Бюджет можно рассматривать в трех аспектах: 1) материальном; 2) экономическом; 3) правовом.

⇐ ПредыдущаяСтр 16 из 20Следующая ⇒

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государственного или административно-территориального образования для осуществления задач и функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

В экономическом аспекте бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Наконец, в правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции РФ; ст.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации) представляет собой закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством РФ, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Рассматривая бюджет с правовой точки зрения, необходимо отметить следующие аспекты:

во-первых, это акт высшей юридической силы;

во-вторых, бюджет – централизованный фонд денежных средств;

в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.).

Таким образом, бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований.

Исходя из структуры бюджетной системы Российской Федерации бюджеты можно классифицировать следующим образом (ст.10 БК РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Согласно ст.11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Статья 52 Федерального закона №131 – ФЗ содержит основные положения, характеризующие особенности местных бюджетов.

Так, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Согласно п.10 ст.35 Федерального закона №131 – ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Составление проекта местного бюджета обеспечивают, согласно ст. 154 БК РФ, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.

Таким образом, местный бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств муниципального образования, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенный для финансирования задач местного значения исходя из интересов населения.

Согласно ст. 6 БК РФ доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со ст. 41 БК РФ к доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов, согласно ст. 41 БК РФ, относятся: 1) доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; 2) региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся: 1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; 2) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; 3) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; 4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; 5) средства самообложения граждан; 6) иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся: 1) дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 2) субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); 3) субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; 4) иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 5) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Новеллой является п.5 ст.41 БК РФ, согласно которому, доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

В соответствии со ст. 55 Федерального закона №131 – ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов;

3) доходы от региональных налогов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные поступления;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10 ) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Так, расходы бюджета представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Как справедливо отмечает Е.Ю. Грачева данное определение является узким по своему содержанию и не позволяет судить о том, на какие цели осуществляется расходование бюджетных средств. Представляется, что определение расходов бюджета, существовавшее в ранее действовавшем бюджетном законодательстве, было более приемлемым для правоприменительной практики. Так, ранее расходы определялись как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Исходя из такого определения, можно сделать однозначный вывод, что расходование средств бюджета должно осуществляться только для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, тогда как исходя из действующего определения денежные средства из бюджета могут выплачиваться любым лицам и на любые цели, что противоречит самой природе бюджетов.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 6 определяет расходные обязательства как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Как видно из данного определения, существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлению.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

4. Имущественные права муниципальных образований

Содержание права собственности замыкается в традиционных правомочиях собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Именно в таком виде оно сформулировано в ст. 209 ГК РФ.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона №131 – ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, имущественные права муниципального образования представляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:

1. Право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него.

2. Право пользования имуществом – возможность извлекать из него полезные свойства или же получать от него доходы. Иными словами право пользования напрямую связано с эксплуатацией имущества. При этом законодательство запрещает пользование имуществом в ущерб интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом).

3. Право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением имущества определяется юридическая судьба вещи, т.е. либо прекращается, либо приостанавливается право собственности на нее. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

Правомочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом тесно увязаны между собой и лишь в совокупности составляют юридическое содержание права муниципальной собственности.

Правовые режимы использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, продиктованы гражданско-правовой установкой, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Кроме этого, согласно ч. 4 ст. 209 ГК РФ собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

Как видно, правовые режимы использования объектов муниципальной собственности могут быть самыми различными. Это зависит, прежде всего, от целевого назначения имущества, иных факторов, способных повлиять на выбор способа применения муниципальной собственности.

Как правило, большая часть муниципальной собственности передается другим пользователям на следующих условиях: аренды; хозяйственного ведения; оперативного управления; передачи в залог. Считаем необходимым отметить, что данные режимы объединяет общая черта: они не связаны с переходом права собственности.

Наряду с названными способами муниципальное образование в лице его органов местной власти вправе распоряжаться принадлежащими ему объектами, методами, ведущими к утрате права собственности. Основным методом является приватизация муниципального имущества.

Статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ, конкретизируя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, установила также, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Имущественные права тесно связаны с обязательствами. Если, например, муниципальное образование, реализуя право распоряжения, заключает договор аренды муниципального имущества, то у него возникают определенные обязательства как у арендодателя.

В настоящее время внимание многих органов местного самоуправления к имущественным обязательствам связано с муниципальной реформой, в ходе которой возникло много новых муниципальных образований. Учитывая это, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» (в редакции от 02.08.2005 года) были конкретизированы имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающих в силу правопреемства, а также порядок их разграничения и учета.

Муниципальный заказ

Формой договорного взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями может стать муниципальный заказ.

Муниципальный заказ — это совокупность заключенных муниципальных договоров (контрактов) на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет местного бюджета.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 54) сказано о праве органов местного самоуправления выступать заказчиком на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий.

Наряду с муниципальными предприятиями значительная, а иногда и подавляющая часть муниципальных услуг во всех странах выполняется частными, в том числе малыми, предприятиями и индивидуальными предпринимателями, за органами же муниципальной власти сохраняется только контроль. Происходит острая конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. Зарубежные города доверяют частным компаниям такие важнейшие сферы, как городской транспорт, водоснабжение, очистка бытовых стоков и даже метрополитены.

В российских городах острая конкуренция между муниципальным и частным секторами наблюдается в сфере автобусных перевозок, обеспечения населения хлебобулочными изделиями, аптечном обслуживании, оказании ритуальных услуг и др. Возрастает роль частных предприятий в эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора. Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях — и к снижению тарифов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

К сильным сторонам частного сектора можно отнести:

§ возможность выполнять сложные задачи;

§ использование успешного опыта других предприятий;

§ предоставление таких услуг, которые требуют быстрой реакции на изменения рынка;

§ использование инновационных технологий;

§ предоставление услуг различным слоям населения;

§ предоставление быстро устаревающих услуг (информационные, консультационные), способность к адаптации в условиях стремительно изменяющегося спроса;

§ желание рисковать;

§ профессиональный опыт и др.

Наряду с этим участие частного сектора в предоставлении муниципальных услуг связано с рядом проблем:

§ потерей рабочих мест в муниципальном секторе;

§ нарушением привычного порядка работы с клиентами;

§ потенциальной зависимостью от подрядчиков;

§ отсутствием интереса или инициативы со стороны частного сектора;

§ недостатком необходимых навыков и финансовых ресурсов у частных предприятий;

§ противодействием со стороны влиятельных лиц, включая руководителей и служащих муниципального сектора;

§ недоброжелательностью со стороны населения по отношению к частному сектору и предпринимательству.

Местной администрации выгодно использовать частный сектор лишь при определенных условиях:

§ когда задачи можно определить заблаговременно, а работу можно оценить после ее выполнения;

§ когда есть конкуренция между подрядчиками;

§ если муниципальную власть больше интересуют результаты, а не средства их достижения.

При этом местные органы власти должны продолжать отвечать за выполнение следующих условий:

§ гарантированное предоставление важнейших услуг;

§ доступ к услуге всех слоев населения по приемлемой цене;

§ справедливость по отношению к различным классам потребителей;

§ обеспечение минимальных стандартов качества.

Конкуренция и сотрудничество муниципальных и частных предприятий в оказании услуг не противоречат друг другу. Успех сотрудничества напрямую зависит от обязательств обеих сторон. Основная задача партнеров (муниципальных и частных предприятий и предпринимателей) состоит в повышении качества услуг при сохранении за местными органами функции контроля и ответственности.

Муниципальный заказ формируется на основе социальных норм — показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя. Муниципальный заказ направлен на снижение расходов местного бюджета, способствует развитию малого бизнеса, позволяет ему не ограничиваться торгово-посреднической деятельностью, а проникать в реальный сектор экономики.

Размещение муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе. Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах. Порядок формирования муниципального заказа устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном регулировании в муниципальном образовании, а также положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании. В положении о муниципальном заказе закрепляются основания и порядок формирования муниципального заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля над формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципальном заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Можно выделить следующие формы размещения муниципального заказа:

§ проведение торгов в форме открытого конкурса;

§ проведение торгов в форме закрытого конкурса;

§ запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

§ закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя;

§ закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

Извещение о проведении торгов должно содержать сведения: о наименовании заказчика; времени, месте и порядке проведения торгов, общем описании предмета торгов, основных показателях товаров, работ, услуг; объеме и сроках поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг; требованиях, предъявляемых к претенденту и качеству товаров, работ, услуг; проведении предварительного отбора претендентов; месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ, услуг, а также другую информацию, необходимую для получения конкурсной документации; сроке заключения договора с победителем торгов.

Размещение муниципального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия — постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного самоуправления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.

Договор на исполнение муниципального заказа должен включать следующие существенные условия: сведения о заказчике и исполнителе; наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену; условия и порядок исполнения муниципального заказа; порядок приема исполненного муниципального заказа; порядок расчетов за исполнение муниципального заказа; условия расторжения договора сторонами; ответственность сторон; порядок разрешения споров; другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.

Муниципальный контроль над выполнением работ может состоять в проверке жалоб, опросе жителей, прямом наблюдении и проверке производственной документации, а также в периодических сопоставлениях затрат с расходами других подрядчиков и муниципальных служб. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые инспекции выполнения определенного этапа работ. Реализация и качество многих услуг (например, уборка территории, движение автобусов, ремонт дорожного покрытия и т.п.) эффективно контролируются путем периодических выборочных проверок либо непосредственно населением.

⇐ Предыдущая 11 12 13 14 151617 18 19 20 Следующая ⇒