Інституціоналізація політичних партій в Україні

 

Правовий статус політичних партій в Україні визначається Конституцією України, законами «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 року, «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 року та іншими законами України, у тому числі законами про вибори, в яких докладно визначається статус політичних партій як суб'єктів виборчого процесу. Законодавство України про політичні партії враховує досвід зарубіжних країн щодо конституційно-правового регулювання їх організації та діяльності.

В СРСР, до складу якого входила Україна, офіційно визнавалась і діяла лише одна політична партія — Комуністична партія Радянського Союзу. Компартії союзних республік, у тому числі Комуністична партія України, були складовими КПРС, вважались її «бойовими загонами». Конституція СРСР 1977 року закріпила, по суті, панівне становище КПРС у політичній системі і суспільстві в цілому: «Керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства, ядром його політичної системи, державних і громадських організацій є Комуністична партія Радянського Союзу» (ч. 1 ст. 6). З розпадом СРСР припинилось існування КПРС та її «бойових загонів». Натомість у колишніх радянських республіках, що стали незалежними державами, розпочалось формування багатопартійної системи.

В Україні першою партією, яка 1990 року (ще за умов монополії КПРС на владу) зареєструвалась у Міністерстві юстиції України, була Українська республіканська партія. 1991 року було зареєстровано вже 7 партій: Українську селянську демократичну партію, Партію Зелених України, Демократичну партію України, Партію демократичного відродження України, Ліберальну партію України, Українсько-християнську демократичну партію, Соціалістичну партію України.

Процес становлення багатопартійності особливо прискорився з прийняттям 24 серпня 1991 року Акта проголошення незалежності України і проведенням у грудні цього року референдуму з питання державної незалежності України. Назріла потреба у правовому врегулюванні цього процесу за відсутності відповідних положень у чинній на той час Конституції.

16 червня 1992 року було прийнято Закон України «Про об'єднання громадян», в якому визначено правові основи діяльності політичних партій і громадських організацій в Україні. У преамбулі закону наголошено, що «Право громадян на свободу об'єднання є невід'ємним правом людини, закріпленим Загальною декларацією прав людини, і гарантується Конституцією та законодавством України. Держава сприяє розвитку політичної та громадської активності, творчої ініціативи громадян і створює умови для діяльності їх об'єднань». Згідно із законом «Об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод» (ч. 1 ст. 1). Терміном «об'єднання громадян» закон позначив політичні партії і всю багатоманітність громадських організацій: «Об'єднання громадян, незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) відповідно до цього Закону визнається політичною партією або громадською організацією» (ч. 2 ст. 1).

Закон встановив обмеження на створення і діяльність об'єднань громадян: «Не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об'єднань громадян забороняється у судовому порядку, коли їх метою є: зміна шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави; підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав; пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму; розпалювання національної та релігійної ворожнечі; створення незаконних воєнізованих формувань; обмеження загальновизнаних прав людини» (ч. 1 ст. 4), а також визначив основні принципи їх створення та діяльності: «Об'єднання громадян створюються і діють на основі добровільності, рівноправності їх членів (учасників), самоврядування, законності та гласності. Вони вільні у виборі напрямів своєї діяльності. Обмеження діяльності об'єднань громадян може встановлюватись тільки Конституцією та законами України. Всі основні питання діяльності об'єднань громадян повинні вирішуватись на зборах всіх членів або представників членів об'єднання. Об'єднання громадян повинно регулярно обнародувати свої основні документи, склад керівництва, дані про джерела фінансування та витрати» (ст. 6).

Згідно із законом ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян. Належність чи неналежність до об'єднання громадян не може бути підставою для обмеження прав і свобод або для надання державою будь-яких пільг і переваг. Вимога про зазначення в офіційних документах щодо членства (участі) у тому чи іншому об'єднанні громадян не допускається, крім випадків, передбачених законами України (ч. 1, 2 ст. 7).

Закон визнав обов'язковою легалізацію (офіційне визнання) об'єднань громадян, яка здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про заснування (ст. 14) та визначив порядок їх реєстрації (ст. 15). Прийняття закону «Про об'єднання громадян» сприяло прискоренню процесу становлення багатопартійності в Україні. 1993 року в країні зареєструвалися вже 15 партій. На початок 1996 року — року прийняття нової Конституції України — в Україні було зареєстровано 37 політичних партій, а через десять років на початок 2007 року — 137 партій.

Нова Конституція України визначила статус політичних партій на рівні сучасних світових конституційних досягнень. Вона закріпила право громадян України на свободу об'єднань у політичні партії та громадські організації як одне з найважливіших політичних прав громадян: «Громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей» (ч. 1 ст. 36).

Основними функціями політичних партій Конституція України визначила формування і вираження політичної волі громадян та участь у виборах і визнала право на членство у політичних партіях тільки за громадянами України: «Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних партіях встановлюються виключно цією Конституцією і законами України» (ч. 2 ст. 36).

Конституція України містить докладні застереження щодо утворення і діяльності політичних партій та громадських організацій: «Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняються. Політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань» (ч. 1, 2 ст. 37).

За соціалізму комітети чи бюро правлячої комуністичної партії створювалися практично в усіх органах державної влади, на підприємствах, в установах і організаціях та диктували там свою волю (фактично — волю партійного керівництва). Конституція України забороняє створення і діяльність осередків політичних партій у будь-яких державних структурах, в органах місцевого самоврядування, крім представницьких органів, формування та функціонування яких безпосередньо пов'язані з діяльністю політичних партій: «Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях» (ч. З ст. 37). Водночас Конституція встановила, що заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку (ч. 4 ст. 37).

Докладно статус політичних партій відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 року, який, зокрема, встановив, що в першій інстанції справу про заборону політичної партії розглядає Верховний Суд України (ч. З ст. 5). Закон містить визначення політичної партії з урахуванням її найважливіших функцій: «Політична партія — це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах» (ст. 2).

Закон «Про об'єднання громадян» передбачає, що об'єднання громадян України утворюються і діють з всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом. До всеукраїнських об'єднань громадян належать об'єднання, діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей. До місцевих об'єднань належать об'єднання, діяльність яких поширюється на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. Територія діяльності самостійно визначається об'єднанням громадян. Громадська організація є міжнародною, якщо її діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави (ч. 1-4 ст. 9) і водночас встановлює, що «Політичні партії в Україні створюються і діють тільки з всеукраїнським статусом» (ч. 5 ст. 9). Така сама норма щодо політичних партій міститься і в законі «Про політичні партії в Україні» (ч. 2 ст. 3). Це означає, що діяльність політичної партії має поширюватись на територію всієї України і вона повинна мати місцеві осередки у більшості областей України. Забороняється створення політичних партій з місцевим або міжнародним статусом.

Закон «Про політичні партії в Україні» визначає вимоги щодо членства в політичних партіях та його обмеження. Згідно із законом членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії. Членами політичних партій не можуть бути: 1) судді; 2) працівники прокуратури; 3) працівники органів внутрішніх справ; 4) співробітники Служби безпеки України; 5) військовослужбовці; 6) працівники органів державної податкової служби. На час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняють членство в цій партії. Порядок вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній визначається статутом політичної партії. Членство в політичній партії є фіксованим. Обов'язковою умовою фіксації членства в політичній партії є наявність заяви громадянина України, поданої до статутного органу політичної партії, про бажання стати членом цієї партії. Форма фіксації членства в політичній партії визначається її статутом (ч. 1-7 ст. 6).

Закон зобов'язує політичні партії мати програму і статут. За законом програма політичної партії є викладом цілей та завдань цієї партії, а також шляхів їх досягнення (ст. 7). Статут політичної партії має містити такі відомості: 1) назву політичної партії; 2) перелік статутних органів політичної партії, порядок - утворення, їхні повноваження і термін цих повноважень; 3) порядок вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній; 4) права та обов'язки членів політичної партії, підстави припинення чи зупинення членства в політичній партії; 5) порядок створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків; 6) порядок внесення змін та доповнень до статуту і програми політичної партії; 7) порядок скликання та проведення партійних з'їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії; 8) джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень та порядок здійснення витрат політичної партії; 9) порядок ліквідації (саморозпуску), реорганізації політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилися після її ліквідації (саморозпуску) (ст. 8).

Назва політичної партії, її символіка не повинні збігатися з _і.. назвою чи символікою іншої (зареєстрованої) політичної партії. Забороняється буквальне відтворення у символіці політичної партії державних символів України, використання символів іноземних держав. Політична партія може мати партійну символіку, до якої належать партійний гімн, прапор, розпізнавальний знак, девіз. Символіка політичної партії підлягає державній реєстрації Міністерством юстиції України у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України (ч. 1-3 ст. 9).

Закон «Про політичні партії в Україні» докладно визначає Порядок створення і реєстрації політичних партій. Рішення про створення політичної партії приймається на її установчому з'їзді (конференції, зборах). Це рішення має бути підтримано підписами не менше десяти тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів, не менш як двох третин областей України, міст Києва та Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим. На установчому з'їзді (конференції, зборах) політичної партії затверджуються статут і програма політичної партії, обираються її керівні і контрольно-ревізійні органи (ч. 1, 2 ст. 10).

Діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Діяльність незареєстрованих політичних партій не допускається (ч. З ст. 10). Реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції України. Для реєстрації політичної партії до Міністерства юстиціїУкраїни разом із заявою подаються: 1) статут і програма політичної партії; 2) протокол установчого з'їзду (конференції, зборів) політичної партії із зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували за створення політичної партії; 3) підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог закону про політичні партії на підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які збирали підписи; 4) відомості про склад керівних органів політичної партії; 5) платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору; 6) назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки. Міністерство юстиції України здійснює реєстрацію політичної партії після перевірки поданих матеріалів. Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи. Політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому законом про політичні партії, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим. Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України лише після реєстрації політичної партії Міністерством юстиції України. Міністерство юстиції України оприлюднює щорічно список зареєстрованих політичних партій, їх юридичні адреси (ч. 1-4, 6, 7, 13 ст. 11).

У реєстрації політичної партії може бути відмовлено, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції, закону про політичні партії та іншим законам України. У разі відмови в реєстрації Міністерство юстиції України та його органи юстиції повинні надати заявникові своє письмове вмотивоване рішення. Рішення Міністерства юстиції України чи його органу юстиції щодо реєстрації або неприйняття будь-якого рішення з цього питання може бути оскаржене до суду. Відмова у реєстрації не є перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію (ч. 13, 16-18 ст. 11).

Закон «Про політичні партії в Україні» закріплює такі права політичних партій: 1) вільно провадити свою діяльність у межах, передбачених Конституцією України, законом про політичні партії та іншими законами України; 2) брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України; 3) використовувати державні засоби масової інформації, а також: засновувати власні засоби масової інформації, як передбачено відповідними законами України; 4) підтримувати міжнародні зв'язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, засновувати (вступати між собою) у міжнародні спілки з додержанням вимог закону про політичні патії; 5) ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об'єднання громадян, подавати допомогу у їх створенні (ч. 1 ст. 12).

Значна увага в законі «Про політичні партії в Україні» приділяється врегулюванню питань щодо фінансової і матеріальної основи діяльності політичних партій. Закон встановив, що держава гарантує політичним партіям право на кошти та інше майно для здійснення своїх статутних завдань. Політичні партії є неприбутковими організаціями. Для здійснення своїх статутних завдань вони мають право на власне рухоме і нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України. Політичні партії можуть орендувати необхідне рухоме та нерухоме майно (ст. 14).

Закон не визначає джерел фінансування політичних партій, але встановлює обмеження у їх фінансуванні. Згідно із законом не допускається фінансування політичних партій: 1) органами державної влади та органами місцевого самоврядування, крім випадків, зазначених законом; 2) державними та комунальними підприємствами, установами і організаціями, а також підприємствами, установами і організаціями, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам; 3) іноземними державами та їх громадянами, підприємствами, установами, організаціями; 4) благодійними та релігійними об'єднаннями та організаціями; 5) анонімними особами або під псевдонімом; 6) політичними партіями, що не входять до виборчого блоку політичних партій (ч. 1 ст. 15). Закон зобов'язує політичні партії щорічно опубліковувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, звіт про обсяг та напрями використання коштів, виділених з Державного бюджету України на фінансування статутної діяльності політичної партії, а також звіт про їхнє майно і передбачає, що політичні партії ведуть бухгалтерську звітність у встановленому порядку (ч. 1, 5 ст. 17).

Норма щодо заборони фінансування політичних Партій органами державної влади та органами місцевого самоврядування закону «Про політичні партії в Україні» містить застереження «крім випадків, зазначених законом» (п.1 ч.1 ст. 15), однак про такі випадки у законі не йдеться. Державне фінансування політичних партій в Україні запроваджено Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» від 27 листопада 2003 року, яким закон «Про політичні партії в Україні» доповнено розділом IV^і «Державне фінансування політичних партій». Згідно з доповненнями за рахунок коштів Державного бюджету України фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов'язана з їхньою участю у виборах до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також відшкодовуються витрати політичних партій, у тому числі й тих, що входили до виборчих блоків політичних партій, пов'язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України (ч. 1 ст. 17¹).

Щорічний обсяг фінансування статутної діяльності політичних партій (партій, що входили до виборчих блоків політичних партій) з Державного бюджету України становить 0, 01 розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів, помноженого на кількість громадян, включених до списку виборців на останніх чергових виборах народних депутатів України (ст. 17²). Політична партія має право на отримання державного фінансування її статутної діяльності, якщо на останніх чергових виборах народних депутатів України виборчий список кандидатів у депутати від цієї партії отримав три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо на час проведення останніх чергових виборів народних депутатів України політична партія входила до складу виборчого блоку політичних партій, виборчий список кандидатів у депутати від якого отримав три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, така політична партія має право на державне фінансування своєї статутної діяльності (ст. 17³).

Політична партія має право на відшкодування витрат, пов'язаних з фінансуванням своєї передвиборної агітації, якщо на останніх чергових виборах народних депутатів України виборчий список кандидатів у депутати від цієї партії отримав три і більше відсотків? голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо на час проведення останніх чергових виборів народних депутатів України політична партія входила до складу виборчого блоку політичних партій, виборчий список кандидатів у депутати від якого отримав три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, така політична партія має право на відшкодування витрат (ст. 17⁴).

Порядок виділення та розподілу коштів на фінансування статутної діяльності політичних партій визначається законом «Про політичні партії в Україні», а порядок відшкодування витрат політичних партій, партій, що входили до складу виборчих блоків політичних партій, пов'язаних з фінансуванням передвиборної агітації під час виборів народних депутатів України — законом «Про вибори народних депутатів України» (після внесення до цих законів відповідних доповнень законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні»).

У конституційній теорії і практиці ставлення до державного фінансування політичних партій неоднозначне. Таке фінансування здійснюється у небагатьох країнах і зазвичай пов'язується з участю політичних партій у парламентських виборах. Закони або спеціальні парламентські постанови про державне фінансування політичних партій були прийняті в 60-90-х роках XX ст. у Великій Британії, Греції, Італії, Норвегії, США, Фінляндії, Швеції та деяких інших країнах. Водночас є країни, законодавство яких забороняє державне фінансування політичних партій. У Казахстані, наприклад, така заборона встановлена на конституційному рівні.

Державне фінансування політичних партій не означає їх утримання державою, а має на меті підтримку тільки найвпливовіших партій, наявність яких у політичній системі є умовою її демократичного функціонування, ефективного здійснення державної влади. Цій меті суперечить державне фінансування дрібних політичних партій, які потрапляють до парламенту завдяки входженню до виборчого блоку з впливовою партією. Таке фінансування натомість сприянню становленню і діяльності в країні впливових політичних партій фактично відтворює дрібнопартійність.

Закон «Про політичні партії в Україні» передбачає державний контроль за діяльністю політичних партій. Такий контроль здійснюють: 1) Міністерство юстиції України — за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також; статуту політичної партії; 2) Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії — за додержанням політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі; 3) Рахункова палата, Головне контрольно-ревізійне управління України — за використанням політичними партіями коштів, виділених з Державного бюджету України на фінансування їхньої статутної діяльності (ч. 1 ст. 18).

Закон встановив, що у разі порушення політичними партіями Конституції України, закону про політичні партії та інших законів. України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попередження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії (ч. 1 ст. 19). У разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків. Якщо вчинені політичною партією дії не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про усунення допущених правопорушень. Керівництво політичної партії зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження (ст. 20).

Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України, законом про політичні партії та іншими законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичної партії, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії (ст. 21).

Закон також; передбачає відповідальність посадових осіб і громадян за порушення законодавства про політичні партії, визначає порядок припинення діяльності політичної партії та підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва. Політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстраційного свідоцтва в порядку, встановленому законом про політичні партії та іншими законами України. Рішення про реорганізацію чи саморозпуск приймається з'їздом (конференцією) політичної партії відповідно до статуту політичної пар' " і. Одночасно з прийняттям такого рішення з'їзд (конференція) політичної партії приймає рішення про використання майна та коштів політичної партії на статутні чи благодійні цілі (ст. 23).

У разі невиконання політичною партією вимоги щодо забезпечення протягом шести місяців з дня реєстрації утворення та реєстрації своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються. Рішення Верховного Суду України про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших статутних утворень політичної партії, припинення членства в політичній партії (ст. 24).

На відміну від політичних партій партійні системи, як правило, не є конституційно-правовими інститутами. Вони формуються під впливом багатоманітних чинників і не можуть бути врегульовані правом. У демократичних державах конституції зазвичай закріплюють тільки принцип багатопартійності. Той чи той тип партійної системи в них визначається передусім співвідношенням партійно-політичних сил у суспільстві та їх представництвом у парламенті. У країнах з тоталітарними й авторитарними політичними режимами можливе конституційне закріплення панування (керівної ролі) однієї політичної партії, що означає законодавче встановлення однопартійної системи, однак така практика

не є демократичною.

Конституція України закріплює тільки принцип багатопартійності — через закріплення принципу політичної багатоманітності суспільного життя (ч. 1 ст. 15) і права громадян на свободу об'єднання у політичні партії (ч. 1 ст. 36) Партійна система України визначається представництвом політичних партій у Верховній Раді України. Визначальним чинником у формуванні того чи того різновиду партійної системи є тип виборчої системи. За умов дрібнопартійності, відсутності в країні великих за чисельним складом і впливових політичних партій вибори народних депутатів України за мажоритарною виборчою системою призводили до представництва у Верховній Раді України десятків політичних партій, більшість яких не користувалася більш-менш значним впливом. Така партійна система була атомізованою, неефективною щодо структурування і функціонування Верховної Ради України, формування і забезпечення стабільності діяльності Кабінету Міністрів України.

Впровадження з 1998 року змішаної виборчої системи з чотиривідсотковим виборчим бар'єром сприяло зменшенню кількості політичних партій, представлених у Верховній Раді України за результатами чергових виборів народних депутатів України, і тим самим — трансформації атомізованої партійної системи у партійну систему поляризованого плюралізму, якою вона є і в даний час. Як уже зазначалось, така партійна система характеризується представництвом у парламенті шести і більше політичних партій, між якими відбувається гостре політичне та ідеологічне протистояння.

Впроваджена з 2006 року пропорційна виборча система сприяє трансформації поляризованої партійної системи у систему поміркованого плюралізму, однак така трансформація поки що не відбулась. Через зниження виборчого бар'єру до трьох відсотків і утворення виборчих блоків за участю дрібних партій за результатами виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року до Верховної Ради України потрапили 11 політичних партій, 6 з яких — у складі виборчого блоку «Наша Україна». Можливий вихід цих партій зі складу відповідної парламентської фракції значно ускладнить діяльність не тільки фракції, а й Верховної Ради України в цілому, а відтак і Кабінету Міністрів України.

У політичній науці немає однозначного ставлення до багатопартійності і взагалі партійного керівництва суспільством. Не без підстав набула поширення думка, що партії створюються і діють в інтересах не частини суспільства, а передусім партійного керівництва. Що вони спотворюють волю народу, роз'єднують і протиставляють різні його частини, узурпують владу й відчужують рядових громадян від політичного життя, стимулюють жадобу влади, сприяють корупції. Водночас є і визнання того, що суспільство не може обійтись без політичних партій, бо вони є виразниками об'єктивно існуючих багатоманітних соціальних інтересів, сприяють політичному структуруванню суспільства, урівноважують соціальні інтереси у боротьбі за державну владу, За допомогою політичних партій громадянське суспільство здійснює вплив на державу, робить вибір між різними концепціями суспільного розвитку.

Визнаючи необхідність партійного керівництва суспільством, сприяючи багатопартійності, потрібно водночас обмежувати можливий негативний вплив політичних партій на суспільство. Основним засобом такого обмеження є докладне правове регулювання організації і діяльності політичних партій.

Як зазначалося вище, на початок 2007 року в Україні було зареєстровано 137 політичних партій. Така кількість партій сама по собі не означає розвиненої багатопартійності. Більшість політичних партій України є виразниками інтересів не тих чи тих соціальних груп, а їх засновників. Вони створені й утримуються окремими особами або їх невеликими групами з метою здобуття і використання державної влади, здійснення впливу на неї, представництва в органах місцевого самоврядування. Такі партії є малочисельними і маловпливовими серед виборців, вони спотворюють політичне структурування суспільства, ускладнюють проведення виборів, функціонування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування. їх скептично називають «кишеньковими» (тобто створеними для обслуговування інтересів окремих осіб), «диванними» (жартуючи, що усі члени такої партії можуть розміститися на одному дивані) тощо.

В Україні, отже, має місце не багатопартійність, а дрібнопартійність. З усіма її негативними наслідками для політичного структурування суспільства, парламенту, представницьких органів. місцевого самоврядування, діяльності парламенту, уряду, ефективності здійснення політичної влади в цілому. В самій наявності у суспільстві десятків політичних партій нічого негативного немає. Багатопартійність у суспільстві — це демократія. Однак багатопартійність і дрібнопартійність у парламенті — це його неефективна робота і відсутність політичної відповідальності влади перед народом, яка реалізується через політичні партії і вибори.

У багатьох демократичних державах встановлюються досить жорсткі законодавчі вимоги щодо організації і діяльності політичних партій та їх участі у здійсненні політичної влади. До таких вимог, зокрема, належать: фіксоване членство у політичній партії; значна мінімальна чисельність членів політичної партії, за якої вона може існувати (п'ять-десять і більше тисяч осіб); обов'язковість сплати членських внесків; представництво у політичній партії більшості адміністративно-територіальних одиниць держави вищого і середнього рівня з визначенням мінімальної чисельності членів територіальних організацій партії; відносно високий виборчий бар'єр для політичних партій на виборах до парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування (п'ять і більше відсотків); заборона утворення виборчих блоків політичних партій або встановлення для них більш високого, ніж; для окремих політичних партій, виборчого бар'єру; преференційне голосування на виборах до парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування з метою запобігання включенню до виборчих списків політичної партії та обранню до парламенту осіб, які не користуються підтримкою виборців; висока грошова застава як умова участі політичної партії у виборах; анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії у разі, якщо за результатами чергових парламентських виборів вона двічі підряд не отримує представництва у парламенті; жорсткий державний контроль за фінансуванням політичних партій зі встановленням юридичної, у тому числі кримінальної, відповідальності за порушення відповідного законодавства.

Через встановлення і гарантування додержання таких і подібних вимог має розвиватись законодавство України щодо політичних партій. А вже встановлені вимоги мають здебільшого формальний характер, є малоефективними або фактично не діють. Так, норма закону «Про політичні партії в Україні» щодо підтримання рішення про створення політичної партії, прийнятого на її установчому з'їзді (конференції, зборах), підписами не менше десяти тисяч громадян України, зібраними не менш як у двох третинах районів, не менш як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим (ч. 1 ст. 10) не гарантує відповідної чисельності членів партії та передбаченого територіального представництва. Підтримання громадянами підписом рішення про створення політичної партії зовсім не означає, що вони стають її членами і партія збереже відповідне територіальне представництво. За такої норми чисельність членів політичної партії може бути якою завгодно.

Не є проблемою для політичної партії і забезпечення утворення та реєстрації своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим (ч. 6 ст. 11), оскільки закон не визначає вимог щодо чисельності таких організацій і вони можуть складатись із кількох осіб.

Виборчий бар'єр у три відсотки, встановлений законом про вибори народних депутатів України, сам по собі є низьким, до того ж може бути подоланий дрібними політичними партіями завдяки утворенню виборчих блоків із впливовими (прохідними) партіями. Проведення виборів народних депутатів України за пропорційною системою з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі із жорсткими виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій (блоків) дозволяє лідерам партій (нерідко — їх фактичним власникам) включати до виборчих списків і таким чином проводити до Верховної Ради України кого завгодно, у тому числі своїх родичів, друзів, колег та інших, торгувати прохідними місцями у виборчих списках. Можливість такої торгівлі значно обмежується преференційним голосуванням, за якого виборець має змогу голосувати за конкретних кандидатів із виборчого списку, однак питання про таке голосування під час законодавчого запровадження пропорційної виборчої системи взагалі не стояло.

Хоча закон «Про політичні партії в Україні» передбачає анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії у разі невисування нею своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років (ч. 1 ст. 24), ця норма не є засторогою щодо дрібнопартійності, оскільки стосується тільки висування кандидатів, а не їх обрання. Висування кандидатів, особливо за відсутності чи невеликої виборчої застави, не є проблемою для будь-якої політичної партії.

Чи не найслабкішою ланкою у правовому регулюванні організації і діяльності політичних партій в Україні є державний контроль за їх фінансуванням. Дієвого державного контролю за партійними коштами—ні щодо їх надходжень, ні щодо видатків — фактично немає. З особливою очевидністю це виявляється на парламентських виборах, коли партії відповідно до вимог закону офіційно декларують свої видатки на передвиборну агітацію, які нерідко у десятки, якщо не сотні, разів поступаються фактичним витратам. Однак відповідальності за фінансові порушення партійні керівники в Україні зазвичай не несуть, тоді як у зарубіжних країнах за незначні порушення законодавства щодо фінансування політичних партій до відповідальності притягуються навіть найвищі посадові особи держави.

Удосконалення законодавства щодо політичних партій є однією з найважливіших умов становлення розвиненого громадянського суспільства і демократичної державності в Україні, підвищення ефективності здійснення державної влади та місцевого самоврядування. Основною перешкодою у цьому відношенні є те, що у підвищенні вимог щодо організації та діяльності політичних партій не заінтересовані ті, хто такі вимоги встановлює, тобто законодавці, оскільки це ускладнить потрапляння багатьох із них до парламенту.

⇐ Предыдущая77787980818283848586Следующая ⇒

Поделиться: