Понятие экономической основы местного самоуправления

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 20Следующая ⇒

Эффективность местного самоуправления во многом определяется материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне.

Экономическая основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований.

Впервые понятие «экономическая основа местного самоуправления» в отечественном законодательстве появилось в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Как свидетельствует история, в дореволюционной России в законодательстве о земском и городском самоуправлении это понятие не использовалось, однако говорилось о земском, городском имуществе, земских капиталах и т.д.

В советский период развития нашего государства (до перехода к организации местной власти на начала самоуправления) употреблялось понятие «материально-финансовая база местных Советов», которая складывалась из имущества и средств, закрепленных за конкретными Советами и их исполнительными органами. При этом данное имущество, финансовые ресурсы и иные средства местных Советов являлись государственной собственностью (общенародным достоянием).

Следует учитывать, что Закон 1990 года наряду с понятием «экономическая основа» использовал и такие понятия, как «материальная база» (ст.1), «экономическая база местного самоуправления» (ст.8).

Принципиально новым в правовом регулировании материальной базы местной власти стало введение в юридический оборот понятия «коммунальная собственность». Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» коммунальная собственность являлась собственностью административно-территориальных образований, распоряжение и управление этой собственностью осуществлялось от имени населения данных образований соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами.

Важной особенностью правового регулирования экономической основы местного самоуправления союзным Законом было также закрепление в нем статуса местного хозяйства, определение его состава.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» закреплял экономическую основу местного самоуправления в разделе 3 (гл.4).

Если союзный Закон определял коммунальную собственность как разновидность государственной собственности, то российский Закон, используя понятие «муниципальная собственность», не относил ее к государственной собственности (или к ее разновидности). Кроме этого, Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в отличие от союзного Закона не содержал статьи о местном хозяйстве.

Основной упор при правовом регулировании экономической основы местного самоуправления российский Закон делал на определении муниципальной собственности, полномочиях по управлению и распоряжению ее объектами.

Понятие муниципальной собственности, ее субъектный и объектный составы были в свое время определены еще в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», хотя само понятие «муниципальная собственность», отдельные полномочия местных Советов в области ее формирования были закреплены в Законе РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям».

Закон РСФСР о местном самоуправлении устанавливал, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории (ст.37). В этом проявился тот же подход, что был характерен и для законодательного регулирования государственной собственности, которая определялась в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» как «достояние многонационального народа РСФСР» (ст.20). Используемое российским законодателем понятие «муниципальная собственность как достояние населения» не имело четко определенного в законе юридического содержания. Это понятие, строго говоря, не означало, что население являлось собственником муниципального имущества. Согласно ст.23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» собственником следовало признать район, город и входящие в них административно-территориальные образования. Из определения муниципальной собственности «как достояния населения соответствующей территории» вытекало, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения, при его участии и под его контролем. Распоряжение и управление муниципальной собственностью согласно Закону осуществлялось местными Советами и местной администрацией в соответствии с разграничением компетенции, установленным законом. Население вправе было непосредственно решать вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, используя местный референдум, другие формы прямой демократии.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от ранее действовавшего российского Закона о местном самоуправлении не использовал понятие «экономическая база», а ограничился понятием «экономическая основа» (ст.28). Отказался Федеральный закон и от специального раздела, посвященного финансовой основе местного самоуправления (название гл.5 Закона – Финансово-экономическая основа местного самоуправления). В определении экономической основы появилось понятие «местные финансы». Ранее российский Закон о местном самоуправлении использовал понятие «финансовые ресурсы местного самоуправления».

В 1997 году принимается Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который четко классифицировал собственные доходные источники муниципальных образований, определил процентные отчисления от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных органов власти. Были предприняты меры по расширению финансового контроля за деятельностью местных властей, сокращены возможности нецелевого использования ими бюджетных средств.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не использует понятие «финансово-экономическая основа местного самоуправления»: глава 8 Закона именуется «Экономическая основа местного самоуправления».

Согласно ст.49 данного Закона (№131) экономическую основу местного самоуправления составляют:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество);

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает, что:

1) органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

2) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

3) часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

5) защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

Анализ данных положений Европейской Хартии местного самоуправления позволяет выделить ряд принципов, из которых необходимо исходить при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления.

1. Принцип достаточности ресурсов.

Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые поставлены перед этими органами. Предоставление органам местного самоуправления финансовых ресурсов, сбалансированных с их реальными расходными полномочиями, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений.

2. Принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории.

Данный принцип предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо, прежде всего, использовать те из них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться здесь только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективное использование ресурсов собственной территории и заставляет местные органы власти заботиться об их возобновлении.

3. Принцип инфраструктурной целостности.

Данный принцип требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом.

4. Принцип содействия органов государственной власти развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.

Продолжая наше исследование, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления, что находит свое выражение, прежде всего:

1) в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ);

2) в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью;

3) в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