащих в основе организации и деятельности межгосударственных объединений, и применения их в каждом конкретном случае.

Так, межгосударственное объединение Европейский Союз обладает собственной публичной властью, которая является самостоятельной в отношении государственной власти отдельных государств-членов и независимой от них. Нормативные акты ЕС не нуждаются в подтверждении государствами-членами, а равным образом не могут быть ими отменены или изменены. Договор об образовании этого объединения представляет собой нечто вроде конституции. На основании данного акта органы ЕС не только наделяются нормотворческими функциями: в нем специально оговаривается, что принимаемые этими органами акты имеют приоритет перед нормами национального права.

Конституции некоторых зарубежных государств особо оговаривают возможность участия в государственных союзах. Так, в Конституции Франции (ст. 88) предусматривается право Республики заключать соглашение с государствами, которые желают объединиться с ней в целях развития их цивилизаций. Здесь имеется в виду союз с франкоязычными государствами, значительная часть которых прежде являлись французскими колониями. Возможность вступления в государственные союзы предусматривается в конституциях ряда государств, которые образовались после распада Чехословакии (Словакия), СФРЮ (СРЮ, Хорватия), СССР (Узбекистан).

2. Вопрос о распределении внешнеполитических полномочий по вертикали, между центром и регионами, местными национально-территориальными образованиями, может ставиться только при­менительно к федеративным государствам, так как администра­тивно-территориальные образования, составляющие унитарные государства, не обладают никакой внешнеполитической компетен­цией. Что касается федеративных государств, то здесь в принци­пе допускается возможность ограниченной внешнеполитической правосубъектности членов Федерации.

Современное международное право признает право госу­дарств - членов Федерации на самостоятельное осуществление внешних сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от постановлений федеральной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что речь в данном случае может идти не о полно­правных субъектах международного права, а лишь об участниках международного общения в силу особого международного титула. Фактически международная правосубъектность государств - чле­нов Федерации является сильно ограниченной. В международных отношениях давно утвердился принцип, согласно которому в дан­ной области государство всегда говорит «одним голосом», незави­симо от того, каково внутреннее устройство этого государства и степень самостоятельности составляющих его частей. Право госу­дарства на внешние сношения вытекает из его суверенности и не может делегироваться отдельным его субъектам. В этом плане конституционное регулирование вопросов внешней политики весьма существенно отличается от регулирования политики внутренней, где могут складываться различные варианты распределения пред­метов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституции зарубежных государств поэтому повсеместно отно­сят внешние дела к компетенции Федерации. Конституционный законодатель следует здесь правовой доктрине, которая однознач­но, несмотря на различие конкретных методов регулирования в различных правовых системах, гласит: внешняя политика государства - дело Федерации. При этом все зарубежные федерации с точки зрения закрепления внешнеполитической компетенции делятся на две большие группы: к первойотносятся федерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает входя­щие в это государство субъекты федерации (штаты, провинции, земли и т. п.) всякой внешнеполитической самостоятельности. К та­ким государствам относятся, например, США, Канада, Австрия. Необходимо, однако, отметить, что конституционное регулиро­вание распределения внешнеполитической компетенции в этих государствах не полностью соответствует реально сложившейся практике. Если правовая доктрина и федеральная конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоятельность субъек­тов федераций, то фактически штаты, провинции, земли в огра­ниченном объеме и только по вопросам, входящим в их исключи­тельную компетенцию, принимают участие в международном об­щении. Это касается и сотрудничества между штатами США и канадскими провинциями по охране природной среды, использо­ванию водных ресурсов, судоходству на Великих Озерах и т. п. Австрийские земли активно сотрудничают в региональном объе­динении «Арге Альп» (Альпийское рабочее сообщество).

Ко второйгруппе относятся зарубежные федерации, где тенденция централизации сферы внешних сношений проявляется в ослабленном виде. К таким федерациям относятся, например, ФРГ, Швейцария. Основной закон ФРГ в принципе относит вне­шние сношения к компетенции Федерации (ч. 1 ст. 32). Вместе с тем конституционный законодатель полностью не лишает земли права на ведение внешних сношений. Согласно ч. 3 ст. 32 " в той мере, в какой земля обладает законодательной компетенцией, она может с согласия Федерального правительства заключать догово­ры с иностранными государствами". Данное положение Конститу­ции следует толковать расширительно. Как показывает практика, земли ФРГ заключают договоры не только с иностранными госу­дарствами, но и с межгосударственными объединениями, напри­мер с ЕС. Допуская возможность самостоятельного осуществления землями внешних сношений, конституция ФРГ ограничивает внеш­неполитическую деятельность земель определенными, жестко ус­тановленными рамками. Земли, например, не могут создавать свои специализированные внешнеполитические органы, так как это противоречило бы положениям ч. 1 ст. 87, которая закрепляет ком­петенцию Федерации на организационное строительство внешне­политической службы. Земли также не вправе по собственной инициативе принимать глав иностранных государств или членов правительства. Недопустимыми считаются речи членов земельных правительств, которые адресуются иностранным государствам.

