Эффективность средств правовой защиты — административные методы, суд, меры прокурорского реагирования

На протяжении отчетного периода общественностью широко использовался весь спектр средств правовой защиты своих процессуальных прав — права на доступ к экологической информации и на участие в принятии экологически значимых решений.

Как показала практика, в большинстве случаев малоэффективными выглядят средства административного обжалования решения того или иного государственного органа, когда подается жалоба в вышестоящую инстанцию. В частности, никогда не исправляют ошибки нижестоящих исполнительные комитеты различного уровня. В то же время в отраслевых органах имеют место случаи восстановления нарушенных прав заявителя при обращении в вышестоящий орган — в частности, в системе Минприроды. Однако данный способ защиты прав представляется малоэффективным, хотя и наиболее доступным — не требует юридической подготовки, уплаты пошлины, затрат времени на рассмотрение жалобы.

Использование широкого спектра мер прокурорского реагирования, в свою очередь, требует более глубокой юридической подготовки заявителя, развитой аргументации своей позиции и готовности доказывать ее в переписке с несколькими инстанциями прокуратуры — далеко не всегда положительное решение можно получить в первой инстанции. Ситуация осложняется тем, что прокуратура в силу своей загруженности зачастую перенаправляет заявления и жалобы на рассмотрение иным госорганам, в том числе тем, чьи действия/бездействие обжалуются. В общем и целом, обращение в прокуратуру можно сравнить с выигрышем в лотерею — если жалобу рассмотрят, то как минимум на нее дадут грамотный аргументированный ответ, и если он не будет таковым, есть надежда на успех в вышестоящей инстанции. Прокуратура чаще других реагирует на нарушения законодательства своими актами — предписаниями, предупреждениями и пр., но только если обращение все же попало на рассмотрение, а не оказалось переслано в другой орган. Работа с прокуратурой весьма экономична в плане финансов — в большинстве случаев не требуется уплата госпошлины, однако из-за сроков рассмотрения отнимает массу времени.

Судебное обжалование представляется с теоретической точки зрения наиболее эффективным средством правовой защиты экологических прав общественности, однако сложившаяся в Беларуси правоприменительная практика не столь оптимистична.

Как видно из ранее приведенного обзора обращений в суд в отчетном периоде, более чем в 50% случаев суды не рассмотрели дело по существу. Основными предпосылками к этому явились неподсудность — когда суд общей юрисдикции отказывается принимать дело к своему производству, ссылаясь на субъектный состав участников спора, и предлагает обратиться в экономический суд (как правило, это имеет место, если заявителем/истцом выступает НПО, а ответчиком — государственный орган либо другое юридическое лицо; несмотря на то, что спор не касается экономических либо коммерческих правоотношений, исключительно из состава участников спора суд направляет их в экономический суд), а также неподведомственность спора суду — когда законом установлен иной порядок разрешения спора, суд вправе отказать в принятии дела к своему производству и указать сторонам, куда им следует обратиться. Ни разу суды, отказывая в принятии дела к производству либо прекращая его по неподведомственности, не указали, в какой орган обратиться, однако всегда с уверенностью констатировали: дело не подлежит рассмотрению в суде ввиду его неподведомственности.

 

Пробелы в законодательстве и проблемы в доступе к правосудию. Рекомендации по улучшению ситуации

           

Основной проблемой в доступе к правосудию по экологическим вопросам является отсутствие в Беларуси независимого суда и трудности в реализации принципа верховенства права, закрепленного в ст. 110 Конституции Республики Беларусь. Широко распространена практика, когда суд ищет основания для отказа в принятии дела к производству, чтобы не оказаться в ситуации принятия неудобного решения — например, в споре общественности и городского исполкома. Соответственно, суду проще уклониться от рассмотрения такого рода спора.

Существенной проблемой является недостаточная квалификация судейского корпуса в делах данной категории. С одной стороны, это оправдано непрактичностью таких навыков — 18 дел за четыре года не способствуют повышению интереса к данной сфере, с другой стороны, в том числе отсутствие знаний и навыков стимулирует к отказу в принятии дела к производству.

Другой проблемой является недостаток квалифицированных кадров в организациях гражданского общества, поскольку практически все судебные споры в сфере права на благоприятную окружающую среду требуют не только хорошей юридической подготовки, но и специальных знаний в различных сферах — экологии, промышленности, строительстве, геологии и так далее.

Финансовые вопросы доступа к правосудию в плане судебных пошлин не представляют препятствия. В то же время дорогостоящим является производство экспертиз, которое необходимо осуществлять именно в силу привлечения специалистов в различных областях знаний.

С принятием Закона «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» (расширенная версия ранее действовавшего Закона «О государственной экологической экспертизе») получило правовое закрепление право общественности обжаловать в судебном порядке отчет об оценке воздействия на окружающую среду, экологический доклад по стратегической экологической оценке, заключение государственной экологической экспертизы. Данная норма, несомненно, является в определенной степени прогрессом.

Что касается пробелов в законодательстве, устранение которых способствовало бы повышению качества доступа к правосудию по экологическим вопросам, в настоящее время наиболее остро стоит вопрос принятия судами дел к производству. Четкий закрытый перечень случаев неподведомственности дел судам с указанием иных способов разрешения спора и определение споров с участием НГО, связанных с предметом их деятельности, к компетенции судов общей юрисдикции сняло бы проблему доступа к правосудию как таковую. Конечно, остались бы вопросы качества и справедливости этого правосудия, но сам доступ был бы обеспечен.

Помимо этого, для повышения качества правосудия по экологически значимым вопросам необходимо:

● повышать профессиональный уровень правоприменителей (судей, прокуроров, адвокатов, юристов НГО);

● повышать общий уровень правосознания в обществе;

● расширение судебной практики и публикация ее обзоров для широкой общественности (в качестве примера можно привести подготовленный в 2014 году Зеленой сетью обзор судебной практики по делам, связанным с применением Орхусской конвенции)[9].

 

5. Обзор исполнения Беларусью рекомендаций и выводов решения V/9c, принятого на Пятой сессии Совещания сторон Орхусской конвенции

 

На протяжении межсессионного периода Беларусь предприняла ряд шагов по исполнению положений решения V/9c пятой Встречи Сторон Орхусской Конвенции. В частности, в 2015-2016 гг. были приняты два нормативно-правовых акта (Закон и Положение[10]), касающиеся участия общественности в принятии экологически значимых решений. Изменение беларусского законодательства свидетельствуют о прогрессе, достигнутом Беларусью в исполнении ряда пунктов решения V/9c, в тоже время, многие, в том числе, ключевые положения решения V/9c остаются невыполненными или выполненными частично. Более того, некоторые из пунктов, принятых на протяжении последних двух лет законодательных актов, а также очевидные пробелы, на которые указывает Комитет по Соблюдению Орхусской Конвенции в своем отчете по вопросам соблюдения для 6-й Встречи Сторон, создают барьеры общественности в реализации ее прав в рамках Орхусской конвенции.

С другой стороны, правоприменительная практика в Беларуси, свидетельствует, скорее о неисполнении Конвенции. Случаи успешной правоприменительной практики здесь исчисляются пока единицами и не стали массовыми. Главным препятствием для кардинального изменения правоприменительной практики в Беларуси является то, что единственным органом, чувствующим ответственность и предпринимающим достаточные шаги по имплементации Орхусской Конвенции, является Минприроды. Другие министерства и местные органы власти не считают, что положения Орхусской Конвенции распространяются и на их сферу деятельности.

Следует отметить, что отчет Комитета по Соблюдению для 6-й Встречи Сторон[11] наиболее полно и детально раскрывает все проблемы, включая ключевые (как-то отсутствие ясности в том, что является окончательным решением, ограничение участия общественности процедурой ОВОС и другие). Комитет также наиболее полно учел в своем отчете информацию и выводы организаций-наблюдателей, участвующих в составлении данного Доклада, поступившие на протяжении межсессионного периода. Имеются, однако отдельные дополнения к Отчету.

 

По нашему мнению, несмотря на то, что Комитет по Соблюдению Орхусской Конвенции признал выполненным п. 6.а. Решения, он не был выполнен полностью. Так, пункт 6.а. гласит: что Сторона должна обеспечить, чтобы в общем законе о доступе к информации делалась ссылка на Закон об охране окружающей среды, специально регулирующий доступ к экологической информации, при наличии которой общее требование об указании на заинтересованность применяться не будет; В Беларуси были внесены изменения в ст. 2 Закона “Об информации, информатизации и защите информации” [2]. Сейчас эта норма предусматривает, что «законодательством Республики Беларусь могут быть установлены особенности правового регулирования информационных отношений, связанных со сведениями, составляющими государственные секреты, с персональными данными, рекламой, защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, научно-технической, статистической, правовой, экологической и иной информацией». Данная норма указывает на то, что доступ к экологической информации может регулироваться нормами экологического законодательства, а не общими нормами Закона “Об информации, информатизации и защите информации”. Однако она не содержит прямой ссылки на Закон “Об охране окружающей среды”, обязывающей правоприменителя руководствоваться именно Законом “Об охране окружающей среды”.

В отношении рекомендации 6 е. Решения, предписывающей Беларуси четко предусмотреть в своем законодательстве возможность предоставления общественностью своих замечаний непосредственно органам, отвечающим за принятие решений, подпадающих под действие статьи 6 Конвенции, к выводу Комитета по Соблюдению, отраженном в статье 54. Отчета, стоит добавить, что в исполнении этой рекомендации возникает проблема неопределенности в законодательстве относительно окончательного решения, разрешающего деятельность, подлежащую ОВОС. Иными словами, неясно, какой орган отвечает за принятие окончательного решения и кому непосредственно общественность может представить свои комментарии. Зачастую такие решения на практике принимаются не тем органом, который проводит общественное обсуждение.

 

[1] Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, учета принятых экологически значимых решений, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 июня 2016г. № 458 (ред. от 19.01.2017).

[2] Закон Республики Беларусь от 10.11.2008 № 455-З "Об информации, информатизации и защите информации" (ред. от 11.05.2016).

[3] Закон Республики Беларусь от 18.07.2016 № 399-З "О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду".

 

 

6. Исполнение Беларусью обязательств по ч. 8 ст. 3 Конвенции — практика преследования экоактивистов, дело ACCC/C/2014/102 в Комитете по соблюдению и рекомендации по улучшению соблюдения Конвенции в данной части

В 2014 году общественное объединение «Экодом» подало Сообщение в Комитет по соблюдению Орхусской конвенции[12], в котором говорилось о несоблюдении Республикой Беларусь своих обязательств в соответствии с пунктом 8 статьи 3, гласящим: «Каждая сторона обеспечивает, чтобы лица, осуществляющие свои права в соответствии с положениями настоящей Конвенции, не подвергались за свою деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в любой форме».

Заявители отмечают, что в период 2009-2012 года имели место случаи притеснений и преследований антиядерных активистов при реализации их прав в рамках Орхусской конвенции. Притеснения выражались в виде задержаний, арестов, запрета на въезд в страну, обысков, изъятия информационных материалов.

При попытке реализации своих прав в рамках Конвенции антиядерные активисты не совершали противозаконных действий. Тем не менее власти Беларуси оказывали давление на органы исполнительной власти для привлечения активистов к ответственности по сфабрикованным делам. Преследования активистов продолжались и после подачи жалобы.

Согласно Сообщению в период с 2009 по 2012 годы преследования выражались в:

● 9 октября 2009 года в городе Островце во время общественных слушаний по отчету об ОВОС проекта Белорусской АЭС произошел арест на семь суток независимого российского эксперта в области ядерной энергетики Андрея Ожаровского;

● 18 июля 2012 года во время визита в Минск премьер-министра России Дмитрия Медведева с целью подписания генерального контракта на строительство Белорусской АЭС произошел арест Андрея Ожаровского (10 суток) с последующей высылкой из Беларуси с запретом на въезд в страну в течение 10 лет), координатора Белорусской антиядерной кампании Татьяны Новиковой (5 суток), правозащитника Михаила Мацкевича (3 суток), а также задержание и штраф председателю Совета ОО «Экодом» Ирине Сухий. Активисты пытались лично доставить обращение общественности в Посольство Российской Федерации;

● обысках, задержаниях и оказании давления на других антиядерных активистов.

Комитет по соблюдению Орхусской конвенции 18 июня 2017 года подготовил свое заключение и выводы[13] по делу о преследовании антиядерных активистов в Беларуси, текст проекта решения будет представлен и одобрен на Встрече сторон Орхусской конвенции в сентябре 2017 года.

Комитет по соблюдению Орхусской конвенции при рассмотрении данного дела установил факт несоблюдения Беларусью своих обязательств в части п. 8 ст. 3 Конвенции. А также рекомендовал Беларуси предпринять следующие шаги:

a) принять необходимые законодательные, нормативные, административные, институциональные, практические и иные меры для обеспечения того, чтобы представители общественности, осуществляющие свои права в соответствии с положениями Конвенции, не подвергались наказанию, преследованию и притеснению в связи с их участием в соответствующей деятельности;

b) обеспечить распространение выводов и рекомендаций Комитета в отношении сообщения ACCC/C/2014/102 среди старших должностных лиц милиции, органов безопасности, судебных органов и других соответствующих органов с целью их информирования и принятия ими соответствующих мер, а также просить их распространить сделанные выводы среди всех соответствующих должностных лиц, с тем чтобы повысить уровень осведомленности об их обязанности обеспечивать соблюдение пункта 8 статьи 3 Конвенции;

c) обеспечить проведение надлежащих информационно-просветительских программ по вопросам права прав человека, имеющих отношение к пункту 8 статьи 3 Конвенции, среди сотрудников милиции, сил безопасности и судебных органов для обеспечения того, чтобы сотрудники милиции и сил безопасности не осуществляли свои полномочия, а проверки документов и задержания за предполагаемые нарушения общественного порядка не использовались таким образом, который ограничивал бы возможность представителей общественности на законных основаниях осуществлять свое право на участие в процессе принятия решений в соответствии со статьей 1 Конвенции;

d) представлять Комитету ежегодный доклад обо всех мерах, принятых для осуществления вышеизложенных мер.

 

Авторы Сообщения поддерживают проект решения Комитета по соблюдению по делу C102, однако мы считают крайне важным отразить в рекомендациях необходимость позитивных обязательств Беларуси для решения вопроса о несоблюдении.

Поэтому заявители считают необходимым и предпринятие следующих мер:

Создать специальный орган для быстрого реагирования на преследование активистов в области охраны окружающей среды (например, назначение Специального докладчика по данным вопросам, который мог бы быстро реагировать на информацию о преследовании экологических активистов);

Принять Беларуси необходимые меры индивидуального характера для защиты прав лиц, упоминаемых в деле, в частности:

Пересмотреть решение о депортации (запрете на въезд) в отношении А.Ожаровского;

Пересмотреть в рамках надлежащего судебного процесса вступивших в силу постановлений о привлечении к ответственности лиц, являющихся фигурантами настоящего дела, и признанных субъектами преследования в результате злоупотребления законодательством органами исполнительной власти (милиции);

Принять необходимые реабилитационные меры для жертв преследования;

Компенсировать жертвам преследования их затраты, включая судебные издержки.

Опубликовать решение Комитета и обеспечить его широкое распространение на белорусском и русском языках в Беларуси

 

Также, к сожалению, отмечаем, что в Беларуси имеется и иная практика[14] преследования и притеснения активистов за их экологическую деятельность, не упомянутая в данном решении.

7. Выводы и рекомендации по повышению качества имплементации Конвенции в Беларуси

 

Тенденции межсессионного периода в Беларуси охарактеризовались развитием экологического законодательства и его совершенствованием с учетом как Рекомендаций Комитета по соблюдению Орхусской конвенции, так и анализа национальной правоприменительной практики. Получили свое развитие институты участия общественности в принятии экологически значимых решений, регулирование вопросов доступа к экологической информации в части закрепления механизмов реализации прав общественности.

В то же время, сама практика оставляет желать лучшего — зачастую государственные органы к общественности относятся формально и пренебрежительно, при принятии решений не учитывают в должной степени мнение общественности при реализации той или иной хозяйственной деятельности, что впоследствии приводит к конфликтам. Разрешение конфликтов по-прежнему остается на довольно низком уровне, стороны, как правило, не желают приходить к компромиссу, оставаясь при своем мнении.

Развитие правовой базы вкупе с образовательными мероприятиями дает надежду на формирование положительных тенденций в реализации экологических прав общественности в будущем.

 

С целью реализации отдельных рекомендаций считаем необходимым пересмотреть Положение о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 июня 2011 года № 687, в частности:

- обеспечить хранение документов по проведению общественных обсуждений, включая сводку замечаний и предложений, высказанных общественностью, и мотивированных ответов на эти замечания, и предоставление их общественности по запросу;

- обеспечить направление сводки замечаний и предложений общественности с мотивированными ответами на них государственным органам, должностным лицам, принимающим решения.

- обеспечить доступ общественности к материалам, проходящим общественное обсуждение, и материалам общественного обсуждения, поскольку практически всегда градостроительная документация получает гриф «Для служебного пользования» и общественность не имеет к ним доступа.

