Направления совершенствования федеративных отношений для обеспечения устойчивого экономического развития региона

Несмотря на то, что многие вопросы уже нашли детальную проработку в трудах российских ученых и закреплены Федеральным законодательством[109], последовательное осуществление принципов федерализма требует дальнейшего решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними, так как вопрос обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован в РФ недостаточно.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов. Существующий массив создавался в течение последнего десятилетия и, естественно, отражает весьма различные политические и правовые подходы к решению социально-экономических проблем, возникающих на разных этапах Российских реформ. В ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации, разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения, так и в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ.

Например, во Владимирской области, активно развивающей придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могли бы решать региональные органы власти. Или другой пример. Статья 72 Конституции РФ определяет в совместном ведении вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Администрация Владимирской области активно взаимодействует по этим вопросам с соответствующими федеральными структурами, но из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между разными уровнями государственного управления хозяйствующие субъекты подавая заявку на предоставление водных объектов в пользование «обрекают» себя на хождение в 8 различных организаций, в числе которых территориальные структуры федеральных органов государственной власти и органы исполнительной власти субъекта. На это тратится от 5 до 12 месяцев. Двухступенчатая процедура предоставления водного объекта в пользование снижает оперативность и порождает дополнительные административные барьеры. При этом кроме территориальных органов, расположенных в области, приходится обращаться еще и в бассейновые инспекции, курирующие несколько субъектов РФ. Подобные сложности возникают при согласовании недропользователем планов геологоразведочных работ в течение 1, 5 – 2, 5 лет, хотя сами работы выполняются подчас в течение 3 – 5 месяцев. Аналогичные проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления коммерческих организаций, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Учитывая отставание федерального законодательства в регламентации полномочий по реализации функций федеральных и региональных органов государственной власти, Губернатор Владимирской области уже в течение ряда лет определяет программу законодательной инициативы и нормотворческой деятельности. В ходе её реализации в 2005г. разработано и принято Законодательным Собранием области 37 Законов, среди них «Об оказании гражданам РФ юридической помощи бесплатно», «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Владимирской области». Утверждены правила реализации и ряда других вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и Владимирской области.

Это позволяет определить порядок реализации отдельных полномочий. По мере их регулирования на федеральном уровне, проводится корректировка областных нормативных правовых актов.

Федеральный же законодатель, издавая новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон. Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе.[110]

Аналогично полномочия в области контроля и регулирования использования охотничьих животных переплетаются и законодательно закреплены за Минсельхоз, Минприроды РФ и субъектами Федерации. В результате при подготовке постановлений Губернатора Владимирской области о выделении территорий (акваторий) для пользования объектами животного мира заключение предоставляет территориальный орган – Владимироблохотуправление. Попытка субъекта РФ активно участвовать в подборе пользователей объектами животного мира встречает активное сопротивление государственных исполнительных органов РФ.

За время существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике.

Современное состояние взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ отражает анализ сложившегося положения во Владимирской области. Здесь при администрации области работает комиссия по выработке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Как показывают результаты ее деятельности применение значительного по составу перечня предметов совместного ведения усложняет принятие каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий, причем предметы ведения сформулированы слишком пространно и уточнять процедуры взаимодействия приходится в дополнительных соглашениях. Так, во Владимирской области действуют соглашения о сотрудничестве и разделении полномочий в сфере совместного ведения с Минэкономразвития РФ о делегировании полномочий по лицензированию туристической деятельности от 22.03.2002 № 44. Подобными соглашениями урегулированы взаимоотношения с Минобразования и науки РФ, с МЧС об организации тушения пожаров от 06.05.2004 № 122, с Министерством энергетики РФ о порядке финансирования проекта модернизации системы теплоснабжения г.Киржача от 09.04.2004 № 43, с Минобороны РФ о создании Владимирского кадетского корпуса ракетных войск стратегического назначения от 22.12.2003 № 217 и другие.

Практика взаимодействия с федеральными государственными органами вскрывает многие нерешаемые вопросы. Так, большинство документов, разрабатываемых на федеральном уровне, принимаются без учета предложений региональных органов государственной власти и социально-экономического положения в субъектах РФ. Низка самостоятельность регионов в вопросах регулирования их бюджетной обеспеченности, разграничение доходных источников не постоянно. При установлении межбюджетных отношений на очередной финансовый год Минфином РФ не учитывается кредиторская задолженность, образовавшаяся за прошлые годы из-за недофинансирования субъектов Федерации из федерального бюджета по социальным гарантиям, приобретению топливно-энергетических ресурсов, медикаментов и т.д.