Заключению договора с иностранным государством со сторо­ны субъекта Федерации должно предшествовать согласие Феде­рального правительства. В некоторых случаях (например, при на­личии в подготавливаемом международном соглашении политических аспектов, затрагивающих интересы Федерации в целом) такое согласие должно быть получено еще до начала перегово­ров о заключении соглашения. Круг вопросов, по которым гер­манские земли до сих пор заключали международные соглаше­ния, довольно узок. Он касается в основном вопросов охраны ок­ружающей среды, приграничного водопользования и рыболовства, культурного сотрудничества. В то же время земля Бавария по существу самостоятельно решает вопросы торгово-экономическо­го сотрудничества с Австрией.

Определенное сходство с ФРГ имеет распределение внешне­политической компетенции между Федерацией и ее субъектами в Швейцарии. Конституция этой страны относит внешнеполитичес­кую деятельность к компетенции Федерации, однако допускает возможность участия в ней и кантонов, ограничивая их деятель­ность определенными предметными рамками. «За кантонами оста­ется как исключение, - сказано в ст. 9, - право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и полиции». Однако эти договоры не должны содержать ничего противного правам Федерации или других кантонов.

Таким образом, рассматривая конституционные основы рас­пределения компетенции в сфере внешних сношений между фе­дерацией и ее субъектами, а также существующую до сих пор политическую практику, можно сделать вывод о том, что ведениевнешнеполитических дел остается прерогативой федерации.Даже в тех странах, конституции которых допускают возможность внеш­неполитической деятельности субъектов федерации, такая возмож­ность используется последними лишь в крайне ограниченном объе­ме, к тому же под жестким контролем федеральной власти.

3. Ощутимое воздействие на работу внешнеполитического ме­ханизма зарубежных стран оказывают нормы конституционного права, определяющие полномочия высших органов государства в сфере внешних сношений. Подобные нормы содержатся не толь­ко в собственно конституции той или иной страны, но и в других законах конституционного характера, регламентах парламентов, актах правительственной власти. Совокупность этих норм опреде­ляет место и роль каждого из высших органов государственной власти и управления в процессе разработки, принятия и осуще­ствления внешнеполитических решений.

В общей системе высших органов государственной власти и управления особое место принадлежит главе государства. Это объясняется тем, что именно глава государства является символом национального единства и преемственности государственной власти. «Император, - гласит ст. 1 Конституции Японии, - явля­ется символом государства и единства народа». Глава государства представляет страну во всех важнейших актах международной жизни, его рассматривают как высшее должностное лицо госу­дарства, чьи выступления и заявления обязывают всю страну в целом.

В то же время реальные внешнеполитические полномочия главы государства определяются формой правления, существую­щей в той или иной стране. Только в президентских и полупрези­дентских республикахглава государства является центральным звеном всего государственного механизма и играет доминирую­щую роль в выработке и определении внешнеполитических целей и установок и в принятии внешнеполитических решений. Тем не менее в этих странах конституции дают лишь общее представле­ние об истинной роли главы государства во внешнеполитической сфере, служат здесь лишь своего рода точкой отчета. Особой ску­достью отличается в этом отношении Конституция США. Факти­ческие полномочия Президента в сфере внешних сношений не могут быть выведены непосредственно из текста Конституции пу­тем ее буквального и даже расширительного толкования. Суще­ственным дополнением к конституционным положения стали акты, первоначальной целью принятия которых было лишь разъясне­ние, уточнение, а иногда развитие основного закона. Постепенно резолюции Конгресса и решения Верховного суда США преврати­лись в самостоятельные источники правового регулирования внеш­неполитической деятельности, сохранив только формальную связь с Конституцией (прямые или подразумеваемые ссылки на основ­ной закон страны). На основе всех этих актов вкупе с текстом самой Конституции формировалась так называемая " живая" кон­ституция, которая сделала Президента США руководителем вне­шних сношений.

Среди полномочий, которыми наделен глава государства вреспубликах с президентской и смешанной формами правления, решающее значение имеет верховное руководство внешней по­литикой страны и ее отношениями с другими государствами. Оно предполагает разработку основных направлений этой политики, установление ее главных целей и приоритетов, определение мер и средств по ее осуществлению. Конституционное закрепление этого полномочия встречается в основном законе Финляндии (§ 33) и отчасти в Конституции Франции. В США оно основывается на прецеденте и практике, хотя выводится из конституционных по­становлений, согласно которым Президент осуществляет испол­нительную власть в сфере внешних сношений. К числу важных следует отнести полномочие президентов упомянутых государств на верховное представительство своих стран в международных отношениях. Основанное зачастую на обычае и многократно под­твержденное практикой, оно включает различного рода встречи, зарубежные визиты, участие в международных конференциях и совещаниях, выступления с заявлениями по проблемам внешней политики.

Право главы государства вести переговоры и заключать дого­воры и соглашения является важнейшим конституционно закреп­ленным полномочием. В разд. 2 ст. II Конституции США записано: «Он (Президент. - Авт.)имеет право с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов». Следует отметить, что Президент США обладает правом самостоятельного заключения внешнеполитических соглашений, которые не нуждаются в одоб­рении Сенатом. Они именуются исполнительными соглашениями.

В Конституции Франции указанное полномочие зафиксиро­вано следующим образом: «Президент Республики ведет перего­воры о заключении договоров и ратифицирует их» (ст. 52). Обе части полномочия важны для деятельности главы государства в договорной сфере, но ведение переговоров имеет особое значение. Это связано с тем, что в последнее время значительно расшири­лась практика организации разного рода политических консуль­таций, встреч глав государств и правительств друг с другом, пе­реговоров с целью выработки общих решений (например, встречи на высшем уровне руководителей крупнейших развитых стран мира, стран ЕС и т. п.). Необходимо также подчеркнуть, что фран­цузский Президент является единственным главой государства на европейских совещаниях высшего уровня.

В странах с президентской и смешанной формами правления к компетенции главы государства отнесено назначение на выс­шие дипломатические должности (послов, посланников и иных полномочных представителей). В США они назначаются Президен­том с совета и согласия Сената (разд. 2 ст. II Конституции США).

Главы государств с парламентарно-монархической (Великобритания, Япония, Нидерланды, Испания, Дания и др.) и парламентарно-республиканской формой правления(ФРГ, Италия, Австрия, Греция, Венгрия и др.) играют во внешнеполитической сфере в принципе одинаковую роль.

Внешнеполитические полномочия монархов и президентов впарламентарных государствах, согласно принятым в них кон­ституциям, выглядят достаточно внушительно. «Президент Рес­публики, - гласит ст. 59 Основного закона ФРГ, - представляет Федерацию в международно-правовых сношениях»; «Президент Республики, - сказано в ст. 87 Конституции Италии, - пред­ставляет национальное единство»; «Президент Республики представляет государство в международных отношениях», - записа­но в ст. 36 Конституции Греции.

Аналогичные положения закреплены в конституциях госу­дарств с монархической формой правления. «Король, - говорится в ст. 56 Конституции Испании, - осуществляет высшее предста­вительство Испании в международных отношениях».

Однако масштабность представительской миссии монархов и президентов парламентарных государств существенно уменьшает­ся, если принять во внимание, что в этих странах «определяет по­литику» и «руководит ею» правительство, а представительство гла­вы государства носит формальный, а не реальный характер. Разра­боткой общих направлений внешней политики и конкретных мер по ее осуществлению в этих государствах ведает правительство. На долю же главы государства остается только номинальное санкционирова­ние разработанных мер и действий. В силу весьма ограниченного участия глав парламентских государств в разработке и проведении внешней политики они вынужденно делегируют и свои представи­тельские полномочия органам, реально их осуществляющим, - правительству, главе правительства, министру иностранных дел.

Впрочем, не следует и преуменьшать сохраняющиеся пред­ставительские полномочия глав государств в парламентарных стра­нах. Формы их осуществления могут быть разнообразными: визи­ты за границу (с правом на особо торжественный прием, на раз­личные привилегии), приемы глав иностранных государств, публичные выступления, затрагивающие вопросы внешней поли­тики (обычно они составляются при участии министерства иностранных дел), открытие выставок, ярмарок и т. п.

При осуществлении главой государства визита в иностранное государство политическая составляющая визита определяется правительством и министерством иностранных дел, а протоколь­ная - министерством иностранных дел вместе со службой главы государства. Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопровождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важным внешнеполитическим мероприятием.

Конституции стран с парламентарной формой правления на­деляют глав государств полномочием заключать (подписывать) международные договоры и соглашения. «Он (Президент.- Авт.)заключает», говорится в ч. 1 ст. 59 Основного закона ФРГ, -«от имени Федерации договоры с иностранными государствами». Со­гласно ч. 2 ст. 63 Конституции Испании королю «принадлежит пол­номочие выражать согласие государства на участие в междуна­родных договорах, которые он подписывает».

Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм конституции, внешнеполитическая практика развивается по иному пути. Монархи и президенты парламентарных государств делегируют указанное полномочие правительствам, главам правительств или компетентным министрам. В Австрии, например, такая передача права на заключение договора предусматривается конституцией страны. Чаще же она осуществляется путем издания главой госу­дарства соответствующего распоряжения.

Порядок делегирования полномочий на заключение догово­ров в большинстве стран подробно регламентирован. Как прави­ло, не допускается общее делегирование этих полномочий како­му-либо должностному лицу.

Главы государств с парламентарной формой правления не располагают правом на ведение переговоров по поводу заключе­ния договоров. Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к компетенции правительств и министерств иностранных дел. В то же время при ратификации договоров главам государств с парламентарной формой правления принадлежит видная роль. Что касается президентов, то формально именно они уполномо­чены конституцией ратифицировать договоры (ч. 1 ст. 59 Основно­го закона ФРГ, ст. 87 Конституции Италии, ч. 1 ст. 65 Конститу­ции Австрии). Однако и в этой области самостоятельность приня­тия решения главой государства практически исключена.

В странах с монархической формой правления, где за монар­хом было закреплено это полномочие, главы государств факти­чески передали его парламентам. В Великобритании, например, такая передача осуществлена на основе конституционного согла­шения.

Ратификация представляет собой не только формальное пра­вовое одобрение договора, но и контроль за его законностью. Если договор, по мнению главы государства, противоречит конститу­ции, то президент направляет по этому поводу мотивированное послание правительству. Соответствующее мотивированное посла­ние может быть адресовано парламенту. В то же время отказ в ратификации договора со стороны главы государства в парламен­тарных государствах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.

Глава государства сам решает вопрос о сроках ратификации, если они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим за­конодательством. Что касается парламентов, то конституции за­рубежных государств не содержат развернутых постановлений, детально определяющих внешнеполитическую компетенцию пред­ставительных учреждений. Как правило, они наделяются такими правами, как участие в ратификации международных договоров; решение вопросов войны и мира; принятие законов, регулирую­щих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности и эко­номических связей с зарубежными странами (например, законы о военной, экономической помощи, законы о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, законы о военных закупках и др.); контроль за деятельностью исполнитель­ных органов, занятых в осуществлении внешних функций; опре­деление бюджета этих ведомств; иногда — утверждение назначе­ний на высшие дипломатические посты. Следует отметить, что внешнеполитические права парламента в основном являются ча­стью его общих функций, таких, как издание законов, контроль за правительством, принятие бюджета. Иными словами, специ­фика прав парламента в сфере внешней политики может быть понятна и раскрыта в преломлении через его общие функции, которые выступают как основа для классификации внешнеполи­тических полномочий парламента.

К группе полномочий парламента в области внешней поли­тики в рамках законодательной функции можно отнести учас­тие высшего представительного органа в законодательном офор­млении ратификации и денонсации международных договоров.Это участие носит далеко не императивный характер, так как согла­сие парламента на ратификацию требуется не во всех странах и не для всех видов договоров, заключаемых государством.

В конституционном законодательстве зарубежных стран со­держится указание на те виды договоров, в ратификации кото­рых участвует парламент(ч. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 80 Конституции Италии, ч. 1 ст. 50 Конституции Австрии). Ктакого рода договорам относятся те, которые либо изменяют кон­ституцию или другой закон, либо накладывают финансовые обя­зательства, либо изменяют государственную границу.В США конституционное законодательство и основанное на нем судопро­изводство может включать самый широкий перечень междуна­родных договоров, исходя из общего характера законодательных полномочий Конгресса (разд. 3 ст. 1 Конституции), а также ис­пользования общего термина «международный договор» без его детализации в разд. 2 ст. II Конституции (цит. выше). В отличие от США Конституция Франции содержит перечень договоров, кото­рые требуют обязательного участия парламента в их ратифика­ции. В ст. 53 разд. VI «О международных договорах и соглашениях» сказано: «Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, догово­ры, налагающие обязательства на государственные финансы, из­меняющие положения законодательства, относящиеся к положе­нию личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона...». Ратификация международного договора в силу закона означает, что президент может ратифицировать его лишь после принятия парламентом закона, разрешающего ему это. В Испании для заключения некоторых видов международных договоров необ­ходимо получить предварительное согласие Генеральных кортесов (парламента) страны. Это, в частности, договоры политического характера; договоры или соглашения военного характера; догово­ры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности граждан; догово­ры и соглашения, накладывающие финансовые обязательства на государство; договоры или соглашения, влияющие на изменение или отмену какого-либо закона или принятие мер законодатель­ного характера для их исполнения (ч. 1 ст. 94 Конституции Испа­нии).

В конституциях некоторых европейских стран (Испании, Гре­ции) имеются статьи, предусматривающие особый режим для зак­лючения договоров, ограничивающих государственный суверени­тет. Эти статьи предусматривают повышенную квоту голосов де­путатов для одобрения таких договоров в парламенте.

В отличие от других стран в Великобритании отсутствует четкое правовое регулирование роли парламента в ратификации международных договоров. Согласно конституционному обычаю правительство консультируется с парламентом до ратификации всех важных международных договоров и соглашений. Заключе­ние договоров формально является королевской прерогативой, осуществляемой по совету правительства и не подлежащей одоб­рению парламента. На практике решение правительства передать договор на одобрение парламента вызывается не формально юри­дическими причинами, а связано с мотивами политического ха­рактера, со стремлением предупредить возможные возражения общественности и парламента и снизить их накал.

Объявление войны и заключение мира также является важ­ным правом, которым конституции традиционно наделяют парла­мент. Однако даже формально этим правом он обладает не везде. В Великобритании Парламент не участвует в объявлении войны. Вступление Великобритании в первую и вторую мировую войны было оформлено актами Правительства.

Парламент может оказывать влияние на ведение внешнепо­литических дел правительством через осуществление контрольных полномочий. Этот контроль со стороны парламента, как правило, осуществляется postfactum, т. е. предстает как одобрение или кри­тика уже свершившихся фактов, конкретных мероприятий во внешнеполитической сфере, проведенных правительством. Пред­варительный контроль практически отсутствует, за исключением обсуждения правительственных заявлений и президентских по­сланий.

Конкретные формы контрольных полномочий парламентазависят от формы правления, существующей в стране. В прези­дентских республикахпо конституции парламент не имеет права контроля в виде вопросов к правительству в ходе сессии. Там широкое распространение получили слушания и расследования, организуемые комиссиями палат.В США, например, с ответами на таких слушаниях выступают высшие чиновники администра­ции, в том числе государственный секретарь, видные специалис­ты-международники.

В парламентских государствахсамым распространенным и наиболее присущим парламенту средством контроля за внешней политикой являются дебаты и вопросы, адресованные правитель­ству, отдельным министрам и возглавляемым ими ведомствам.

Одна из форм участия парламентов в проведении внешней политики страны - принятие бюджета правительства, в том чис­ле органов, занятых осуществлением внешнеполитических меро­приятий. Процедура принятия бюджета может стать одним из средств реального предварительного контроля палаты за внеш­ней политикой правительства.

В конституционные полномочия парламента в области вне­шних сношений входит созданиеим своих специальных органов-парламентских комитетов и комиссий, учреждаемых каждой из палат (в двухпалатном парламенте). Они обеспечивают по воз­можности детальное рассмотрение вопросов, вынесенных на об­суждение палаты, а также являются организационной основой для необходимой специализации во внешнеполитической деятель­ности представительного органа.

Комиссии (комитеты) по иностранным деламсуществуют практически во всех парламентах зарубежных стран (в двухпа­латных парламентах - в обеих палатах). Для комитетов по инос­транным делам Конгресса США характерно развитие специали­зации, выражающееся в образовании системы подкомитетов, в ведении которых находятся отдельные проблемы и регионы (на­пример, консультативные, временные и исследовательские под­комитеты сенатского комитета по иностранным делам).

В настоящее время отмечается тенденция роста числа коми­тетов (комиссий), занимающихся в той или иной мере вопросами внешних сношений. Так, например, из разд. I ст. 36 гл. IX Регла­мента Национального собрания Франции следует, что четыре из шести постоянных комиссий, образованных в нижней палате, рас­сматривают в пределах своей компетенции отдельные вопросы внешних сношений. Помимо комиссии по иностранным делам это комиссия по вопросам национальной обороны и вооруженных сил, комиссия по финансам, общим вопросам экономики и планирова­ния, комиссия по вопросам производства и обмена.

Компетенция постоянных комиссий определена в регламен­тах палат. Так, например, в ведение комитетов по иностранным делам каждой из палат Конгресса США входят обсуждение и при­нятие резолюции по следующим вопросам: отношения США с дру­гими государствами, защита интересов американских граждан за границей, интервенция за границей и объявление войны, торго­вые отношения с иностранными государствами и др. Сенатский комитет, кроме того, обладает правом обсуждения междун

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться: