Основные закономерности развития муниципального права

⇐ ПредыдущаяСтр 17 из 19Следующая ⇒

Муниципальное право как особая форма социального развития местного сообщества имеет общие и специфические закономерности возникновения и развития.

Общие закономерности развития муниципального права обусловлены следующими факторами:

заинтересованностью общества и государства в усилении роли местной власти в решении вопросов местного значения и перераспределении части полномочий от центральных к местным органам государственного управления и самоуправления (См.: Концепция региональной политики в Казахстане. 1996 г.);

усилением значения субъективных прав граждан, готовых и способных за счет собственной активности (предпринимательской и иной) решать не только собственные, но и проблемы развития местного сообщества;

формированием новых структурных изменений в праве, в силу которых усиливаются тенденции в создании новых институтов и отраслей права.

Анализируя сущность общих закономерностей, следует подчеркнуть, что институционализация высшего " эшелона" государственной власти имеет достаточно завершенный вид. Государственная власть осуществляется на основе Конституции и законов Республики Казахстан в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Но при достаточно стабильной работе Президента, Парламента, Правительства и судебной власти все острее предстают проблемы регионов. При подготовке положений Концепции региональной политики Казахстана возникло понимание о невозможности установления общетипологической характеристики регионов. Специалистам удалось выделить четыре группы регионов с использованием типологии по принципу специализации. В связи с чем потребовался более динамичный механизм согласования общегосударственных и региональных интересов, разработки и осуществления государственной поддержки местных проблем, что возможно только при определенных условиях.

Во-первых, необходима децентрализация и деконцентрация власти и институционализация местного самоуправления.

Во-вторых, следует понять, что чрезмерная концентрация на межотраслевом и отраслевом уровнях не может быть конструктивным условием развития регионов.

В-третьих, перенос центра бремени, тяжести в решении местных проблем на органы государственной власти и местное самоуправление потребует формирования новых подходов в налоговой и бюджетной политике. При этом необходимо подчеркнуть, что эти подходы не связаны с усилением независимости региона от центра, речь идет лишь о том, что каждый субъект власти должен быть наделен необходимыми полномочиями и иметь достаточные ресурсы для их реализации.

В-четвертых, регулирующие функции центральных органов в решении проблем региональной политики будут и должны иметь общегосударственный или межрегиональный характер. В то же время функции местных государственных органов и местного самоуправления должны быть ориентированны на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития территории и местного населения.

Роль субъективных прав граждан в формировании муниципального права предопределена тем, что:

Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы;

- обеспечение социальной свободы, соответствующих форм ее проявления влияет на то, что право " все более становится правом" (151);

- типологическая характеристика мотивации человеческих поступков в сфере действия права дает основания полагать, что именно муниципальные нормы более всего способны отразить и содействовать удовлетворению текущих потребностей.

Феномен субъективных прав и свобод граждан и его конструирующий потенциал в формировании муниципального права объясняется доступной формулой: " помоги себе сам". Реальность формы социального развития местного самоуправления и состоит в том, что муниципальные организации выступают во многих государствах основными работодателями.

Политологи обращают внимание на то, что в современных концепциях власти является вопрос об источниках или основаниях власти (152). Актуализация этой проблематики имеет особое значение для тех государств, которые выходят из тоталитарного (этатистского) состояния, когда власть и народ не были партнерами в решении социально-экономических и других проблем.

Муниципализация общественной жизни на местах (конкретном) уровне, если и не создает всех условий для обеспечения свободы человека, его автономности, индивидуальности, то во всяком случае стремится к этим ценностям. Вполне понятна в этой связи попытка американского политолога Д. Истона определить политику как отношение рационального избирателя и рационального политика. В сущности черты рациональности можно объяснить такими связями и отношениями, которые делают устойчивое развитие местного сообщества, а значит и конкретных субъектов.

Отживающие традиции тоталитарного сознания, как правило, основывались на поступках жертвенности, подчинения личного общественному, в силу чего тенденции к развитию самоуправления всегда ограничивались пределами государственной дозволенности. Но сам отказ от разумного переустройства... убивает собственное человеческое в сознании и деятельности человека и переводит его на уготовленные рельсы чисто адаптивного, биологического, по природе своей, типа существования (153).

В анализе специфических закономерностей, характеризующие возникновение и развитие отрасли права, как впрочем и права в целом, сохраняются разные суждения (Алексеев С.С., Явич Л.С.). С.С. Алексеев основной акцент делает на технико-юридические аспекты, которые в более доступной форме могут подчеркнуть тенденции в специализации и формировании новой отрасли. В свою очередь, Л.С. Явич обращает внимание на глубинные социальные процессы, воздействующие на правообразование (154).

Оба подхода имеют самостоятельную ценность и задача состоит не в противопоставлении их друг другу, а в извлечении рациональных способов и их разумном сочетании в изучении социальной действительности. Правовые институты, если они отражают глубинные процессы жизни, можно конструировать, опираясь на свойства права.

Право и его нормы - идеальные категории. Эти нормы, как и исследуемая возможность формирования муниципального права, могут быть выделены из реальных процессов и связей.

Способность отделяться от реальных объектов связана с информационной природой социальных мер и находит свое воплощение в том, что последние в противоположность природным мерам существуют реально не только в объектах как их специфический момент, но и в общественном сознании как идеальная копия, субъективный образ первой, то есть как реальность, но уже снятая сознанием, " пересаженная в человеческую голову и преобразованная в ней" (К. Маркс) (155).

Подобная дуалистичность социальных (в том числе и правовых) норм позволяет их интерпретировать как субъективно присвоенные реальные меры и одновременно быть основанием для использования норм в качестве средства познания.

Если абстрагироваться от различных подходов изучения социальной реальности, то юриста в первую очередь может заинтересовать вопрос: как воспринимается норма права сознанием человека? В этой связи заслуживает внимание замечание В.Д. Плахова о том, что понимать можно то, что имеет смысл (156).

Подобная постановка вопроса уместна, так как она заставляет обращаться к социальному опыту человека. И кроме того, генезис юридических норм имеет своим источником не категорические императивы, заложенные в разуме законодателя, а саму жизнь. Вполне понятно, что далеко не все проявления жизни могут быть предметом правового регулирования, а лишь те из них, которые создают устойчивую и стабильную основу жизнедеятельности местного сообщества.

Специалистами выделяются четыре наиболее значимых принципа понимания как процесса отражения социальной действительности:

- возможность принципиального сведения всего смыслового содержания множества выражений, генерированных участниками отношений, к определенным общим стандартам;

- презумпция осмысленности;

- соблюдение культурно-исторических традиций;

- презумпция " услышанности", когда возникают потребность, расчет, без которых невозможно общение (157).

Смысловое содержание множества выражений и понятий, которые в той или иной мере отражают состояние местного самоуправления, можно свести к философии Европейской Хартии о местном самоуправлении. Кристофер Осакве попытался выделить следующие философские идеи Хартии:

- местные органы самоуправления ближе к народу и лучше чувствуют сердцебиение народа;

- уважение принципа местного самоуправления есть одна из краеугольных опор демократии;

- все " местные вопросы" должны решаться местными органами самоуправления самостоятельно от центра;

- политическая независимость органов местного самоуправления не означает, что эти образования превращаются в " государство" внутри государства (158).

И как бы мы не пытались интерпретировать положения Европейской Хартии местного самоуправления, ее основные идеи в равной мере просматриваются в разных моделях организации местных сообществ США или Японии, Англии или Италии.

Муниципальные правовые нормы предполагают презумпцию осмысленности (т.е. положение, признаваемое достоверным) в силу объективных социальных потребностей населения и массовидного поведения людей, коллективов местного сообщества. Муниципальные правовые нормы, прежде всего, выступают проявлением той социальной реальности, в которой проживают граждане, и влияют на развитие этой реальности, соответствующих норм права. Так, граждане Республики Казахстан имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. А в пределах самоуправляющейся территории организовывать территориальное общественное самоуправление и т.д.

Нормы конституционного или административного права, содержащие формально-определенные правила, в значительной мере опираются на императивность требований и силу государства (например, сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом) (159).

Муниципальные нормы имеют специфическую ориентацию на принципы, дефиниции и менее связаны с режимом нормативной детерминации, а их обязательность основана на самодисциплине, сознании долга перед местным сообществом (например, вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования). Подобные характеристики муниципальных норм дают возможность не только обеспечить презентацию нормы в сознании человека, но проследить как абстрактная необходимость переходит в реальную действительность. Специалистами подчеркивается, что диспозиция (та часть нормы, которая указывает на содержание самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъектов) реализуется в структуре поведения, взаимоотношениях людей, тогда как императив " угасает" в их воле (160).

Право как явление цивилизации и культуры, по замечанию С.С Алексеева, формируется и совершенствуется постольку, поскольку оно в соответствии с принципами демократии ограничивает государственную власть, устанавливает для деятельности государственных органов разрешительный порядок, упорядочивает эту власть через отработанные процессуальные и процедурные формы (161).

Факторы, свидетельствующие о подобных тенденциях развития права, нуждаются в соответствующей оценке.

Во-первых, право в целом как явление цивилизации и культуры способствует развитию местного самоуправления и других институтов, ограничивающих пределы чрезмерного властного государственного влияния.

Во-вторых, подобное перераспределение правового влияния осуществляется за счет специализации основных отраслей права и вторичных образований (муниципального и других отраслей права).

В-третьих, рассматривая феменологические характеристики права как культуры, следует обратить внимание на двойную онтологию категорий, образующих каркас культуры. А. Хамидов выделяет в указанных категориях три основных уровня: 1) универсально-бытийный; 2) культурно-всеобщий и 3) культурно-особенный (162).

Соглашаясь с тем, что не существует культуры вообще, а существует каждый раз конкретно-историческая форма ее осуществления, в характеристике муниципальных норм, институтов имеет особое значение именно третий уровень. Этот уровень позволяет выделить не только конкретно-историческую форму, но культурно-исторические обычаи и традиции, которые помогут наполнить модели местного самоуправления социальным смыслом бытия. Так, анализ любого Устава местного самоуправления содержит требования учитывать при формировании муниципальных образований культуру, исторические и иные местные особенности. Именно благодаря конкретно-историческим формам культуры и другим формообразующим факторам развития муниципального права становится реальной презумпция " услышанности", когда возникают потребность, расчет, без которых невозможно взаимодействие членов муниципальной общины.

Наряду с общими закономерностями формирования и развития муниципального права все заметнее становится значение специальных факторов. К ним можно отнести следующие:

- развитие модельных актов, которые способствуют поиску оптимальных вариантов законодательного и подзаконного регулирования вопросов, имеющих отношение к местному самоуправлению;

- совершенствование специализации муниципальных норм и институтов;

- усиление свойств системности муниципального права.

Практика разработки и принятия модельных нормативных актов нуждается в научном обеспечении. В этой связи, на наш взгляд, возникает ряд проблем, которые и попытаемся рассмотреть в данной работе.

Выбор модельной формы и ее содержания представляет собой творческий процесс, позволяющий идеализировать, создавать гносеологический образ (акта и норм) в сознании реально возникающих отношений. Вместе с тем, идеальный образ - это не просто образ определенного акта, нормы, но и отношение к действительности познающего субъекта. Степень конкретизации и пределы логического восхождения от абстрактного к конкретному определяются возможностью подготовки акта-документа.

Многие из исследователей, изучавшие природу правовых актов, обращали внимание на необходимость понимания внутренней логики системы законодательства ( С.С. Алексеев), внутритиповых связей (С.В. Поленина, Н.В. Сильченко). Нельзя не видеть, что подобные умозаключения основаны на знании соотношения логических и идеальных норм. Так, например, статья 3 " Понятие местного самоуправления" Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает: " Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Для того, чтобы деятельность по созданию модельного акта или нормы была осознанной, необходимо различать гносеологический и практический аспекты данной проблемы.

Понятие идеальный или модельный акт предполагает поиск и отбор устойчивых и универсальных связей как создаваемого акта в системе законодательства, так и норм, составляющих содержание акта. Но прямо или косвенно в своем феноменологическом аспекте нормосознание разработчика проекта акта связано с субъективными моментами или быть детерминированным реальной действительностью (например, сложившейся системой органов государственного управления, компетенцией этих органов).

Логический анализ понятия " местное самоуправление" дает возможность выделить несколько типологических связей:

- право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять часть государственных дел в интересах местного населения предполагает на законодательном уровне закрепить предметы ведения местного самоуправления;

- способность принимать решения под свою ответственность предполагает автономность статуса и ресурсов власти от органов государственного управления;

- поскольку право и реальная способность органов местного самоуправления связаны с решением части государственных дел в интересах местного населения, вероятен вариант действия указанных полномочий в пределах административно-территориальной единицы.

На первый взгляд, природа и идеальные особенности нормативного акта мало чем отличаются от норм права, которые по мнению специалистов имеют логическую норму и норму предписания. Даже если исходить из сложившихся учебных дефиниций, то правовая норма выступает в качестве:

- первичного исходного элемента права как системы;

- государственно-властного предписания, вербально изложенной воли законодателя или иного правотворческого органа. А логическая норма - это выявляемое логическим путем общее правило, которое воплощает органические связи между нормативными предписаниями и обладает полным набором свойств, раскрывающих их государственно-властную, регулятивную природу (163). Но из этого не следует, что иерархичность права зависит от свойств логических норм. В этой связи уместно суждение о том, что динамика правотворчества и множественность его субъектов неизбежно требуют, чтобы система права своего внутреннего единства была бы не только системой, регулирующей общественные отношения, но и быть саморегулирующейся системой (А.Т.) (164). Подчеркнутый аспект проблемы заслуживает внимания. Несмотря на то, что именно воля законодателя (Президента, Парламента) играет решающую роль в создании актов (закон, указ, имеющий силу закона), у каждого акта своя " ниша" действия. При этом, по выражению В.М. Баранова, акт представляет объективный результат формирования и бытия права (165).

На первый взгляд неискушенного читателя подобные подходы не приносят ничего нового в теорию права и практику правоприменения.

Во-первых, при выборе образца (модели) акта объектом является реальность, выступающая в виде общественных отношений. Во-вторых, при конструировании нормы (в гносеологической ситуации) объектом служат нормативные модели организаций. Или как отмечает В.Д. Плахов: " знание нормы" следует отличать от " знания, воплощенного в норму" (166).

Саморегулирующиеся характеристики для муниципального права и права в целом имеют самостоятельную ценность. Безусловно, очень трудно анализировать внутреннее саморазвитие общественных отношений, появление новых либо существенное изменение старых отношений (С.В. Поленина, Н.В. Сильченко), но в том и состоит творческая задача законодателя: выявлять системообразующие связи, накапливать знания о них, воплощая их в соответствующих нормах права.

Знания, воплощенные в нормах права, становятся первичным, исходным элементом муниципального права, если гарантируется не только возможность формирования органов местного самоуправления, но и законодательно определяются предметы ведения местного самоуправления (принятие и изменение уставов муниципальных образований; владение, пользование и распоряжение собственностью муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства на территории компактно проживающего местного сообщества и др.).

Формирование нормы-образа муниципального права происходит в субъективном сознании, поскольку складываются реальные отношения на местном уровне. Поэтому завершающим моментом является письменное официальное закрепление сложившихся норм-образов. Вместе с тем, нередко при обосновании норм права или фрагментов институтов права высказываются суждения, что взаимодействия субъектов с объектами и служат побудительными условиями развития нормативной ситуации. Если, например, имеются нормы жилищного права или иных отраслей, то они и могут опосредовать соответствующие взаимодействия субъекта с объектом, а поэтому все разговоры о муниципальных нормах и других вторичных образованиях не являются актуальными.

В оценке перспектив развития идеальных типов нормативных правовых актов, норм следует исходить из достоверной информации о тенденциях и особенностях формирования общественных отношений. Или для максимально полного знания о подобных тенденциях необходимо:

а) определить тенденции и пути развития законодательства в целом и отдельных видов нормативно-правовых актов в частности;

б) установить зависимость между изменениями идеального типа одного вида актов от изменений в идеальном типе других видов в целом и между их элементами;

в) дифференцированно учитывать перспективы изменения отдельных элементов идеального типа актов, связей и отношений между ними;

г) установить зависимость между изменением правотворческой компетенции органа государства и соответствующими изменениями в идеальном типе нормативных правовых актов соответствующего вида (167).

Если сопоставить данные рекомендации с той реальностью, которая и составляет жизнь местного сообщества, то можно выявить определенные закономерности. Многие услуги в сферах коммунального хозяйства, общего образования и других сферах все более тяготеют к индивидуальному регулированию. Причем государство нередко ограничивается общими правовыми рамками, а их конкретизация происходит на региональном, местном уровне. А в этой связи возникает реальная проблема представительства или создания местного органа, который бы представлял интересы местного сообщества, а не государства. Кроме того, подобные органы могут преимущественно координировать и согласовывать применение разноотраслевых норм права в процессе регулирования разнородных отношений применительно к интересам муниципального сообщества. И какими бы не были привлекательными суждения о своеобразии отношений в образовании, нельзя игнорировать общегосударственные административные начала и муниципальное оформление тех школьных заведений, которые фактически " выживают" за счет местных средств и средств родителей. Подобные системоприобретаемые связи нуждаются в координации, и если на центральном уровне управления эти проблемы обеспечения развития отношений (в образовании и других сферах) способны решить Парламент, Правительство и центральные исполнительные органы с помощью централизованных средств обеспечения, то на местном уровне это должно стать заботой местного сообщества и избираемых ими органов.

Роль государственных органов власти в подобных случаях может быть сведена к обеспечению государственных минимальных социальных стандартов, а соответствующий их рост (превышение) может быть реально достигнут из средств сообщества, конкретных субъектов.

В литературе достаточно сильны убеждения о том, что структура законодательства формируется в основном под влиянием объективно сложившейся системы права. Сложившиеся представления нуждаются в переоценке, в противном случае очень трудно будет объяснить тенденции, связанные с формированием финансового, налогового, банковского и многих других новых отраслей права, которые " отпочковались" от административного права.

Выявляя потенциал сложившихся отраслей права, можно убедиться в его ограниченных возможностях решать местные вопросы, в силу чего и возникает потребность в новой отрасли права.

Основные отрасли права имеют определенные возможности в регламентировании масштабов программируемого поведения граждан по месту жительства. В этом случае волевой момент в принятии решений может привести к формированию отрасли права.

Практика уже неоднократно подтверждала эти положения, когда с помощью указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, появлялись отдельные отрасли, включающие структуру организации (например, таможенное дело), материальные и процессуальные нормы, способные обеспечить эффективность правового регулирования. Тем более, что в литературе высказывались достаточно убедительные аргументы, в соответствии с которыми отрасль законодательства в одном случае может полностью совпадать с отраслью права (например, в уголовном праве); в другом - отрасль законодательства может в основном соответствовать одной из отраслей права, но полностью не совпадает с ней; в третьем, подавляющее большинство норм отрасли законодательства относится к одной из отраслей права, причем к ее части; в-четвертых, отрасль законодательства не может быть сведена ни к одной из отраслей права (168). Эти обстоятельства важно учесть при формировании муниципального права, которое в своем развитии будет опираться на нормы разных отраслей законодательства.

Анализ содержательных, феноменальных характеристик субъективных прав гражданина в контексте воздействия экономических и других факторов способствует формированию вторичных образований в праве. Кроме того, нежелательно, чтобы эта пауза затягивалась из-за отсутствия полноценного законодательного обеспечения жизнедеятельности местных сообществ. Достаточно вспомнить, что в советское время весь комплекс вопросов разрешался через трудовой коллектив, где человек выполнял не только трудовые функции, но и разные социальные роли. Ситуация коренным образом изменилась, и место компактного проживания должно обеспечить " автономное" регулирование всего того, что призвано придать правовой характер этому процессу децентрализации и деконцентрации власти.

Заключение

Рассматривая местное самоуправление в контексте понятия права и реальной способности населения влиять на решение вопросов местного значения, вполне закономерно попытаться определить, каким образом данное право может быть реализовано.

Выводы:

I. В целях реорганизации органов местного государственного управления и самоуправления и поэтапного решения этих вопросов следует разработать и утвердить государственную программу поддержки местного управления и самоуправления.

В целях обеспечения полноценной деятельности органы местного самоуправления должны быть наделены правом на собственный бюджет, а также устанавливать льготы по налогам за счет компенсации из собственного бюджета.

1.1. Право самоуправления может иметь следующую перспективу реализации:

а) выборы органов местного самоуправления;

б) инициирование проведение опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения;

в) выдвижение правотворческой народной инициативы;

г) участие населения в формировании наказов и их исполнении;

д) вступление в ассоциации с другими местными сообществами;

е) утверждение Устава местного самоуправления.

1.2. В рамках конституционной модели городского и сельского самоуправления можно предложить следующие административно-правовые варианты:

1.3. Право на самоуправление реализуется на общегородском уровне в лице городского представительного органа (в крупных городах - модель законодательного областного, городского собрания) и акима города. Статус городского собрания и акима может быть двойным - как органа государственной власти и как самоуправления. В районах города организация самоуправления может осуществляться при условии создания материальной и финансовой базы.

1.4. В Законе РК " О местном самоуправлении" должны быть положения, разрешающие применить ту или иную модель самоуправления с последующим закреплением ее в Уставе городского самоуправления.

1.5. Устав городского самоуправления должен содержать положения о предметах ведения города, которые позволят по мере готовности районов перераспределить часть общегородских полномочий районам.

1.6. Не ограничиваясь перераспределением бюджетных средств, следует основной акцент сделать на собственные финансовые ресурсы (арендная плата за нежилые помещения, сбор за право уличной торговли и штрафы за нарушение порядка ее использования, добровольные взносы юридических лиц, сбор за оформление разрешений на право установки объектов мелкорозничной торговли, рекламных щитов и др.).

II. Модель самоуправления на приграничных территориях с учетом всех факторов с сопредельными государствами (для формирования материальной и финансовой базы), особенностей баланса интересов государства и региона.

III. Модель местного самоуправления путем реализации права на самоуправление в границах специальной экономической зоны, сельского административного округа.

IV. Закрепление за органами местного самоуправления переданных в установленном порядке в качестве экономической основы природных ресурсов, движимого и недвижимого имущества, иной собственности, служащей источником получения доходов и удовлетворения интересов.

V. Закрепление в качестве финансовой основы за местным самоуправлением средств бюджета местного самоуправления, средств, переданных в установленном порядке государственными органами, внебюджетных средств, а также привлеченных средств физических и юридических лиц.

VI. Полномочия органов местного самоуправления могут быть прекращены или приостановлены по требованию населения, если за это решение проголосовало больше половины жителей с пассивным избирательным правом на собраниях и сходах, а также по инициативе местного органа государственного управления на основании заключения судебного органа о несоответствии деятельности представительного органа местного самоуправления законодательству Республики Казахстан и Уставу местного самоуправления.

⇐ Предыдущая 10 11 12 13 14 15 161718 19 Следующая ⇒