Структурные особенности системы муниципального права

⇐ ПредыдущаяСтр 15 из 19Следующая ⇒

В отличие от основных (базовых) отраслей права, где общепризнанными являются факты, положения, согласно которым отрасль права состоит из общей и особенной частей, применительно к системе муниципального права эти вопросы для многих специалистов являются проблематичными.

С точки зрения формальной логики можно было бы признать, что общая часть муниципального права включает в себя правовые нормы, которые определяют правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Подобная версия объяснения предмета муниципального права (общей части) не может иметь потенциальных возражений, тем более что и предшествующие учебники по советскому, государственному строительству содержали подобные критерии формирования соответствующей дисциплины.

Однако следует отметить, что, во-первых, данное определение не является исчерпывающим; во-вторых, теоретические проблемы возникают именно тогда, когда специалисты ограничивают пределы своего изучения только системой органов и основами их деятельности.

Методологической основой разрешения подобных творческих проблем могут быть суждения Гегеля. По его выражению " Определенная наука - не что иное, как последовательное описание и анализ (в высшим смысле слова), - нечто оставленное философией в неразвитом состоянии в качестве простой определенности, разветвляется и само есть целостность. Возможность же такого развития формально заключена в том, что идея непосредственно есть закон абсолютной формы и целостности, в соответствии с которым определенность может быть и далее познана и развита" (129).

Рассматривая в этом контексте взаимосвязь конституционно-правовых, административно-правовых и иных норм с муниципальным правом, важно подчеркнуть не только ее объективный характер, но и функциональную роль этих норм, входящих в систему муниципального права.

Муниципальное право, образуя целостное нормативное образование, имеет собственную архитектонику благодаря сформировавшимся принципам местного самоуправления. Если административные и конституционные правовые нормы имеют привязку к публичному интересу, его всеобщей форме, то муниципальные правовые нормы - к интересам развития граждан (местного сообщества), самостоятельно способных участвовать в решении вопросов местного значения.

В подтверждение этой идеи можно обратиться к традициям европейского права, где право рассматривалось не как обычная совокупность юридических норм, а как модель социальной организации (130). Но среди многих суждений французских и других специалистов особенно выделялись идеи М. Ориу. Он полагал, что нормы права создаются институтами как автономными образованиями (государством, профсоюзами, торговыми обществами и др.) и в ходе длительного правоприменения преобразуются в правовые институты (131). Как бы мы не относились к этим суждениям, нельзя отрицать того, что именно автономные образования послужили основой формирования местного самоуправления.

Безусловно, что этатистские теории, согласно которым право - это произведение государства, мешают осознать конструктивные возможности и потенциал муниципальных институтов.

Местное самоуправление, рассматриваемое как право и реальная способность населения или создаваемых им органов решать часть государственных дел местного значения, действительно по своей сути автономно. Оно связано с определенными местными пределами и готовностью местного сообщества. Но подобная автономность не противостоит государству уже в силу возможности права сглаживать расхождения интересов или противоречия населения части территории и всего государства. Формирование уже представительных и исполнительных органов местного самоуправления создает социально-правовые условия бытия человека как участника самоуправляемого процесса (132), закрепляя в нем практические навыки саморазвития в местном сообществе. Этот процесс можно сравнить с логикой формирования сознания человека (133). А. Макаренко подчеркивал, что сознание не построенное на опыте, хотя и выражается в многословных формах, на деле прежде всего слабосильно и не способно творить никакую практику. Самое упорное натаскивание человека на похвальных мыслях и знаниях - пустое занятие, в лучшем случае получится ханжа или граммофон (134).

Применительно к местному самоуправлению можно с полным основанием говорить о том, что данные формы позволяют соединить сознание и деятельность на уровне конкретной социальной общности людей, проживающих на территории муниципального округа.

Особенностью формирующейся отрасли муниципального права являются не только принципы местного самоуправления и формируемые на их основе способы правового регулирования, но и особенности волеизъявления местного сообщества в лице представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В отличие от сложившихся фундаментальных отраслей права, которые: 1) исчерпывающе концентрируют генеральные юридические режимы, групповые методы правового регулирования; 2) отличаются юридической " чистотой", яркой контрастностью, юридической несовместимостью и тем самым исключают возможность субсидиарного применения входящих в данные отрасли норм; 3) юридически первичны, т.е. содержат исходный правовой материал, который затем так или иначе используется при формировании других отраслей права (135), муниципальное право обслуживает текущие жизненно важные местные интересы в пределах муниципального округа. Но в отличие от традиционной схемы взаимовлияния и взаимодействия профилирующих отраслей, в формировании муниципального права имеется ряд принципиальных особенностей.

Во-первых, муниципальные образования формируются и действуют на основании и в пределах, установленных законом.

Во-вторых, закон не только разграничивает пределы деятельности муниципальных органов, но и фактически выводит эти органы из системы органов государственной власти, подчеркивая таким образом производность власти от ее источника и устанавливая в законодательном и специальном порядке (уставы и другие акты местного самоуправления) источники и ресурсы власти -государственной и местного самоуправления.

В-третьих, закон определяет условия и порядок делегирования органам местного самоуправления полномочий со стороны органов государства.

В-четвертых, органы местного самоуправления правомочны издавать акты, обязательные не только для местного сообщества, но и государственных институтов и лиц. Как правило, акты органов местного самоуправления, не противоречащие действующим законам, подлежат судебной защите.

В-пятых, муниципальные нормы, образуя юридическую целостность и не нарушая структуру конституционного, административного, гражданского и других основных отраслей права, входят во вторичные образования.

В-шестых, муниципальное право может быть инкорпорировано и не подлежит кодификации как традиционные публичные отрасли права.

В-седьмых, муниципальное право образует объективно существующий элемент системы права, а не ограничивается лишь, как это ошибочно полагают, сферой, пределами (муниципальная территория) действия. Это обстоятельство весьма важно даже в учебных целях, так как в литературе муниципальные институты рассматриваются в контексте конституционного и административного права (136). Во избежание подобной путаницы, следует знать основные варианты изменения сфер правового регулирования. По мнению специалистов можно выделить несколько путей изменения сфер правового регулирования, что безусловно должно помочь в уяснении значения формирования муниципального права:

- распространение правового регулирования на ранее не регламентированную правом область социальной действительности;

- перераспределение сферы правового регулирования между отдельными отраслями;

- замена правового регулирования иными формами социального регулирования (137).

Перечисленные варианты изменения сферы правового регулирования характерны для Республики Казахстан.

Достаточно хорошо известен опыт работы местных представительных органов государственной власти и общественных территориальных органов, которые относились к местному самоуправлению (138). Так система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии. Органы местного самоуправления (по Закону РК от 15 февраля 1991 г., утратившему силу) функционировали в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными объединениями, создавали условия для реализации гражданами права на участие в управлении государственными и общественными делами. Но если ранее действовавшее законодательство не препятствовало и даже поощряло участие граждан в управлении государственными и общественными делами, то существующие сегодня правовые нормы разграничивают сферы государственных и общественных дел.

В этом контексте проблемы разграничения государственных и общественных интересов возникают и на местном уровне. Но данный вариант взаимодействия государственных и общественных институтов если правомерен на уровне центральных органов, на местном уровне подобное разграничение проблематично. Следовательно, возможен вариант распространения правового регулирования на область новой социальной реальности, именуемой местным сообществом, компактно проживающим на определенной территории.

Закрепление за муниципальными органами реальных полномочий вызывает объективную потребность в перераспределении полномочий между центральными, местными органами государственного управления и местного самоуправления. В силу чего муниципальные органы, выступая от имени местного сообщества вне системы государственных органов, могут руководствоваться как государственными (публичными) правовыми нормами, так и муниципальными нормами. То есть вероятность перераспределения сферы правового регулирования между публичными и муниципальными нормами станет очевидной. Например, известный специалист А. Нашиц подчеркивала, что ориентиром для законодателя при выборе способа регулирования общественных отношений может служить не только их природа, но и степень юридической силы нормы, поскольку нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, отличаются, как правило, более общим и абстрактным характером регулирования, так как в процессе их конкретизации при помощи подчиненных им нормативных актов и выделяются элементы индивидуализации и применения в соответствии с принципами законности (139).

В этих суждениях речь идет не только о взаимосвязи нормативных правовых актов различной юридической силы, но и от сознании индивидуализации правового регулирования как способа перераспределения воздействия на общественные отношения между, например, административным и муниципальным правом (правом местного самоуправления).

Теория и практика правотворчества ограничиваются рамками понятий, содержание которых определяется деятельностью органов государства. Подобные подходы сужают процессы образования права. Во-первых, юридические нормы вводятся в правовую систему не только правотворческими решениями государственных органов (140). Во-вторых, процесс правообразования не может только детерминироваться властной волей институтов государства (субъектов законодательной инициативы), поскольку генезис юридических норм выходит за рамки деятельности законодателя, а фактические образцы типичного массовидного поведения и правовых по природе отношений он (законодатель) черпает не из каких-то категорических императивов, заложенных в самом разуме, а из самой жизни (141).

Фактические образцы типичного поведения формируются из реальности человека, который осуществляет различные виды деятельности, оказывает влияние на сложившийся порядок вещей, на ход событий, прежде всего, в границах муниципальных образований.

Муниципальное образование и нормы - это, прежде всего формы реального бытия и развития человека. Формы социальной организации, в которых заинтересовано государство, как правило являются формами отчуждения развития сущностных сил человека. Но у человека сохраняется потребность в такой организации и таких социальных регуляторах, которые бы учитывали не всеобщие (образцы типичного поведения), а проявления особенных и единичных характеристик бытия человека.

Еще Лафарг, несмотря на его теоретические иллюзии, отмечал, что " Человек живет в двоякой среде: в среде космической, или естественной, и в среде экономической, созданной им самим. Совокупные действия и противодействия этих двух сред определяют эволюцию человека и человеческих обществ" (142). Если не вдаваться в философские тонкости теорий чистого акта и среды, то нельзя не видеть, что на местном (бытовом) уровне возникает взаимодействие указанных тенденций, которые не только влияют, но и образуют " внутренний мир" человека, который опосредуется муниципальными нормами и образованиями.

Муниципальные нормы не просто описывают существующую социальную реальность на местном уровне, но и определяют возможные варианты развития людей, пути удовлетворения их интересов (муниципальные школы, больницы, сервисные центры и т.д.).

Право есть социальный институт, который не может регулировать всю без исключения действительность (143). Поэтому муниципальное право регулирует лишь важные с точки зрения муниципальных сообществ общественные отношения. Причем чем объемнее социальный институт, тем больше наблюдается функциональная специализация бытия индивида. И если с точки зрения конституционного, административного и других государственных законов в них запечатлевается идеальное правоотношение, угодное государству, то в муниципальных актах - муниципальному сообществу, если это не противоречит интересам государства.

В определенный период специалистами гуманитарного профиля подвергалось критике капиталистическое общество, в силу господства в нем вещных отношений. Теперь эти проблемы имеют отношение и к государствам постсоветского пространства. Процесс этот неизбежен, но это не означает, что общество и государство должны безучастно созерцать происходящее. И к числу проблем, которые заслуживают внимания, относятся - соотношение или даже " конкуренция" отношений личной зависимости и отношений вещной зависимости. Абстрагируясь от различных аспектов данных проблем, на муниципальном уровне особое значение приобретает конкретно-всеобщая характеристика человека. Когда каждый индивид муниципальной общины богат и полезен прежде всего универсальными качествами, то что философы называют развитая личность. Столь высокие требования, предъявляемые к членам общины, объясняются условиями проживания в округе и потребностью самим решать свои местные вопросы.

Таким образом, объективные условия ограниченности воздействия права связаны с:

- действием закономерностей развития общества и личности; (144)

- условиями обеспечения участия граждан в управлении делами государства и местных сообществ.

⇐ Предыдущая 10 11 12 13 141516 17 18 19 Следующая ⇒