Четыре возможных сектора сокращения бюджетных расходов.

⇐ ПредыдущаяСтр 6 из 7Следующая ⇒

Первый – субсидирование экономики. Это направление расходов нуждается в самом серьезном пересмотре. В настоящее время бюджетная поддержка отраслей и регионов имеет хаотичный и «антикризисный» характер и не привязана к реальным перспективам экспорта. Следует сохранить только два направления: транспортная инфраструктура и сельское хозяйство. Отдельно (как внебюджетные) должны существовать фонды технологического обновления промышленности и поддержки высокотехнологичного экспорта.

Второй – стоимость государства. Раздутый и малоэффективный аппарат исполнительной власти необходимо резко сократить, хотя опыт показывает, что это сокращение должно начинаться с функций, а не с людей. В любом случае главный эффект сокращения государства – это прирост налоговых доходов от бизнеса, а не сокращение прямых расходов.

Третий – социальные расходы. В среднесрочном периоде повышение пенсионного возраста и отказ от выплаты пенсии работающим пенсионерам позволит начать снижение бюджетного трансферта пенсионному фонду. Переход на адресную систему социальной поддержки также позволит несколько сократить расходы в реальном выражении (в доле от ВВП).

Четвертый – оборона и безопасность. В условиях бюджетного дефицита государству придется снижать и наращенные в последние годы расходы на этих направлениях. При этом нежелательно резко сокращать государственную программу вооружений, поскольку это приведет к омертвлению огромных уже произведенных затрат, однако возможно растянуть ее исполнение.

В 2012 году эксперты, подготовившие «Стратегию 2020» говорили о необходимости бюджетного маневра в пользу образования, здравоохранения и транспортной связности. Он не был реализован, но проблема никуда не ушла. Чтобы сохранить глобальную конкурентоспособность России в среднесрочном периоде, необходимо обеспечить увеличение в реальном выражении бюджетных расходов на образование и науку[10], высокотехнологичную медицину и формирование транспортной инфраструктуры. Одновременно, скорее всего, придется повысить уровень отчислений на обязательное медицинское страхование.

В условиях бюджетного кризиса говорить о необходимости увеличения расходов сложно, но это не снимает проблемы – скорее ставит вопрос о последовательности ее решения. С учетом невысокой политической силы лоббистов этих секторов, можно предположить, что бюджетный маневр в их пользу будет отодвинут на период после 2020 года, когда будет обеспечен умеренным ростом доходов бюджета. С точки зрения выбора правительством оптимальной стратегии, в ближайшие годы мы бы советовали сосредоточиться на поддержке науки и высокотехнологичной медицины, где необходимо срочно компенсировать катастрофическое сокращение валютных расходов.

Еще один пострадавший – регионы. Учитывая, что основное бремя социальной нагрузки и социально значимой инфраструктуры лежит на региональных администрациях, а также необходимость долгосрочного урегулирования проблемы региональных дефицитов и долга, федеральному центру придется уйти от практики «разовых подачек» регионам на решение наиболее горящих проблем, а на постоянной основе перераспределить часть доходов (в размере 1-1, 5% ВВП) на региональный уровень.

Рис. 4.1. Долг регионов и муниципалитетов, % ВВП за 2009-2015 гг.

Источник: Минфин России, расчёты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Сложившийся в России высокий уровень межрегионального неравенства с учетом социальных рисков не позволит делать это путем передачи регионам налоговых источников. На эту сумму должен будет повыситься объем перераспределяемых между регионами трансфертов.

Бюджетная развилка.

Суть основной развилки, которую предстоит пройти на пути трансформации экономической модели, в определении будущей доли и структуры бюджетного сектора в экономике, от чего зависит и способ балансировки бюджета.

Первый путь заключается в том, чтобы более радикально, чем сейчас, сокращать расходы. В рамках существующих институциональных ограничений сокращение бюджетного пирога приводит к тому, что крупные и сильные лоббисты вытесняют более слабых, не принимая во внимание рациональные аргументы о сравнительной эффективности различных видов расходов. Учитывая нынешнюю мощь лоббистов в госкорпорациях и оборонном секторе, а также аффилированных с властной элитой подрядчиков, «оптимизация» затрагивает их в наименьшей степени. Пока у государства есть запас лояльности со стороны населения, который позволяет урезать социальные программы, но надо понимать, что снижение объемов и качества бюджетных услуг чревато в будущем деградацией образовательного и культурного уровня людей, ростом заболеваемости и смертности, а балансировка пенсионной системы без реформы, просто за счет постепенного обесценения пенсионных обязательств - откатом к временам массовой бедности.

С другой стороны, если объем расходных обязательств бюджетной системы относительно ВВП не снизится за ближайшие годы на 3-4 процентных пункта (где-то за счет номинального сокращения, где-то за счет отказа от индексации), долгосрочная сбалансированность достижима только путем повышения налогов. Пока рассматриваются отдельные предложения, такие как введение акцизов на «вредные продукты» или повышения акцизов на алкоголь, но здесь речь идет о небольших суммах. Возможно новое повышение налогов на нефтегазовую отрасль, поскольку даже при снижении цен на нефть, сырьевые компании чувствуют себя лучше других. Однако, имея в виду, что в перспективе бюджету надо уходить от сырьевой зависимости, балансировать его за счет повышения нефтяных налогов недальновидно.

Еще один возможный источник дополнительных налоговых поступлений – социальные платежи. Самый простой вариант – установление для всех уровней зарплат плоской шкалы выплат в Пенсионный фонд. Есть и более сложные решения – повышение подоходного налога, который остается в России одним из самых низких или внедрение квазиналоговых соплатежей населения за бюджетные услуги. К сожалению, практически любые инициативы в налоговой сфере при прочих равных приведут к еще большему подавлению экономической активности и углублению рецессии. Если еще при этом часть налогоплательщиков уйдет в тень, есть риск не получить ожидаемого повышения эффективной налоговой ставки и доходов бюджета.

Приватизация долей государства в собственности компаний давно назрела, однако нежелание чиновников и нынешнего менеджмента отказываться при этом от реального контроля мешает выработать эффективную схему. К тому же доходы бюджета от приватизации в любом случае будут носить разовый характер.

Минфин также может выйти на рынок с новыми заимствованиями, несмотря на то, что высокие ставки будут генерировать расходные обязательства на следующие годы. При этом текущие расходы бюджета будут профинансированы за счет внутренних инвестиционных ресурсов (которых и так не хватает). В краткосрочном плане такая политика может сработать, потому что сейчас у банков и компаний действительно много ликвидности, которая никуда не вкладывается из-за плохого делового климата. Однако, если эти средства будут вложены в госбумаги, то они не будут инвестированы в экономику и в последующие годы.

По мере исчерпания резервов довольно реальной становится еще одна альтернатива – вместо снижения расходов и повышения налогов использование в той или иной форме эмиссионного финансирования дефицита. Помимо очевидных инфляционных последствий (по нашим оценкам, инфляция в этом случае будет оставаться двухзначной, обесценивая как текущие доходы, так и сбережения населения), проблемой эмиссионного финансирования является неэффективное распределение ресурсов. Вследствие все тех же институциональных ограничений средства получат прежде всего сильные лоббисты. В 2016 году объем эмиссии конвенционально ограничен объемом Резервного фонда – Минфин продает валюту Центральному банку, который печатает рубли на покрытие дефицита бюджета, при этом Центральный банк может стерилизовать ликвидность, сокращая ранее выданный кредит банковской системе. Когда объем эмиссии станет вопросом торга или «политической целесообразности», никаких ориентиров и соответственно доверия к макроэкономической политике не остается. Учитывая повышенные риски бегства капитала подобная политика почти наверняка будет сопровождаться ограничением валютных операций. Таким образом будет заложено еще несколько кирпичей в стену, которая отгораживает Россию от других стран.

Если в 2014-2015 гг. возможностей макроэкономической и в частности бюджетной политики еще хватало, чтобы поддерживать «стабильность» на фоне сокращения экспортной выручки, санкций и контрсанкций, то сейчас запас прочности уже практически исчерпан. Предстоит тяжелый выбор между жизненными интересами широких групп населения и частного бизнеса. Если при этом крупнейшие госкорпорации, оборонное лобби и аффилированные с государством подрядчики не будут готовы уступать свои позиции, включение эмиссионных механизмов позволит потянуть время, но макроэкономические риски сделает неприемлемыми.

Социальные процессы.

Процесс трансформации экономической модели будет сопровождаться существенными изменениями в ожиданиях и поведении населения. Для населения существенными факторами являются трудовые доходы, пенсии, цены на потребительском рынке и социальные блага, гарантируемые государством. Промежуточное положение занимают жилищно-коммунальные расходы – юридически они относятся к первой группе, а в реальности воспринимаются и населением (и вынужденными отвечать на это региональными властями) как часть социальных обязательств государства.

Трудовые доходы и пенсии уже в наибольшей степени пострадали от кризисного начала трансформации – их падение в реальном выражении составило 10-12%. По всей видимости, 2016 и 2017 годы принесут дополнительное падение доходов населения еще на несколько процентных пунктов к уровню 2013 года.

При этом 40% населения с наибольшими доходами пострадали более заметно. Дело в том, что часть их расходов является валютной (туризм, автомобили и товары длительного пользования), а доходы – в основном рублевыми. Соответственно, субъективное восприятие кризиса у них сильнее, чем у 60% населения, валютные расходы которых имеют случайный характер. Домохозяйства с наиболее высокими доходами в основной массе, однако, сохранили основные параметры своего образа жизни, перейдя в более низкие ценовые группы товаров и услуг. Это показатель неожиданно высокого качества рынка потребительских товаров и услуг в России – он сумел адаптироваться к ценовому шоку от девальвации рубля и сохранил абсолютное большинство потребителей[11].

Если ценовой (инфляционный) шок на рынках потребительских товаров и торгуемых услуг уже состоялся, пережит населением, то в сфере социальных благ, предоставляемых (гарантируемых) государством, негативные процессы будут продолжаться.

Как мы отмечали выше, в связи с бюджетным кризисом и стагнацией или очень низким ростом экономики максимум, на что может рассчитывать социальная сфера – это сохранение номинального финансирования. Таким образом, в ближайшие 5 лет мы будем вынуждены иметь дело с постепенным обесценением социальных обязательств государства. По нашим оценкам, падение финансирования социальной сферы в реальном выражении к 2018 году составит 30-35%, то есть фактически вернет ее ресурсное обеспечение к состоянию 2006 года.

Мы уже предположили, что наиболее вероятный сценарий социально-экономической политики – это сценарий инерционный, сценарий «цепляния за старые институты». Рассмотрим, каким в рамках инерционного сценария может быть поведение высокодоходных и низкодоходных групп населения. Они по-разному реагируют на вызов, связанный с обесценением социальных обязательств государства, которое не только стеснено в ресурсах, но и пока еще предоставляет избыточные (с точки зрения охвата доходных групп) социальные гарантии.

Итак, основный сценарий: государство до 2018 года сохраняет принцип бесплатного предоставления социальных благ через государственные и муниципальные учреждения (а солидарные пенсии – через Пенсионный фонд). При этом с большой вероятностью можно ожидать повышения пенсионного возраста (в зависимости от бюджетной ситуации – резкого или градуалистского), отказа от индексации пенсии работающим пенсионерам и исключения наиболее очевидных случаев «поддержки ненуждающихся» (например, почти поголовных студенческих стипендий в 1000 рублей в месяц).

В этом случае будет происходить постепенное снижение качества социальных благ (образование, здравоохранение, ЖКХ), предоставляемых сегодня государством. Уже к 2018 году этот процесс станет очевидным для абсолютного большинства граждан.

По-видимому, учитывая социальную структуру населения, более обеспеченная группа лояльнее отнесется к сокращению бесплатных социальных гарантий, которыми и сейчас зачастую не пользуется (помимо общеобразовательной школы), однако от более массовой группы населения следует в первую очередь ждать протестной «левой» реакции.

Противостоять массовым социальным требованиям, опирающимся на конституционные нормы, практически невозможно. Все, что может сделать в этом случае государство – это не допустить объединения «протеста клиентов» с «протестом профессионалов» - врачей, медсестер, учителей. Государство должно довести до результата обещанное в указах президента Путина 2012 года повышение зарплаты профессионалов-бюджетников. (Сейчас этот процесс фактически остановлен на полдороге). Это поможет предотвратить консолидацию протеста в 2018-2020 годах, который в противном случае размоет базу социально-политической поддержки действующей власти.

Вместе с тем, учитывая отсутствие необходимых ресурсов, способность государства идти на популярные уступки будет крайне ограничена. Это приведет к тому, что даже массовые группы населения будут, сохраняя требования восстановления государственного социального патернализма, в реальности пытаться решать возникающие проблемы самостоятельно. Учитывая глубоко укоренившееся с советских времен представление о социальном государстве, «ножницы» между «левыми» лозунгами и «правым» поведением будут сохраняться еще долгое время.

Начиная с 2017-2018 гг., домохозяйства начнут в возрастающей степени замещать недостающие в системах образования и здравоохранения ресурсы собственными средствами. Это может происходить как в апробированной в 90-е – начале 2000-х гг. «дикой форме» бытовой коррупции (граждане платят наличными за «особое отношение», фактически – за нормальное исполнение работником медицины или образования своих обязанностей), - так и в «цивилизованной» форме, при благожелательном невмешательстве или даже одобрении государства. Примером последнего являются так называемые фонды развития школ, взносы в которые имеют практически обязательный характер (при моральном принуждении со стороны окружающих), а освобождение от них производится по решению родительского комитета. Такие фонды успешно работают во многих регионах и сейчас.

Негативным последствием инерционного сценария будет являться резкая дифференциация качества образования и медицины, доступных разным социальным слоям населения. Семьи, относящиеся к верхней половине среднего класса (15-20% населения, при этом практически полностью – жители крупных городов) будут формировать «под себя» частные образовательные и медицинские сервисы повышенного качества. Опосредовано - через лучшую школьную подготовку – дети именно этих семей займут места в лучших университетах, монополизировав тем самым главные социальные лифты. Другими словами, будут подорваны те позитивные результаты социальной политики Путина, которые и сформировали базу его социально-политической поддержки.

Мы можем констатировать, что уже промежуточный итог инерционного сценария социальной политики – крайне неблагоприятный для власти. Понимание этого риска может привести в тому, что будет реализован другой, реформаторский сценарий.

Реформаторский сценарий основывается на создании легитимных институтов софинансирования гражданами социальных благ. Эффективная работа таких институтов позволит в среднесрочном периоде избежать деградации качества образования и здравоохранения и сохранить равный доступ граждан к социальным благам.

Ключевые параметры реформаторского сценария:

1) Надо избежать растраты ресурсов на формальное предоставление фактически невостребуемых или несправедливых социальных благ и услуг. Переход на целевой характер социальной помощи, основанный на выявлении реально нуждающихся и предоставлении такой поддержки, которой будет достаточно для их социальной реабилитации. Это должно включать целевую поддержку одиноких пенсионеров, страдающих хроническими заболеваниями, целевую поддержку неполных семей с детьми (обеспечивающих полную социализацию детей) и др.

2) Приоритетное развитие системы негосударственных пенсионных фондов, фондов ДМС, других форм социального накопления, основывающихся на собственных вкладах граждан. Национальная программа развития таких форм, включающая гарантирование их доходности со стороны уполномоченных государственных институтов.

3) Активное внедрение софинансирования гражданами социальных услуг при условии освобождения от такого софинансирования семей с низкими доходами (соответствующие платежи могут перечисляться органами социальной помощи). Работающий пример реализации такой политики – выделение «содержания детей» от образования и воспитания и финансирование этой услуги платежеспособными родителями.

4) Развитие конкуренции на рынках социальных услуг. Допуск на рынок и поддержка специализированных НКО и частных фирм с целью обеспечения их реальной конкуренции с государственными и муниципальными учреждениями. Это потребует создания механизмов компенсации действующего в настоящее время скрытого субсидирования «своих» учреждений – в первую очередь, в отношении наделения имуществом. Конкуренция не только приведет на рынок социальные блага более высокого качества, но и снизит цену этих благ для конечного потребителя.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 567 Следующая ⇒