Необходимо также совершенствовать законодательство в области проведения общественных обсуждений в части определения правовых последствий нарушения процедур участия общественности. Прежде всего, необходимо установить, какие нарушения процедуры проведения общественного обсуждения следует считать существенными, в каком случае общественные обсуждения признаются недействительными, кто имеет право установить данный факт, в каком порядке и к каким последствиям это приведет. Отсутствие норм в действующем законодательстве относительно полномочий и органов контроля за соблюдением установленных процедур проведения общественных обсуждений негативно сказывается на полноте соблюдения организаторами общественных обсуждений законодательства в рассматриваемой области.

 

Обзор подготовлен Общественным объединением «Экодом» совместно с Экологическим товариществом «Зеленая сеть»

 

Корректорка: Анна Пазюк

Перевод на английский язык: Анна Соколовская

Верстка и дизайн: Ольга Ключенок

 

 

Выражаем благодарность за предоставленную информацию ОО «Багна», Орхусскому центру в Республике Беларусь и Лаевской Елена Владимировне.

А также благодарим Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды за предпринимаемые шаги в вопросах имплементации Орхусской Конвенции в Республике Беларусь.

 

 

 

Более подробную информацию вы можете найти:

ОО «Экодом»: ecohome-ngo.by

электронная почта: [email protected],

а также на greenbelarus.info

 

 

 

Данный обзор был опубликован благодаря финансовой поддержке Программы содействия развитию чешского Министерства иностранных дел в качестве вклада в проведение 6-ой Встречи сторон Орхусской Конвенции

 

[1]      Республиканский центр государственной экологической экспертизы Минприроды отказал в предоставлении заключения государственной экспертизы Градостроительного проекта детального планирования территории СЭЗ “Минск” (участок 3 “Радиан”) посчитав, что оно не относится ни к какому виду экологической информации.

[2]          За последний год Комитет архитектуры и градостроительства Мингорисполкома отказал ОО “Экодом”в предоставлении документации для проведения общественной экологической экспертизы трех градостроительных проектов детального планирования по г. Минску.

[3]          Постановление Совета Министров Республики Беларусь № 24 от 13.01.2017 “О внесении изменений в постановления Совета Министров Республики Беларусь от 1 июня 2011 г. № 687 и от 14 июня 2016 г. № 458”.

[4]          http://www.aarhusbel.com/

[5]          http://okt.minsk.gov.by/docs/stroitelstvo/obshchest-obsuzhdenie-protokol-moskovskaya.pdf;

[6]          http://sov.minsk.gov.by/docs/obshchestvennoe-obsuzhdenie/obsh-obsuzhdenie-36zhm-protokol.jpg; https://realty.tut.by/news/offtop-realty/551676.html;

[7]          https://realt.onliner.by/2015/08/20/oficialno.

[8]          Волковысский и Узденский районные исполнительные комитеты отказались предоставлять протоколы общественных обсуждений отчетов об ОВОС посчитав, что они не относятся к экологической информации.

[9]          «Судебная защита экологических прав граждан в Беларуси: обзор судебной практики». 2014 г. http://greenbelarus.info/files/downloads/court_review_web_02.2015.pdf.

[10]     Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, учета принятых экологически значимых решений, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 июня 2016г. № 458 (ред. от 19.01.2017).

[11]        С полным текстом Проекта решения VI/8 c о соблюдении Беларусью своих обязательств по Конвенции можно ознакомиться по ссылке http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/mop6/Russian/ECE_MP.PP_2017_22_R.pdf

[12]        Текст Сообщения доступен по ссылке: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2014-102/Communication/Communication_Belarus_Ecohome_22.04.2014_redacted.pdf

[13]        С выводами и рекомендациями Комитета по вопросам соблюдения по сообщению ACCC/C/2014/102 в отношении соблюдения Конвенции Беларусью можно ознакомиться здесь: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/CC-58/ece.mp.pp.c.1.2017.19.r.pdf

 

[14]        Заявление экологической общественности в связи с разгоном акции «Критическая масса» 29 апреля в Минске и задержанием её участников http://greenbelarus.info/articles/06-05-2016/zayavlenie-ekologicheskoy-obshchestvennosti-v-svyazi-s-razgonom-akcii

           7 суток ареста за участие в протесте против строительства свинокомплексов: http://spring96.org/ru/news/83083

⇐ Предыдущая12345678

Поделиться: