Законодательство финансовой сферы в странах Европейского Союза, США и России

Соединенные Штаты Америки

Зарубежное законодательство о финансовых рынках не отличается однородностью и единообразием подходов - первые различия видны уже на уровне правовых систем общего и континентального права. Деятельность финансовых посредников распространяется на весь финансовый рынок, а значит и на фондовый рынок, и на денежный рынок, и на рынок ссудных капиталов. Это связано с тем, что инвесторами могут быть финансово-кредитные институты, которые так же имеют доступ на рынок ценных бумаг, как и все остальные участники. Поэтому, как уже говорилось выше, сам обзор темы финансового посредничества на рынке слияний и поглощений может быть, как минимум, в двух плоскостях - корпоративной и финансовой. Плоскости фондового рынка, банковской сферы и инвестиционной настолько соприкасаются и «вливаются» одна в другую, что представляется наиболее удобным рассмотреть законодательство в этих сферах в одном разделе - финансовое законодательство, не проводя искусственного разделения.

Начнем с банковской сферы. Историю ее законодательного регулирования, хотелось бы начать пусть и не из исходной точки, но, безусловно, с самой важной, а именно, с 23 декабря 1913 года, когда Конгресс США, как высший законодательный орган страны, принял Закон о Федеральной Резервной Системе (Federal Reserve Act), знаменующий начало ее деятельности. Федеральная Резервная Система изначально учреждалась с целью помощи банкам в период биржевых потрясений и банковских кризисов. Американская Федеральная резервная система выступает в качестве центрального банка страны. Совет управляющих (центр организации ФРС) выполняет следующие функции: формирует кредитно-денежную политику, осуществляет регулирование и контроль за операциями федеральных резервных банков, контроль деятельности банковских учреждений, банковских холдинговых компаний (БХЛ), банковских объединений, осуществляет контроль в отношении зарубежной деятельности банков членов ФРС и функционирования иностранных банков в США, а так же контролирует деятельность международных банковских образований в США. Региональные отделения ФРС - это 12 федеральных резервных банков. Самым крупным из федеральных резервных банков является Федеральный резервный банк Нью-Йорка. На нижнем уровне организационной структуры ФРС стоят банки - держатели акций ФРС. И это, пожалуй, является самым главным в деятельности ФРС - она не является государственным органом. ФРС США частная коммерческая структура. Хотя состав ее акционеров официально не известен, так как ФРС не является публичной компанией.

Частный коммерческий характер ФРС США подтверждается довольно известным делом Джона Л. Льюиса против Соединенных Штатов Америки. Все началось с весьма печального события, когда в 1979 году гражданин США Джон Льюис попал под машину, но не под простую, а под машину, принадлежащую Федеральному резервному банку США. Согласно закону Правительство США должно нести ответственность при нарушении прав граждан служащими государственных органов. Естественно, гражданин Льюис подал иск в окружной суд США и был чрезвычайно поражен, когда получил ответ, что Федеральный Резервный банк не является государственной структурой и не подпадает под этот закон. Льюис подал апелляцию в суд штата Калифорния и после долгого судебного разбирательства получил ответ - ФРС - частная коммерческая структура. Все это имеет немаловажное значение, так как ФРС обладает важнейшей функцией - формирование денежно-кредитной политики. Соответственно, все важнейшие решения в данной сфере принимаются под влиянием этой структуры. Для данного исследования значение имеет, прежде всего, немаловажный закон 1999 года «О модернизации финансовых услуг», который напрямую связан и с решениями ФРС США и с насущными проблемами банковской системы. Но для начала вернемся к предыстории современного нормативного регулирования американского банковского сектора.

В 1933 году в США был принят Банковский закон - закон Гласса-Стигалла (Glass-Steagall) (практически полностью отменен в связи с принятием Закона «О модернизации финансовых услуг»), который подразделил банки на коммерческие и инвестиционные, на многие годы, определив режим функционирования рынка финансовых услуг США. Эти меры были приняты в связи с экономическим кризисом 30-х годов и в связи с массовыми банкротствами коммерческих банков, вовлеченных в индустрию инвестиционных услуг. На многие годы между посредниками фондового и денежного рынка была воздвигнута великая «китайская стена».

В 2000 году вступил в действие, уже упомянутый, закон Грэмма-Лича-Блайли (Gramm-Leach-Bliley) - «О модернизации финансовых услуг», который разрешил американским банковским холдинговым компаниям (БХЛ) сливаться с компаниями финансового сектора, в том числе и с инвестиционными банками и расширил перечень операций для банков с ценными бумагами.

Поводом к принятию в 1999 году этого закона послужило многолетнее лоббирование руководством крупных коммерческих банков возможности смягчения норм закона Гласса-Стигалла, последним аккордом которого послужила ситуация с банком Chase Manhattan. Несмотря на законодательный запрет, коммерческий банк Chase Manhattan неоднократно подавал прошение регуляторам рынка о разрешении на слияние с инвестиционным банком J.P. Morgan. Каждый раз прошение оставалось без удовлетворения. В итоге руководство Chase Manhattan поставило ультиматум в виде официального предупреждения Федеральной резервной системе США, что в случае очередного запрета акционеры компании будут вынуждены самоликвидировать прекрасно функционирующую банковскую корпорацию. Это была бы исключительная по радикальности мера, потому что, во-первых, Chase Manhattan был прекрасно функционирующей банковской корпорацией, и его самоликвидация - нонсенс, экономически неоправданный. Во-вторых, но это уже, естественно, гипотезы различного уровня средств массовой информации и публицистов, одними из крупнейших акционеров ФРС (в частности Федерального резервного банка Нью-Йорка) на то время являлись в числе прочих банки Chase Manhattan и J.P. Morgan. Так что совершенно ясно, что столь явная угроза не могла не подействовать.

Что касается фондового рынка, то здесь США нет равных в мире. Политика Соединенных Штатов Америки на этом рынке отличается как жесткостью, так и более высокой эффективностью по сравнению с остальными странами мира. Тем не менее, до Великой депрессии 1929-1933гг. американский рынок ценных бумаг характеризовался минимальным вмешательством государства в его деятельность. После Первой мировой войны, стремительно увеличилась инвестиционная активность. В связи с этим стали поступать довольно рациональные предложения по введению законодательной регламентации раскрытия компаниями информации в целях предупреждения мошенничества с ценными бумагами. Но эти инициативы остались без ответа.

Крах фондового рынка в октябре 1929 года - подтвердил злободневность данных предложений, но было уже поздно. Годы экономического кризиса, последовавшие за этим, существенно ослабили интерес инвесторов к операциям с ценными бумагами. Чтобы восстановить экономику экспертами предлагалось множество путей. В частности, одним из пунктов программы выхода из кризиса было возвращение доверия граждан к фондовому рынку.

Поэтому последовательно в 1933 и 1934 году было принято два закона - Закон о ценных бумагах (Securities Act) и Закон о торговле ценными бумагами (Securities Exchange Act) соответственно, о которых уже упоминалось в связи с корпоративным регулированием в США. В Законе о ценных бумагах первым делом устранили ошибки прошлого, закрепив право инвесторов на получение доступа к информации о ценных бумагах, которые предлагаются к продаже, а так же запретили мошенничество, обман и ложную интерпретацию данных в ходе продажи ценных бумаг. Помимо всего прочего этот закон так же содержит методы распределения и продажи, которые признаются законными и справедливыми. В 1934 году был принят Закон «О торговле ценными бумагами», которым определялась ответственность за «манипулирование рынком ценных бумаг», в том числе искусственное увеличение цен и предоставление брокером-дилером ложных сведений о ценной бумаге клиенту. Одной из первостепенных задач рассматривалось создание системы регулирования фондового рынка. Система регулирования фондового рынка имеет двухуровневую структуру. На первом уровне находится Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам США - Security Exchange Commission (SEC), учрежденная в соответствие с Законом «О торговле ценными бумагами» 1934 года. Второй уровень регулирования принадлежит Американской ассоциации фондовых дилеров (NASD - National Association of Securities Dealers), которая была учреждена в 1938 году в соответствии с Законом Мэлони (Malony Act of 1938) - который являлся поправкой к Закону о торговле ценными бумагами.

В связи с постепенной нормализацией обстановки на фондовом рынке и дальнейшими перспективами развития требовался дополнительный контроль за участниками фондового рынка. Поэтому в 1940 году принимаются последовательно два акта Закон «Об инвестиционных компаниях» (Investment Company Act) и закон «Об инвестиционных консультантах» (Investment Advisers Act). Это основные нормативно-правовые акты, регулирующие фондовый рынок США. Так же здесь следует упомянуть о создании корпорации по защите инвесторов в 1970 году (Securities Investor Protection Corporation - SIPC) и создание в 1975 национальной системы торговли ценными бумагами (National Market System).

Национальный закон об улучшении регулирования рынка ценных бумаг принятый в 1996 году (National Securities Markets Improvement Act) отвечает за унификацию правового регулирования обращения эмиссионных ценных бумаг

Процессы развития в национальном законодательстве США, касающегося финансовых рынков назвать интенсивными сложно, за последние 15 лет вышло только три действительно значимых нормативно-правовых акта - это Закон Сарбейнса-Оксли 2002 года (Sarbanes-Oxley Act), о котором было сказано в предыдущем параграфе. Национальный закон об улучшении регулирования рынка ценных бумаг 1996 года (National Securities Markets Improvement Act) и Закон «О модернизации финансовых услуг» 2000 года (Закон Грэмма-Лича-Блайли).

Европейский Союз

Государства, входящие в состав ЕС, получили уникальный шанс для развития общеевропейского законодательства в сфере финансового рынка, основываясь на удачных правовых решениях и институтах национального законодательства стран-членов ЕС, а так же используя позитивный опыт Соединенных Штатов Америки в данной сфере.

Регулирование банковской системы в Европейском Союзе имеет несколько уровней:

-  во-первых, это Учредительные договоры ЕЭС и ЕС, касающиеся создания и функционирования общего рынка, а так же положения о сближении законодательства и иных нормативных актов государств-членов.

-  во-вторых, это международные соглашения по вопросам банковской деятельности и связанным с ней вопросам, участниками которой являются государства-члены ЕС.

-  в-третьих, это специализированные акты вторичного права Европейского Союза, затрагивающие общие вопросы банковского регулирования (банковские директивы).

-  в-четвертых, это нормативные указания Европейского центрального банка.

-  в-пятых, это национальное законодательство государств-членов ЕС, которое регулирует деятельность кредитных организаций, являющихся резидентами и нерезидентами на их территории, а так же акты национальных центральных банков и специализированных органов банковского надзора.

Остановимся подробнее на Директивах Европейского Союза. Они, служат инструментом гармонизации права стран участников ЕС, определяют ту модель, которой регулируются отношения на финансовом рынке.

Европейские директивы в этой сфере можно подразделить на два блока:

-  общие банковские директивы

-  специальные директивы по отдельным вопросам финансовых услуг

Принятие самой первой банковской директивы Европейского союза приходится на период формирования единого европейского банковского законодательства в 70-е гг. XX века. Её не принято называть «первой», но по времени - принятие 28 июня 1973 года - она стала первым шагом в сторону создания единого рынка финансовых и банковских услуг. Это Директива Совета Европейского Экономического Сообщества «О принятии общей программы относительно банков и иных кредитных организаций».

Для данного исследования Директива 1973 года интересна тем, что ее положения касались не только банков, но и целого ряда иных кредитных организаций, союзов взаимного кредитования, страховых компаний, финансовых посредников (круг субъектов был обозначен в закрытом списке, содержащемся в приложении к Директиве). Свою актуальность Директива утратила практически сразу же после принятия, так как следом были приняты еще две банковские директивы.

Первая (уже по названию) Директива Совета ЕЭС «О координации законов и иных нормативных и административных актов, относящихся к занятию бизнесом кредитных организаций» была принята 12 декабря 1977 года. Она ознаменовала собой утверждение комплексного подхода к регулированию банковской деятельности в Европе. С принятием Первой банковской директивы впервые был четко ограничен круг субъектов регулирования и утверждены общие принципы их организации и деятельности во всех государствах-членах ЕЭС. Целых двенадцать лет данная Директива была единственным и оттого основным источником банковского права ЕС.

В настоящее время, действие Директив 1973 и 1977 минимально, но они оказали существенное влияние на эволюцию европейской банковской системы. Те законодательные последствия, которые они повлекли, имели огромное значение для регулирования банковской деятельности в Европе, а именно:

-  создание единых правил регулирования банковской деятельности даже в тех государствах, где таких правил не существовало (Великобритания) и реформирование банковского регулирования в некоторых государствах членах ЕС (Дания, Нидерланды, Люксембург);

-  взаимное сотрудничество органов банковского надзора;

-            обязательное сотрудничество органов банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, которые осуществляют свою деятельность на территории двух или более стран-членов ЕС;

-  разработка общего определения кредитной организации;

-  возникновение предпосылок к укрупнению и универсализации кредитных организаций с помощью единообразного регулирования их деятельности

На современном этапе банковская деятельность в общеевропейском масштабе регулируется положениями Второй Директивы Совета ЕС от 15 декабря 1989 года «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЕС» с последующими изменениями и дополнениями.

Положения Второй банковской директивы - это уже реализация тех процессов, которые были заложены Директивами 1973 и 1977 гг. - ее принятие означало создание на уровне Европейского Союза единого рынка банковских услуг. Эта директива - нормативный акт общего характера, содержащий основные принципы формирования и осуществления деятельности кредитными организациями. Положения Второй банковской директивы распространяются на достаточно широкий круг субъектов:

-  на кредитные организации, зарегистрированные в странах-членах ЕС;

-  филиалы кредитных организаций, зарегистрированных в странах-членах ЕС;

-  дочерние предприятия кредитных организаций, зарегистрированные за пределами ЕС (если они являются самостоятельными юридическими лицами и имеют лицензии на осуществление деятельности в странах-членах ЕС);

-  дочерние предприятия кредитных организаций стран-членов ЕС, которые не являются кредитными организациями, но осуществляют некоторые из видов деятельности, изложенных в приложении к Директиве.

Специальные вопросы банковской деятельности регулируются отдельными актами вторичного законодательства ЕС. Наиболее важными и заслуживающими внимания из них являются:

-  Директива Совета ЕС 85/611/EЭC от 25 декабря 1985 года «О координации законов и других нормативных актов, регулирующих образования коллективного инвестирования в обращаемые ценные бумаги (ЮКИТС)» в редакции Директивы Европейского парламента и Совета 2005/1/ЕС от 9 марта 2005 г (OJ 2005 L 79/9).

-  Директива Совета ЕС 2004/39/ЕС от 21 апреля 2004 гг. «О рынках финансовых инструментов», с изменениями внесенными Директивой Европейского парламента и Совета 2006/31/ЕС от 5 апреля 2006, отменившей Директиву 93/22/ЕЭС от 10 мая 1993 г. «Об Инвестиционных услугах на финансовом рынке».

-  Директива Совета ЕС 2003/71/ЕС от 4 ноября 2003 года «О публикации проспекта при размещении ценных бумаг среди публичных инвесторов или при допуске ценных бумаг к торгам»

-  Директива Совета ЕС от 15 марта 1993 года «О достаточности капитала инвестиционных и кредитных организаций». Данная Директива содержит дополнительные требования к минимальному размеру уставного капитала кредитных организаций, предоставляющих инвестиционные услуги. Эти дополнительные условия вызваны тем, что для инвестиционной деятельности необходимо обеспечение рыночных рисков, которые возникают в процессе ее осуществления.

-  Директива Совета ЕС от 6 июня 2002 года 2002/47/ЕС «О соглашениях финансового обеспечения».

На наднациональном уровне следует обязательно упомянуть документы Базельского комитета по банковскому надзору, который курируется Международным банком расчетов. Эти документы не имеют юридической силы, но банковские системы всего мира ориентированы на его рекомендации. Особо следует отметить наиболее известное положение Международного банка расчетов «Международную конвергенцию измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» 2004 года, так называемый Базель II. Базель-II содержит как инструкции по определению достаточности капитала, так и обширный набор рекомендаций по банковским нормативам и методологиям их расчета. Базель-II сумел объединить в себе характерные черты двух моделей регулирования банковских операций на рынке ценных бумаг: либеральную европейскую и американскую. После опубликования положений Базеля - II банковское законодательство Европейского союза претерпело определенные перемены. Кодификационная директива и Директива о достаточности капитала заменены Директивами Европейского парламента и Совета Европы от 14 июня 2006 года, которые во многом опираются на положения Базеля-II.

Директива 2006/48/ЕС - вносит изменения в кодифицированную Банковскую директиву 2000/12/ЕС от 20 марта 2000 года и Директива 2006/49/ЕС вносит изменения в Директиву 93/6/ЕЭС от 15 марта 1993 г. о достаточности капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций.

Функции финансового регулятора в странах ЕС (в наднациональном масштабе) возложены на профильные комитеты Совета ЕС по экономике и социальным вопросам и Комитет по европейским ценным бумагам (European Securities Committee). Европейский Центробанк в данном случае выступает только как дополнительный координирующий орган, и надзорный орган в отношении коммерческих банков. Полноценный финансовый регулятор в ЕС на сегодняшний день фактически отсутствует, так как потребность по созданию аналога Европейского Центрального банка для рынков финансовых инструментов и услуг, не связанных с банковским сектором, не очевидна. Его отсутствие компенсируется деятельностью вышеупомянутого комитета и комиссий по биржам и ценными бумагам в каждой из стран - членов ЕС.

Законодательство Европейского союза в сфере финансового сектора устанавливает двухуровневую систему правовых актов. На первом уровне находятся директивы общего характера - так называемые банковские директивы, на втором уровне находятся специальные директивы смежного характера (регулирующие инвестиционную сферу, рынок ценных бумаг и т.д.). Национальное законодательство является полноправным правовым источником для стран-членов ЕС. Так же используются не только международные нормативные правовые источники, но и источники рекомендательного характера, в том числе и Базель II, на основе рекомендаций и нормативов которого, были изменены Кодификационная директива и Директива о достаточности капитала.

Российская Федерации

В Российской Федерации источники, регулирующие деятельность на финансовом рынке - это, прежде всего, банковское законодательство, инвестиционное законодательство и законодательство о рынке ценных бумаг.

В сфере правовых актов из сферы банковского регулирования деятельности финансовых посредников, прежде всего, следует отметить Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О Центральном Банке России (Банке России)», а так же многочисленные нормативные акты Банка России. Среди банковского законодательства, косвенно затрагивающего тему данного исследования, можно назвать Федеральный закон «О кредитных историях». Целями данного закона являются: создание условий для того, чтобы бюро кредитный историй могло оперировать информацией, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств; повышение защищенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков, повышение работы кредитных организаций и т.д.

Что касается законодательства о рынке ценных бумаг, то это, прежде всего, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг». Так же довольно значимым здесь является указ Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации».

Приказом ФСФР России от 24 апреля 2007г. № 07-50/пз-н утверждены «Нормативы достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, а так же управляющих компаний, инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов».

Постановлением ФКЦБ России от 11 октября 1999г. № 9 утверждены «Правила осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации». Приказом ФСФР России о 6 марта 2007г. № 07-21/пз-н утвержден Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Постановление ФКЦБ России от 5 ноября 1998г. № 44 «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг». Отдельно следует сказать о регулировании вексельного права, которое основываются на международных нормах, о чем говориться в Федеральном законе«О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 года № 48-ФЗ и Постановлении Совета народных комиссаров СССР«О введении в действие положения о переводном и простом векселе» от 17 августа 1937 года № 104/1341.

Статус, полномочия и порядок организации деятельности ФСФР определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам».

Основным нормативным актом в сфере защиты прав инвесторов в РФ является Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

Инвестиционная деятельность некоторых небанковских финансовых институтов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Что касается деятельности иностранных инвесторов на российском рынке, то эта сфера регулируется Федеральным законом «Об иностранных инвестициях».

Некоторые гражданско-правовые вопросы по регулированию финансовой деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О залоге», Федеральным законом «О финансовой аренде (лизинге)», а так же в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Российское законодательство в финансовой сфере имеет тенденцию к постоянному изменению, идет процесс выработки определенных механизмов, что связано с несовершенством механизмов российской рыночной экономики и отсутствием прочной историко-правовой связи в российском финансовом законодательстве.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: