Местное самоуправление в Российской Федерации

⇐ ПредыдущаяСтр 14 из 19Следующая ⇒

Интерес к формированию и развитию местного самоуправления в Российской Федерации вполне объясним: территориальная близость границ двух суверенных государств, общность экономических и культурных интересов, обусловленных геополитическим положением и рядом других факторов.

Правовую основу местного самоуправления в России образуют Конституция РФ и Конституции субъектов Федерации, законы РФ и законы субъектов Федерации и, наконец, уставы (положения), принимаемые местными сообществами. И несмотря на многие отличия, и не только в организации государства и власти, для Казахстана опыт России поучителен в решении вопросов региональной политики. Постоянное соперничество центра с субъектами и регионами вынуждало вести активный поиск правового оформления этих непростых отношений.

По мнению отдельных специалистов местное самоуправление раскрывается через призму различных характеристик. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, определяющий систему управления. Данный аргумент Е.С. Шугрина подкрепляет соответствующим положением Закона " О местном самоуправлении в Краснодарском крае".

Понятие местного самоуправления раскрывается через призму так называемого подхода, рассматривающего местное самоуправление как организацию (самоорганизацию) деятельности граждан (115).

В какой-то мере отличается своеобразием точка зрения Ф.М. Бородина, который подчеркивает, что каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя (116).

Безусловно, попытки найти академическую формулу местного самоуправления могут не привести к желаемым результатам. И тем не менее, существует ряд основополагающих категорий, которые дают инструментальную возможность вести творческий поиск в нужном направлении.

Во-первых, местное самоуправление представляет институционализированную форму реализации власти местного сообщества. В этом смысле замечание Ф.М. Бородина ценно, поскольку оно дает объяснение практике использования разных моделей местного самоуправления. Например, право жителей на местное самоуправление в городе Москве реализуется в полном объеме на общегородском уровне (117).

Во-вторых, любая интерпретация местного самоуправления неизбежно должна иметь правовое оформление. Иначе говоря, под местным самоуправлением признается право местного сообщества самостоятельно решать вопросы местного значения. Например, в Законе " О местном самоуправлении в Воронежской области" (принят областной Думой 28 декабря 1994 г.) говорится о том, что местное самоуправление - форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Причем и в этой трактовке ключевым принципом местного самоуправления является принадлежность права на самоуправление населению в пределах населенных пунктов, территорий и их ассоциаций.

В-третьих, использование в характеристике местного самоуправления деятельного начала логично, так как только через установленные законом, уставом формы деятельности можно, по существу, реализовать право на местное самоуправление.

В-четвертых, принципиально важно, что местное самоуправление в Российской Федерации закрепляется как принцип организационного обособления местного сообщества от органов государственной власти. Данное положение вытекает из конституционного требования о том, что " органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (статья 12 Конституции РФ). На деле все обстоит намного сложнее. Если органы государственной власти и местного самоуправления можно организационно обособить друг от друга, то территориальное разграничение, т.е. пределы их территориального влияния провести очень сложно.

В силу указанных факторов, некоторые субъекты Российской Федерации вводят в систему местного управления два вида: 1) местное государственное управление и 2) местное самоуправление.

Причем и эти варианты имеют свои особенности. Например, согласно статье 75 Устава г. Москвы: " Жители Москвы осуществляют власть непосредственно, участвуя в референдумах и выборах, территориальном общественном самоуправлении, в том числе и в собраниях и в конференциях граждан, принимая обращения и петиции, в иных формах непосредственной демократии в порядке, установленном законами Российской Федерации и города Москвы". Специфическое правовое положение г. Москвы выражается в следующих положениях:

- городская Дума и мэр Москвы имеют двойной статус, т.е. они одновременно выступают как органы государственного управления и местного самоуправления;

- правовые акты органов города образуют законодательство города и одновременно являются актами местного самоуправления;

- финансовые ресурсы города образуются за счет средств бюджета города, средств внебюджетных и валютных фондов города и иных активов, предусмотренных законодательством;

- в Устав г. Москвы введена отдельная статья " Предметы ведения города Москвы", которая охватывает вопросы как государственного управления, так и самоуправления, что делает их взаимосвязанными и взаимозависимыми.

Московская модель местной власти, как представляется авторам учебника " Муниципальное право" под ред. проф. А.И. Коваленко, допускает децентрализацию городской власти через весьма распространенный в зарубежных странах механизм деконцентрации - административную договоренность, согласно которой функции передаются с одного уровня управления на другой, более низкий (118).

Безусловно, у данной модели есть свои достоинства и недостатки. Причем специалистами откровенно признается, что схема, принятая в городе, в юридическом отношении не чиста. Но она открывает возможность для осуществления реального, а не показного самоуправления в Москве и практически спасает идею самоуправления, потому что эта схема жизненна по своей сути, ибо она:

- позволяет соединить процесс введения самоуправления с процессом децентрализации городского управления, делает эти процессы взаимосвязанными и взаимозависимыми;

- дает возможность вести дело без катаклизмов, путем накапливания опыта и постепенной передачи полномочий сверху вниз;

- дает возможность в нынешних кризисных условиях создать прочный фундамент самоуправления на уровне районов с последующим его развитием и совершенствованием (119).

В данном случае уместно отметить, что в городе 10 административных округов и 128 районов, соответственно каждый район имеет четкие границы.

Но на этот счет имеются и другие суждения. В частности, авторы защищают идею одноуровневого местного самоуправления, так как введение двух уровней - местного государственного управления и самоуправления не исключает отношений власти и подчинения.

Например, Законом Республики Карелия " О местном самоуправлении в Республике Карелия" (от 20 января 1994 г.) предусмотрена правовая возможность наделения органов местного самоуправления с их согласия отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств. Перечень государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, закрепляется договором между республиканским органом государственного управления и органами местного самоуправления и прилагается к Уставу местного самоуправления.

Важно и то, что государственные органы Республики Карелия вправе устанавливать порядок отмены решения органов местного самоуправления по вопросам переданных им для осуществления государственных полномочий. Анализ указанных положений, определяющих взаимоотношения органов государственного управления и самоуправления, хотя и носит договорный характер, но стороны такого договора не равноправны. Следовательно, идея многоуровневого управления на местах нуждается в дальнейшей проработке.

По существу эта проблема - организации власти на местах - во многом зависит от: 1) административно-территориального устройства; 2) учета мнения компактно проживающего населения, особенностей исторического и национально-этнического развития; 3) размещения производительных сил, влияющих не только на формирование налоговой базы, но и социальное благополучие района.

По мнению Е.С. Шугриной, вопрос о возможности введения двух уровней местного управления (государственного управления и местного самоуправления) не разрешим без изменения существующего административно-территориального устройства, без реорганизации административно-территориальных единиц различными способами (это может быть разукрупнение или слияние существующих административно-территориальных единиц) (120). Проблема действительно настолько серьезна, что заслуживает специального изучения.

Российская Федерация, являясь федеративным государством, отличается многообразием региональных особенностей. Причем в этом смысле нет прямой зависимости специфики региона и выбора той или иной модели самоуправления. Но в каждом регионе пытаются найти собственные варианты решения вопросов. В этой связи особый интерес вызывают формы представительной демократии. В научной и публицистической литературе многие специалисты отмечают тенденцию ослабления интереса к местным представительным органам. Об этом красноречиво свидетельствуют факты: " Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М. Аметистова по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) и Федеральный закон Российской Федерации " Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (121). Указанные документы фактически подтверждают факты нарушения конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и с помощью правовых норм устанавливают гарантии по реализации этих прав.

Наивно полагать, что данные документы решают все проблемы в организации местного государственного управления и самоуправления. При всем богатстве выбора моделей организации местной власти, далеко не всегда взаимоотношения населения (избирателей) и соответствующих органов опосредованы правом.

В соответствии с Федеральным законом РФ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федеральных законов от 22.04.96 N 38-ФЗ, от 26.11.96 N 141-ФЗ, предусмотрены следующие формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления:

- местный референдум по вопросам местного значения;

- муниципальные выборы (выборы депутатов, иных членов выборных лиц, органов);

- проведение собраний (сходов) граждан;

- реализация права на правотворческую инициативу;

- направление обращений граждан в органы местного самоуправления.

Не подвергая сомнению значимость этих форм, отметим, что не всегда правовые последствия могут быть эффективными и действенными. Достаточно отметить, что представительный мандат депутатов представительных органов местного самоуправления практически избавляет от юридических обязательств перед населением.

Законодательством также не установлено: кто может инициировать проведение референдума и какие конкретно вопросы могут быть предметом местного референдума, как оформлять и регистрировать решения, принятые на референдуме или сходе.

Не менее значимой является форма - правовая инициатива. Так, Законом " О местном управлении в Воронежской области" (от 28 декабря 1994 г.) правом внесения правовых актов либо предложений об их разработке и принятия в органы местного самоуправления обладают:

органы местного самоуправления нижестоящего территориального уровня; глава соответствующей местной администрации;

органы территориального общественного самоуправления;

общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения общефедеральных и региональных объединений и партий.

Кроме правовой инициативы, данный Закон предусматривает и право местной нормотворческой инициативы (народные инициативы), в соответствии с которым проекты местных правовых актов нормативного характера, внесенные в органы местного самоуправления группами граждан, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании органа местного самоуправления при участии данных граждан, а результаты их рассмотрения - публичному обнародованию. Примерно аналогичные положения содержатся в законах, уставах, регулирующих местное самоуправление в других регионах.

Подобная практика регионов в Российской Федерации представляет несомненный интерес, поскольку она стимулирует формирование и развитие источников права, связанных с деятельностью местных органов государственного управления и самоуправления. Подобный интерес объясняется и перспективами развития самого права, его отраслей, институтов. Если в недавнем прошлом считалось, что государство и право и т.п. будут отмирать не сами по себе, а лишь по мере того, как люди шаг за шагом будут развиваться в целостных и универсальных субъектов, по мере того, как они будут брать на себя те функции, которые возложены на наделенные самостоятельностью институты государства и права (122). Подобная постановка нуждается в определенной коррекции. По мысли автора, право должно не расширять свои полномочия, т.е. не просто регламентировать жизнедеятельность людей, а прежде всего стимулировать их творческую самостоятельность, способность к самоуправлению. Идея творческой активности и способности к самоуправлению заслуживает особого внимания, но роль права в этом процессе имеет свои пределы. Публичные институты, как правило, абстрагируются от конкретных личностей, следовательно их творческие особенности они не способны уловить. И в то же время акты местного самоуправления могут более активно решать названные проблемы. Тем более, что по замечанию теоретиков права, динамика правотворчества и множественность его субъектов неизбежно требуют, чтобы система права была бы в определенной мере не только системой, регулирующей общественные отношения, но и в какой то мере саморегулирующейся системой (123).

Безусловно, сегодня еще не в полной мере осознана роль актов органов местного самоуправления в системе источников права. Тем более, что предпочтение отдается воле законодателя (124). Но нельзя не согласиться с тем, что у каждого источника права есть своя " ниша" действия. И если практически пока очень трудно " развести" пределы влияния различных актов, все же, исходя из сложившихся подходов в определении власти, можно отметить, что местное самоуправление может снять противоречия между интересами населения и государства. Множество конкретных примеров, когда государственные органы пытаются найти " сцепку" с местным самоуправлением, является лучшим доказательством того, что органы государства испытывают острую потребность в ресурсах и опорах власти. Тем более, сегодня получает распространение новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы действия:

- скорее оказывать влияние, чем действовать непосредственно;

- помогать отдельным группам людей самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;

- гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;

- изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях (125).

И хотя данная концепция местного самоуправления для России не является типичной, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г. в редакции Федеральных законов от 22.04.1996 г. N 38-ФЗ, от 26.11.1996 г. N 141-ФЗ содержит ряд конструктивных положений, позволяющих этой концепции местного самоуправления стать реальностью современной практики. Если сегодня многие муниципальные органы управляют муниципальной собственностью, что вполне объяснимо для периода формирования и самоутверждения субъектов местной власти, то в перспективе, в соответствии с п. 3 статьи 29 Федерального закона, органы местного самоуправления вправе передавать объекты коммунальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Безусловно, для прямого действия этих положений требуется дополнительная законодательная база, и с ее принятием органы местного самоуправления смогут больше осуществлять менеджерские и контрольные функции, вовлекая в сферу местных интересов различные субъекты. Например, в ряде регионов Европы муниципальные органы, передавая во временное или постоянное пользование объекты муниципальной собственности (дороги, учреждения досуга, учебные и иные), тем самым сокращают перечень объектов управления и концентрируют свое внимание на объектах, не являющихся высокорентабельными, но имеющих социальную значимость для населения (начальные школы, муниципальные больницы, жилье и т.д.).

Статья 31 названного Закона дает право органам местного самоуправления:

- определять цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

- осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных организаций;

- утверждать руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;

- заслушивать отчеты об их деятельности.

По вопросам, которые не входят в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с хозяйствующими субъектами строятся на основе договоров, но при этом не следует упускать из вида специфику отношений федерального центра и субъектов. Если ранее подобные отношения принимались за основу, т.к. Федеральный закон обладает более высокой юридической силой, то сегодня многие конституции, законы о местном самоуправлении в регионах зачастую не только не детализируют положение федерального закона, но и не воспроизводят его общие положения. Усиление договорных основ во взаимоотношениях субъектов Федерации фактически усиливает роль регионов и наделяет их полномочиями в решении организации органов местного самоуправления. В сравнительном обзоре о правовых основах местного самоуправления уместным представляется подчеркнуть наблюдение Шугриной Е.С. о том, что в некоторых нормативных правовых актах не выделяется даже понятие " местное самоуправление" (126).

Сложившиеся проблемы по правовому оформлению местного управления со временем разрешатся. Уверенность в таких прогнозах основывается на следующих положениях:

- налицо усиление роли регионов в решении экономических, социальных проблем и развитии своих территорий;

- реальное воплощение власти на местах связано с активным поиском вариантов разделения властей, и он имеет конкретные результаты: а) формируется институт местного законодательного собрания; б) созданы и совершенствуются органы местного самоуправления; в) возникает потребность в органах местного самоуправления для решения именно текущих вопросов местного значения. В этой связи уместно отметить, что в отдельных регионах проводятся эксперименты по отработке моделей организации местного самоуправления (" Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 1996г. N 1188); (127)

- местное самоуправление, образуя одну из основ конституционного строя Российской Федерации, создает реальные условия для вовлечения местного населения в решение вопросов, представляющих, прежде всего, интересы местного сообщества и территорий;

-для обеспечения конституционных положений о праве на местное самоуправление формируется необходимая нормативная правовая база и меры по ее государственной поддержке.

На Федеральном уровне приняты:

а) Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. в редакции Федеральных законов от 22.4.1996г. N 38-ФЗ; от 26.11.1996г.N 141-ФЗ;

б) Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. N 1251.

На уровне государств-участников СНГ:

Межпарламентской Ассамблеей государств СНГ утвержден перечень модельных законодательных актов для государств - участников СНГ в сфере государственного строительства и местного самоуправления. К ним, в первую очередь, относятся модельные акты: 1) Об основах муниципальной службы; 2) О финансовых основах местного самоуправления; 3) О бюджете муниципальных органов местного самоуправления; 4) О разделении полномочий между местной исполнительной властью и муниципальными органами местного самоуправления; 5) О муниципальных землях и др. акты.

В 89 субъектах Российской Федерации принято около 150 законов по вопросам выборов, организации и деятельности органов местного самоуправления. Факт, безусловно, знаменательный, но как отмечается депутатом Гос. Думы А. Мальцевым, более трети актов субъектов РФ не соответствуют либо Конституции РФ, либо федеральным законам (128).

Формируется механизм судебной защиты порядка реализации права на местное самоуправление. Разбирательство в Конституционном Суде РФ дела о конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.).

Контрольные вопросы

Какие нормативные правовые акты образуют правовую основу местного самоуправления в России?

Особенности формирования местного самоуправления в Российской Федерации?

Дайте характеристику модели местного самоуправления в г. Москве.

Определите основные формы осуществления местного самоуправления и дайте им характеристику.

Какие государственно-правовые меры поддержки местного самоуправления существуют в Российской Федерации и в чем заключается их характеристика?

Литература

Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М.: Изд-во " СПАРК", 1996.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1997.

О местном самоуправлении. Сборник выступлений участников круглого стола. Алматы, 1998.

Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991.

Фаизова К.К. Взгляд со стороны на некоторые вопросы местного самоуправления во Франции // Государственная служба. Информационный бюллетень, 1998, N 4.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

⇐ Предыдущая 9 10 11 12 131415 16 17 18 Следующая ⇒