Имеется множество примеров односторонней (в интересах «центра») трактовки статей 71-73 Конституции РФ. Так переход на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг установлен Правительством РФ без согласования с субъектами Федерации. Трудовым кодексом РФ установлены значительные полномочия по осуществлению надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства территориальным органам федеральной власти – инспекциям труда. При этом органы исполнительной власти субъекта, занимающиеся вопросами труда, такими полномочиями не наделены.

Сохранение значительного числа нерешенных проблем в межбюджетных отношениях не отвечает принципам бюджетного федерализма. Наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях.[111] Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги. Например, введение акцизов на бензин привело к серьезным бюджетным проблемам практически во всех регионах России.

Примером организации конструктивного взаимодействия между уровнями власти, заслуживающим самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного Совета РФ, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте РФ доказывает, что регулярное общение руководителей России и субъектов Федерации и (или) их уполномоченных представителей по вопросам, имеющим общефедеральное значение, весьма конструктивно и полезно, поэтому данную практику следует развивать и далее.

По-прежнему острой проблемой российского федерализма остается вопрос заключения договоров о разграничении предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен­ной власти субъекта РФ. Подход к нему совсем неоднозначен, мож­но отметить даже противоречивость восприятия договоров в юридической литературе. Так, с одной стороны, договоры позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, конкретизируют полномочия субъекта по совместному ведению, разрешают пробелы существующего федераль­ного законодательства.[112] С другой стороны, договоры раз­рушают единое экономическое пространство, российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. Одной из главных причин про­тиворечий, возникающих между федеральным за­конодательством и законодательством субъектов, являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти РФ и орга­нами субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов РФ.

В настоящее время основным законодательным актом, призванным конкретизировать ст. 72 Конституции РФ путем урегулирования взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.). В нем определен круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Возможность заключения договоров о разграничении полномочий ограничена рядом условий. Договоры и соглашения не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство. Они могут содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается, политические и экономические особенности региона.

Использование такой формы регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как соглашение о передаче осуществления части полномочий, позволяет упорядочить взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а в ряде случаев – учесть региональные особенности.

В то же время ни в обновленном ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни в других федеральных актах не определен порядок осуществления исполнительных полномочий по предметам совместного ведения, что не позволяет избежать дублирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Задачи и функции каждого уровня власти определяются в федеральных законодательных актах, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Практически каждый принятый по этим предметам федеральный закон затрагивает вопросы не только разграничения полномочий, но и взаимодействия разноуровневых органов государственной власти.Но при этом ни в одном из них не содержится конструктивных, операциональных и универсальных механизмов организации взаимодействия.

Важнейший вопрос - о содержании самого предмета совместного ведения и о компетенциях сторон при осуществлении этого ведения. Практика федеративных отношений содержит много примеров разночтений по поводу конституционных формулировок: «общие вопросы», «установление общих принципов» и т.п. Однако, вопрос о том, что является «общими» вопросами, принципами остается открытым. Еще одна важнейшая проблема состоит в том, что на данном этапе главным становится не решение частных вопросов, а установление самой процедуры согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

В совместном ведении РФ и субъектов России также находится жилищное законодательство. Существующая система предусматривает разделение государственных полномочий по вопросам ценообразования, экспертизы проектов в зависимости от того, за счет каких бюджетов ведется строительство. В результате владимирские строители, осваивающие федеральные бюджетные средства, вынуждены в Москве проводить экспертизы проектов, согласовывать расценки на работы, хотя подобные организации созданы во Владимире и выполняют заявки строительных организаций по областным и муниципальным объектам.

Еще примером отсутствия согласования интересов при решении общегосударственной задачи, прямо затрагивающей субъекты РФ, является практика разработки общероссийских программ. В течение последних десяти лет Правительством РФ был разработан ряд программ развития экономики страны, которые имели скорее декларативный, формальный характер и выступали необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. Они не утверждались ни Президентом РФ, ни Парламентом и не выступали в качестве основы для назначения новых Правительств. Ни одно Правительство РФ публично не отчиталось за результаты своей деятельности ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. В этих условиях и субъекты РФ были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти может сыграть расширение практики передачи органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Заключение соответствующих соглашений прямо предусмотрено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Однако Правительство РФ до настоящего времени не определило порядок подготовки и заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Одним из вариантов введения в практику передачи исполнительным органам государственной власти субъектов РФ осуществления части полномочий, которыми в настоящее время обладают территориальные органы федеральной власти, может быть создание в структуре государственной власти органа, руководитель которого назначается и увольняется главой субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом власти. При неудовлетворительном исполнении возложенных на него функций и/или ненадлежащего исполнения федерального законодательства указанные органы полностью переподчиняются соответствующему федеральному исполнительному органу (министерству, агентству и т.п.). В этом случае назначение и увольнение руководителей территориальных органов должно осуществляться по согласованию с субъектами Федерации.

Особой зоной согласования интересов и взаимодействия федеральных и региональных органов власти является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннемвторжении одного уровня власти в предмет их совместнойкомпетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где РФ в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов» и определяет единый порядок конкретныхдействийпо решению этих вопросов на территории всех субъектов РФ. Дополнительную регулятивную конкретизацию осуществляют различные федеральные министерства и ведомства в издаваемых ими соответствующих подзаконных актах.

Назрела острая необходимость подготовки и принятия ФЗ о разграничении государственной собственности РФ, субъектов РФ и муниципальной собственности. Вопросы разграничения собственности в Российской Федерации до сих пор регулируются Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Со дня принятия действующей Конституции России прошло уже 15 лет. Переходный период, в течение которого продолжали действовать акты законодательства, изданные в рамках прежней конституционной системы, должен завершиться.

Весьма актуальной сегодня является проблема финансового оздоровления и банкротства предприятий и организаций, решение которой возложено на ряд федеральных органов. Официальных прав у субъектов РФ в регулировании указанного процесса практически нет. В то же время именно на субъектах РФ лежит вся ответственность за социально-экономические и политические последствия реструктуризации. Поэтому необходимо передать значительную часть функций этих федеральных органов субъектам Федерации, в том числе по соглашениям, если в реструктуризируемых предприятиях и организациях есть федеральная собственность.[113] Таким образом, согласование интересов и организация взаимодействий органов власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения остро нуждается в коррекции правового обеспечения содержательного и процедурного характера. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и ее субъектов, но и исключительным разнообразием поводов для организации таких действий.

Считается общепринятым, что согласование интересов органов государственной власти субъектов Федерации и органов государственной власти РФ должно начинаться уже со стадии разработки и принятия федеральных и региональных законов. Однако, Конституция РФ не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Становится все более очевидным, что в нынешнем виде система совместного ве­дения Федерации и ее субъектов не способствует эффективности и четкости управления. Она не позволяет установить эффективную систему распреде­ления ответственности и полномочий между Федерацией и ее субъектами, обеспе­чить проходимость управленческих сигналов, реализацию полномочий федеральных органов власти на всей территории страны. Рано или поздно необходимо вносить по­правки в действующую Конституцию.

Ввиду неустранимой двусмысленности института совместных полномочий предлагаем нормативно закрепить возможность существования двух режимов со­вместных полномочий — режима «совместных функций» и режима «взаимной ответ­ственности». В первом случае органы государственной власти РФ и субъекта федерации до­полняют друг друга функционально, реализуя одно и то же полномочие, например за­конодательного урегулирования какого-либо вопроса. В этом случае федеральная власть осуществляет функции установления рамочного законодательства, а региона­льная власть - конкретизирующего законодательства. Режим же «взаимной ответственности» предполагает обратную ситуацию, когда федеральная и региональная власти по некой принципиально неделимой функции проводят полную и четкую «развёрстку» полномочий и при этом несут взаимную от­ветственность по реализации этой функции.

Для адекватной реализации положений ст. 72 Конституции РФ необходимо опреде­лить, последовательно и полно отразить в законодательстве, что же именно должно делаться на том или ином уровне власти. Так, Федерация может по определенным вопросам монопольно законодательство­вать, а исполнение оставить целиком органам субъектов РФ, закрепляя, тем не ме­нее, соответствующие механизмы ответственности региональных властей. По другим вопросам Федерация может принимать основы законодательства, минимальные об­щероссийские стандарты. При этом субъектам Федерации оставляется право прини­мать законы, детализирующие положения основ. По третьим вопросам Федерация может принимать законы, а в исполнительной сфере могут действовать как федераль­ные органы, так и органы субъектов РФ.

Конкретная реализация этого подхода возможна через принятие нового по концепции Федерального закона " О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Целесообразно разработать и принять рамочный федеральный закон о договор­ных отношениях (договорах) между субъектами РФ, который устанавливал бы статус этих договоров и круг вопросов, по которым они могут заключаться.

Важнейшим направлением совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов власти также является дальнейшее развитие бюджетного федерализма в целях финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. Отношения между органами власти и бюджетами разного уровня существуют, как известно, в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства, что значительно снижает возможности нижестоящих органов власти самостоятельно регулировать процессы устойчивого развития территорий.

Вот и сейчас в России отношения бюджетно-налогового федерализма складываются весьма противоречиво, болезненно из-за острой борьбы за реальные экономические и административные ресурсы (региональные права собственности на землю, недра, богатые полезными ископаемыми, устойчиво работающие предприятия, а также полномочия в сферах налогового, таможенного, валютного регулирования и др.). Анализ реального исполнения провозглашенных принципов бюджетного федерализма показывает весьма существенный разрыв между декларируемыми принципами и практикой их реализации. Наиболее острая для России проблема – явная диспропорция закрепленных собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации и ущемления доходной самостоятельности региональных бюджетов.

Поэтому главная задача в этом плане состоит в обеспечении рационального автономного функционирования бюджетов разных уровней власти, основанного на четко сформулированных нормах. При этом обязательным является соблюдение трех условий:

- разграничение полномочий между уровнями власти по расходам;

- наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

- сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления. Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов. При этом распределение расходных полномочий необходимо осуществлять исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населения на всей территории страны, независимо от проживания.

Третье условие – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование. При этом будут реализованы принципы, характеризующие экономическую сущность бюджетного федерализма: единство общегосударственных интересов и населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий на объективной основе; самостоятельность бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджетов; активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Подводя некоторый итог проведенному анализу и формируя рекомендации для последующей деятельности, необходимо отметить, что формирование механизма согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов власти требует значительной подготовительной работы, внесения большого числа поправок и дополнений в действующее законодательство, не исключая принятия новых федеральных и региональных законов и других актов. Необходимо разработать и согласовать принципиально новые процедуры, формы и основания для реализацииправообеспеченных технологий согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных властей. Важным этапом совершенствования механизма взаимодействия может стать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства. Её результаты должны стать основой для формирования базы данных о предметных поводах и правовых основаниях согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

В связи с этим возникает необходимость составления рассчитанного на ряд лет календарного плана законодательной деятельности, скоординировано осуществляемого на обоих уровнях государственной власти. Такая работа становится весьма важной, так как только в случае распределения функций и полномочий между уровнями власти можно обеспечить четкость действий по управлению социально-экономическими процессами в регионах, достижению в них экономической и социальной динамики развития.

Делая выводы по материалам настоящей главы можно отметить, что:

1) несмотря на проведенные приватизацию и разгосударствление, активное осуществление рыночных преобразований в Российской Федерации, государство по-прежнему играет значительную роль в организации и управлении многими социально-экономическими процессами как в России в целом, так и её отдельных регионах;

2) постоянно совершенствуется федеральное и региональное законодательство, однако не устранены параллелизм и дублирование в работе двух уровней государственной власти, что снижает эффективность перевода региональных хозяйственных систем в режим устойчивого развития. Требуется дальнейшее, четкое разделение полномочий Федерального центра и регионов, особенно в сфере " двойного ведения". Сформулированные в работе рекомендации позволяют обосновать эффективные направления совершенствования дальнейшей деятельности;

3) государственные органы власти располагают достаточным арсеналом форм, методов и инструментов управления социально-экономическими процессами в регионе. Однако, с целью оптимизации организационно-функциональной структуры управления, экономии бюджетных средств на содержание аппарата региональной администрации, целесообразно предусматривать участие в процессе управления корпоративных некоммерческих структур и гражданских объединений, осуществляющих контроль за деятельностью органов власти;

4) так как социальная и экономическая системы региона являются инерционными, весьма важно постоянно совершенствовать стратегическое управление на уровне предприятий, корпораций, отраслей, муниципалитетов и региона в целом. Предложенная методика формирования и реализации стратегических планов является практическим пособием по совершенствованию деятельности в данном направлении.

 

⇐ Предыдущая45678910111213Следующая ⇒

Поделиться: