Консультативного совета европейских прокуроров

«О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы»

принято на 3-м пленарном заседании КСЕП

(Страсбург, 15-17 октября 2008 г.)

 

 

I. Введение

1. Консультативный совет европейских прокуроров (КСЕП) создан Комитетом министров Совета Европы 13 июля 2005 г. с целью подготовки заключений по вопросам, касающимся прокуратуры, и оказания содействия эффективному выполнению Рекомендации (2000)19 от 6 октября 2000 г. о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия (далее – Рекомендация)[40].

2. Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Общим рамочным планом действий КСЕП, принятым Комитетом министров Совета Европы 29 ноября 2006 г.[41], поскольку Комитетом министров Совета Европы перед КСЕП была также поставлена задача по сбору информации в отношении деятельности прокурорских служб в Европе [42]

3. В Рекомендации анализируется положение прокуроров и прокуратуры в системе уголовного правосудия, основные принципы их деятельности, но в ней не упоминается роль прокуроров вне системы уголовного правосудия. Однако в большинстве государств-членов эта роль и обязанности также включают, в различной степени, полномочия (как законодательно закрепленные, так и не регламентированные), которые не связаны с уголовно-правовой сферой.

4. В Европе существует большое разнообразие систем в отношении роли прокурорских служб, в том числе и вне уголовно-правовой сферы, что обусловлено различными правовыми и историческими традициями.[43] Но только сами государства-члены вправе определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования, при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа соблюдения норм права и своих международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция). Роль прокуратуры и объем ее полномочий, в т.ч. по защите прав человека и публичных интересов, определяются внутренним правом государств-членов. Наличие или отсутствие функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и их объем в значительной мере исторически обусловлены культурным наследием, правовыми традициями и конституционной историей стран.[44]

5. При подготовке настоящего Заключения КСЕП принял в качестве отправной точки решения Европейского Суда по правам человека (далее – Суд) и уделил особое внимание целям Совета Европы, принципу верховенства закона и развитию культурной идентичности Европы и многообразия. Суд отметил нарушения Конвенции в отношении функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и подчеркнул необходимость соблюдения надлежащих процедур[45]. Кроме того, были приняты во внимание Рекомендация 1604 (2003) Парламентской Ассамблеи о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве права[46], и ответ на нее Комитета министров[47].

6. С самого начала рассмотрения этих вопросов генеральные прокуроры стран Европы сознавали, что «вмешательство прокуратуры за пределами уголовно-правовой сферы может быть оправдано только с точки зрения общей задачи прокуратуры «действовать от имени общества и в публичных интересах, обеспечивать применение права», как это закреплено в Рекомендации (2000)19, и что такие функции не могут поставить под сомнение принцип разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), или тот факт, что, в конечном счете, только компетентные суды обладают правом разрешать споры после того, как выслушают обе стороны» [48] [49].

7. После решения братиславской Конференции рассмотреть задачи прокуроров вне уголовно-правовой сферы отправным пунктом была констатация Конференции в Целле, что «… в большинстве правовых систем прокуроры также имеют обязанности, подчас весьма важные, в гражданской, коммерческой, социальной и административной сферах и даже обязанности по надзору за законностью правительственных решений».[50] Вместе с тем, Конференция также признала отсутствие каких-либо международных руководящих принципов в этой сфере и поручила своему Бюро представить документ для обсуждения на следующем пленарном заседании.

8. В результате документ для размышления, представленный на Конференции в Будапеште в 2005 году[51], содержащий обобщение и оценку ответов на подготовленный Бюро вопросник, является первым документом, в котором рассматривается деятельность прокуроров вне уголовно-правовой сферы, а основанные на нем итоговые документы последующих сессий КГПЕ содержат первые европейские оценки по указанному вопросу. Данная Конференция пришла к выводу, что «этот важный и сложный вопрос заслуживает дальнейшего рассмотрения на более поздней стадии» [52].

9. Конференция в Москве (2006 г.) пришла к выводу, что                    «… приведенные на Конференции примеры эффективной защиты органами прокуратуры прав личности … вне уголовно-правовой сферы, входящие в их компетенцию, могут быть проанализированы с целью возможного распространения этого положительного опыта в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями»[53].

10. Конференция генеральных прокуроров стран Европы (Санкт-Петербург, 2008 г.) подчеркнула «возрастающую потребность наших обществ эффективно защищать права уязвимых групп населения, а именно детей и молодежь, свидетелей, потерпевших, инвалидов, а также социальные и экономические права всего населения в целом. Было выражено мнение, что прокуроры могут играть решающую роль в этом отношении и что растущее участие государства в решении текущих проблем – таких, как защита окружающей среды, прав потребителей или здоровья населения, могут привести к расширению функций прокуратуры» [54] .

11. За указанной работой конференций генеральных прокуроров Европы последовали действия КСЕП, бюро которого на своем 3-ем заседании в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.) доработало предыдущий вопросник с тем, чтобы провести обстоятельное исследование. На основе ответов 43 государств-членов[55] на вопросник с поправками, сделанными в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.), был подготовлен и представлен на Санкт-Петербургской Конференции новый подробный доклад[56]. Эта Конференция сформулировала некоторые специальные требования в отношении компетенции прокуроров вне уголовно-правовой сферы[57], которые отражены в настоящем Заключении.

12. Кроме того, во время подготовки настоящего Заключения были использованы некоторые документы международных органов и организаций, включая Организацию Объединенных Наций[58] и Содружество Независимых Государств[59].

13. Целью настоящего Заключения является определение, на основе работы, проделанной до этого на сессиях КГПЕ, КПЕ и заседаниях КСЕП, статуса, практики и полезного опыта, накопленного прокуратурами большинства государств-членов Совета Европы в своей деятельности вне уголовно-правовой сферы, и формулирование определенных выводов, направленных на развитие и совершенствование данной деятельности. При подготовке Заключения возникла необходимость в дальнейшей работе рассмотреть вопрос соответствия принципов Рекомендации задачам прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.

 

    II. НЫНЕШНЕЕ СОСТОЯНИЕ ДЕЛ

14. Принимая во внимание ответы на вопросник и итоговые документы КГПЕ и КПЕ, КСЕП пришел к выводу, что нынешняя ситуация в европейских прокурорских системах в отношении задач вне уголовно-правовой сферы может быть охарактеризована следующим образом.

15. Государства-члены можно разделить на две основные группы: государства, где прокуратура не наделена полномочиями вне уголовно-правовой сферы, и государства, в которых прокуратура имеет некоторые или обширные полномочия вне уголовно-правовой сферы.

16. Прокурорские службы в большинстве государств-членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы.[60] Сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, а также защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения – таким, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовного правосудия. С другой стороны, прокурорские службы некоторых государств-членов заявляют, что их полномочия в этой сфере весьма незначительны или очень редко применяются на практике.[61]

17. В некоторых государствах-членах не имеют полномочий вне уголовно-правовой сферы[62].

18. Задачи в гражданско-правовой сфере относятся к различным областям права – таким, как гражданское, семейное, трудовое и коммерческое право, а также к природоохранительному праву и праву социального обеспечения. Они включают компетенцию, связанную, например, с признанием брака недействительным, признанием лица умершим, оспариванием отцовства или отменой решения об усыновлении (удочерении), с содержанием лиц в учреждениях с принудительным лечением, с ограничением право- и дееспособности, защитой прав ребенка, дисквалификацией директоров или ликвидацией компаний, имущественными правами и интересами государства, приватизацией, компенсацией ущерба, причиненного судебной властью, надзором за соблюдением этики в поведении представителей некоторых (регулируемых) профессий, роспуском общественных объединений, признанием фактов нарушения норм трудового права или права социального обеспечения, охраной природы. Кроме того, в некоторых государствах прокуроры могут выступать как законные представители государства, имеющие право возбуждать судебные дела, например, подавать иск против лиц, причинивших ущерб публичному имуществу.

19. В некоторых государствах-членах прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц.Такое полномочие, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц.

20. Можно выделить две общие особенности в отношении деятельности, связанной с публичным правом. Во всех странах, где прокуратуры обладают компетенцией по контролю за деятельностью административных органов, прокуроры также имеют право обращения в суд с заявлением об отмене решений таких органов. Некоторые прокурорские службы имеют право давать заключения в процессе разработки законов, касающихся, например, структуры судебной системы, норм процессуального или материального права. Особые полномочия были предоставлены некоторым прокурорским службам, например, в отношении административных решений, они касаютсяпредоставления юридических заключений по законопроектам, требования обязательного посредничества или достижения внесудебного урегулирования перед подачей какого-либо судебного иска до того, как будут предприняты любые судебные действия против государства, надзора за соблюдением правил задержания, мониторинга и надзора за соблюдением законодательства, внесения предупреждения, протеста или оспаривания с правом приостановления исполнения в отношении решения некоторых административных органов или без такового, внесения исков, оспаривающих конституционность актов или действительность выборов либо референдума, присутствия на заседаниях правительства и членства в парламентских комиссиях по расследованию. В ряде стран прокуроры обладают некоторыми консультативными функциями по гражданским, административным, трудовым или социальным вопросам; при этом представление консультативных заключений может быть единственной функцией, которую они выполняют.

21. С точки зрения процессуального права, некоторые полномочия ограничены правом инициирования судебного разбирательства (это типично для задач гражданского права, но также соответствует некоторым полномочиям, связанным с публичным правом). В то же время другие полномочия, обычно это касается публичного права, реализуются непосредственно, т.е. без обращения к суду (в частности, принесение протеста, предостережения, проверки), при этом сохраняется возможность обращения сторон в суд. В ряде стран, чтобы избежать перегрузки судов, прокуроры были уполномочены принимать решения по некоторым заявлениям, поданным физическими лицами, при этом заинтересованная сторона имеет возможность обратиться в суд.

22. Деятельность в суде, независимо от процессуальных норм, ее регулирующих (правила гражданского судопроизводства или специальные нормы административного права), связана с судебным разбирательством: прокуроры выступают в качестве стороны в процессе. Прокурорские службы не сообщили о каких-либо специальных полномочиях в случае, если прокуроры участвуют в разбирательствах в гражданском суде в качестве истцов; в этом случае они обладают теми же правами, что и другие стороны процесса. Их положение не является исключительным, судебное разбирательство может быть начато и другими заинтересованными лицами. В таких случаях прокуроры не обладают полномочиями по принятию решений по существу дел; их решения касаются только начала разбирательства путем подачи иска в гражданский суд.

23. Почти во всех странах, где прокуроры имеют задачи вне уголовно-правовой сферы, прокуроры имеют право начинать новые судебные разбирательства и в качестве стороны процесса использовать обычные и чрезвычайные (обжалование) средства защиты. Однако можно выявить некоторые исключения из общих правил (запрет на исключительную апелляцию или на ходатайство о возобновлении судебного разбирательства, запрет на заключение мирового соглашения от имени стороны).

24. В некоторых государствах-членах прокуроры также имеют некоторые специальные полномочия, такие как функции по администрированию и управлению системой правосудия, или консультативных функций в отношении судей, исполнительной и законодательной власти.

25. Задачи вне уголовно-правовой деятельности прокуроров, независимо от различий в материальном или процессуальном праве, совпадают в большей степени: обеспечение верховенства закона (целостность демократических решений, законность, исполнение законов, правовые средства защиты против нарушений закона), защита прав и свобод граждан (в основном тех, что не способны защитить свои права – несовершеннолетние, лица без определенного места жительства, психически больные), защита имущества и интересов государства, защита публичных интересов (или публичного порядка), гармонизация судебной практики (специальные средства защиты, применяемые в интересах закона в отношении вступивших в силу судебных решений, действия в качестве стороны в таких разбирательствах в судах самого высокого уровня).

26. Прокурорские службы с широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы имеют в рамках своих организационных структур специализированные или смешанные подразделения, которые решают задачи вне уголовно-правовой сферы. В некоторых государствах-членах нет специальных структур, однако эти задачи осуществляются прокурорами, назначенными руководителями их подразделений, и в зависимости от объема работы эти прокуроры могут быть освобождены от участия в уголовном судопроизводстве.

27. С другой стороны, КСЕП информирован о ряде случаев неправомерной практики прокуроров, действующих вне сферы уголовного правосудия, подвергшейся оценке со стороны Суда, некоторых конституционных судов[63] или критике со стороны других органов Совета Европы. Наиболее неприятными случаями явились события, связанные с отказом безо всякой причины в просьбах об инициировании разбирательства в гражданском суде; вмешательство в судебное разбирательство без разумного интереса (государства, общественного интереса или причины, основанной на защите прав), нарушающее принцип равенства прав; обжалование вступивших в силу судебных решений в нарушение принципа правовой определенности (res judicata)[64]; участие прокуроров в заседаниях верховных судов, представляющее смешение роли судей в процессе принятия решения и функций прокуроров; неограниченное право предъявления иска.

28. Вклад прокуроров в консолидацию судебной практики является признанным фактом во многих государствах-членах. Роль прокуроров в этом отношении не должна позволять им оказывать неправомерное влияние на процесс окончательного принятия судьями решений.

 

III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

 

29. В настоящее время деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы определяется, прежде всего, потребностью общества должным образом обеспечить права человека и публичные интересы.

30. Помимо роли судов и других институтов – таких, как омбудсмены – функция прокуратуры по защите прав человека, закрепленная внутренним законодательством в ряде государств-членов, оценивается как очень важная[65].

31. Не существует единых международных правовых стандартов, касающихся задач, функций и организации деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Вместе с тем, во всех правовых системах прокуратура играет важную роль в защите прав человека, обеспечении законности и верховенства закона, укреплении гражданского общества. Разнообразие функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы обусловлено национальными правовыми и историческими традициями. Каждое государство имеет суверенное право самостоятельно определять институциональные и правовые механизмы реализации своих функций по защите прав человека и публичных интересов при соблюдении принципа верховенства закона и принятых международных обязательств. Гармонизация многообразия правовых систем «большой Европы» базируется на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод с учетом практики Европейского суда по правам человека.

32. Перед всеми государствами Европы стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру. Успешная реализация функций по защите прав и свобод человека может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного развития. Все они имеют одну цель – защищать права и свободы индивидов, интересы общества и государства.

33.Во многих европейских странах повышается роль института омбудсменов (как общей компетенции, так и специализирующихся на защите отдельных прав или категорий граждан – например, детей, женщин). Необходимо, чтобы задачу защиты прав и свобод человека решало достаточное число различных органов, организаций и должностных лиц. У людей должно быть право выбора механизма защиты своих интересов (формального или неформального), включая структуры гражданского общества.

34. В демократическом государстве прокуроры могут иметь или не иметь задачи вне уголовно-правовой сферы. КСЕП призывает государства, в которых органы прокуратуры наделены функциями вне уголовно-правовой сферы, обеспечить их реализацию в соответствии с нижеперечисленными принципами:

a. необходимо соблюдать принцип разделения властей в связи с задачами и деятельностью прокуроров вне уголовно-правовой сферы и ролью судов по защите прав человека;

b. прокуроры должны соблюдать беспристрастность и честность также и при осуществлении своих действий вне уголовно-правовой сферы;

с. эти функции выполняются «от имени общества и в публичных интересах»[66], чтобы обеспечить соблюдение права при уважении основных прав и свобод и в пределах полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также Конвенцией и решениями Суда;

d. такие полномочия прокуроров должны как можно точнее регулироваться законом;

e. недопустимо ненадлежащее вмешательство в деятельность органов прокуратуры;

f. при выполнении задач, не связанных с уголовно-правовой сферой, прокуроры должны иметь такие же права и обязанности, как и любая другая сторона, и не должны пользоваться преимущественным положением в судебном производстве (равенство сторон);

g. действия прокуратуры в интересах общества при защите публичных интересов в неуголовных делах не должны нарушать принципа обязательности вступивших в силу судебных решений (res judicata) с некоторыми исключениями, установленными в соответствии с международными обязательствами, включая решения Суда;

h. в законе должна быть установлена обязанность прокуроров указывать мотивы своих решений, при возможности доступа к ознакомлению с ними заинтересованных или участвующих в деле физических или юридических лиц;

i. должно быть обеспечено право лиц или организаций, участвующих или заинтересованных в рассмотрении гражданско-правовых дел, подать жалобу в отношении действия или бездействия прокуроров;

j. необходимо внимательно следить за развитием практики Суда относительно деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, чтобы обеспечить полное соответствие правовой базы для такой деятельности и соответствующей практики применимым решениям.

35. В зависимости от количества дел, прокурорским службам, имеющим полномочия вне уголовно-правовой сферы, рекомендуется иметь в своей структуре специальные подразделения или, если это невозможно, специальных прокуроров, а также достаточные ресурсы, квалифицированные людские и финансовые, для выполнения задач вне уголовно-правовой сферы.

36. КСЕП рекомендует соответствующим прокурорским службам при осуществлении деятельности вне уголовно-правовой сферы установить и развивать сотрудничество, когда это необходимо, с омбудсменом и с институтами, занимающимися вопросами защиты прав человека, а также с организациями гражданского общества, включая средства массовой информации.

37. Необходимо издавать циркуляры или руководящие принципы на основе обобщения положительного опыта и рекомендаций, направленных на согласование, там, где это необходимо, подходов внутри каждой системы к деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.

38. Государства-члены или прокурорские службы должны организовать специальную подготовку прокуроров, выполняющих функции вне уголовно-правовой сферы.

39. Государства-члены или прокурорские службы должны обмениваться опытом, в том числе наилучшими практиками, законодательными актами и другими нормативными материалами.

40. КСЕП предлагает Комитету министров Совета Европы рассмотреть вопрос о целесообразности разработки общих европейских принципов, в особенности о статусе, полномочиях и практике работы прокуроров вне уголовно-правовой сферы. Этот вопрос должен быть рассмотрен ввиду важности защиты прав человека, основных свобод, демократического принципа разделения властей и равенства сторон.

 

⇐ Предыдущая3456789101112Следующая ⇒

Поделиться: