Стратегия управления государственным внешним долгом Российской Федерации
Внешний долг Российской Федерации формировался в неблагоприятных экономических и политических условиях, а также в значительной степени унаследован от бывшего СССР.
Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами–членами Парижского клуба, другими странами – официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд долларов (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего валютного займа – ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т. д.), весьма затруднительно.
К началу 2014 года долгосрочный рейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешних облигационных займов согласно терминологии международных рейтинговых агентств соответствовал " среднему качеству инвестиций с некоторыми спекулятивными элементами".
Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов, отражающих долговую устойчивость экономики, до средних значений, характерных для стран с инвестиционным рейтингом в пределах Ваа1-ВааЗ (низшие пределы инвестиционного рейтинга по методологии агентства Moody`s).
В частности, в соответствии со сложившейся практикой оценки инвесторами платежеспособности суверенного заемщика и принятых в международной практике показателей долгового бремени страны отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту не должно превышать 40-42% ВВП, отношение общего внешнего долга страны (включая долг регионов и частного сектора) должно находиться на уровне 60% от ВВП, а коэффициент обслуживания внешнего долга (отношение всех платежей по общему внешнему долгу страны к поступлениям по счету текущих операций) – на уровне 13-14%. Последний показатель для России в настоящий момент составляет около 11, 9% и увеличится до 14, 3% в 2015 году. Вместе с тем показатель отношения общего объема долга к поступлениям по счету текущих операций пока превышает показатель стран с инвестиционным рейтингом (131% против обычных 80-90%). [29]
По другим параметрам Российская Федерация превосходит значительное число стран с инвестиционным рейтингом. В целом при реализации базового сценария макроэкономического прогноза и сохранении позиции России в качестве нетто-плательщика по внешнему долгу предпосылки для перехода России в инвестиционную категорию кредитного рейтинга будут полностью сформированы к 2015году.
Повышение кредитного рейтинга Российской Федерации до инвестиционного, по существу, будет означать, что риски доступа государства и крупнейших российских компаний на международные рынки капиталов станут минимальными.
В этой связи основными целями политики в области государственного внешнего долга на среднесрочную перспективу являются:
1) обеспечение стабильного доступа Российской Федерации на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;
2) расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;
3) активное управление внешней задолженностью с целью сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся " пиков платежей" по государственному внешнему долгу в 2014 и 2015 годах;
4) существенное сокращение долга бывшего СССР, задолженности Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями;
5) наращивание рыночной составляющей внешнего долга Российской Федерации;
6) проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований с целью сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России и получения ею инвестиционного рейтинга к 2008 году.[30]
Следует в короткие сроки завершить урегулирование долга бывшего СССР, параллельно в максимальной степени сокращая ту его часть, которая оформлена двусторонними межправительственными соглашениями.
Временные рамки завершения процесса реструктуризации и переоформления всего долга в обязательства Российской Федерации должны быть ограничены 2014 годом. Очевидно, что сохранение части долга неурегулированной может поставить под сомнение получение Россией инвестиционного рейтинга в 2017 году. В настоящее время Россия имеет просроченную (неурегулированную) задолженность перед Кувейтом, Оманом, Таиландом, Турцией, Южной Кореей, Грецией, Мальтой и неурегулированные взаимные финансовые требования в отношениях с Китаем и республиками бывшей СФРЮ.
По итогам переоформления долга необходимо принять специальное заявление Правительства Российской Федерации, официально подтверждающее отказ от условного деления долговых обязательств на долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, а также декларирующее намерение неукоснительно соблюдать все суверенные платежные обязательства вне зависимости от природы их возникновения. Данный шаг, имеющий главным образом символическое значение, в практическом плане позволит окончательно снять озабоченность партнеров России по Парижскому клубу в отношении намерения вернуться к обсуждению реструктуризации или списания советского долга. Соответственно будут созданы политические предпосылки для выделения странами–членами клуба большей доли своих финансовых требований к России на проведение операций по конверсии долга. [31]
Помимо обеспечения безусловного погашения обязательств долга бывшего СССР перед Парижским клубом кредиторов, в период 2014-2017 годов целесообразно приступить к трансформации этого долга в рыночные инструменты и сокращению указанного долга посредством проведения операций по конверсии долга.
Кроме экономической целесообразности (оптимизация и улучшения управления этой категорией задолженности Российской Федерации), подобная политика диктуется и политическими причинами.
В прошлом, страны " семерки" использовали в определенные моменты вопросы задолженности как эффективный инструмент воздействия на Российскую Федерацию. Кроме того, намерение Российской Федерации стать равноправным членом " большой восьмерки" к 2017 году, в том числе в сфере финансово-экономического взаимодействия, предопределяет приоритетность кардинального сокращения и изменения структуры и формы этой категории долга с учетом финансовой эффективности осуществления указанных действий.
В настоящее время Парижский клуб согласился на проведение Российской Федерацией операций по конверсии долга в пределах 10% от общей суммы задолженности бывшего СССР перед странами-кредиторами. Реализация упомянутых договоренностей и проведение операций по секъюритизации сопряжены с определенными трудностями в отношении долга бывшего СССР перед США, Великобританией, Германией, Францией, традиционно использующих долговую проблематику в качестве рычага воздействия на Российскую Федерацию. В этой связи необходимо добиваться максимальной " деполитизации" конверсионных схем, исключения из них элементов " помощи развитию", предполагающих в качестве непременного условия предварительное выполнение должником согласованной программы действий и контроль со стороны кредитора за порядком использования долговых платежей в рамках конверсии. [32]
В то же время такие государства, как Италия, Испания, Финляндия, Австрия и Португалия, весьма восприимчивы к предлагаемым российской стороной схемам обмена долга и готовы не обусловливать их реализацию политическими требованиями. Акцентированное приложение усилий на этом направлении позволит выйти на конкретные договоренности в самые сжатые сроки.
Политика управления задолженностью Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, в том числе осуществления заимствований у правительств иностранных государств и международных организаций, нуждается в существенной корректировке. [33]
В настоящее время Россия продолжает ежегодно привлекать значительные средства (примерно по 650 млн долларов) кредитов международных банков развития (МБР), в основном Всемирного банка и ЕБРР, и так называемых " связанных" кредитов стран–членов ОЭСР, предназначенных исключительно для закупки товаров и услуг.
Вместе с тем стоимость " связанных" кредитов, привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме того, Российская Федерация несет значительные косвенные расходы по привлечению указанных кредитов, связанные в основном с нерыночным механизмом ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие товары.
Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов (около 6 млрд долларов) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах.
При нынешних темпах разрешенного расходования средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих кредитов.
Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо, только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной политики государства. Указанные ориентиры должны включать:
– полный отказ от принятия новых решений о привлечении " связанных" кредитов стран–членов ОЭСР начиная с 2014 года;
– форсированное завершение использования в рамках бюджета на 2014-2017 годы уже одобренных Правительством кредитов.
Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т. д.), а также значительный перечень предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет этих займов проектов, снижает финансовую эффективность этих заимствований и делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию. Например, по правилам Всемирного банка консультационные услуги закупаются на основе оценки опыта консультантов и практически не учитывают ценовой фактор. [34]
С учетом изложенного целесообразно внести существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных финансовых организаций, в частности:
– ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем социальной сферы и сферы государственного управления;
– в соответствии со сложившейся мировой практикой перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;
– расширять круг международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории Российской Федерации, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком;
– расширять сотрудничество с МБР в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих суверенных государственных гарантий, в том числе:
1) предоставление Правительством Российской Федерации комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета;
2) реализацию проектов по схеме частно-государственного партнерства при политической поддержке государства;
3) предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым Российская Федерация несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков, незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски несет кредитор;
4) привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов – Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэксимбанк и др;
5) развитие сотрудничества с Всемирным банком в сфере им оказания консультативного содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике, стимулированию экономического роста;
– обеспечить механизм гарантированного доступа к финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях. [35]
Как представляется, реализация указанной политики позволит к 2015-2017 годам сократить количество реализуемых с участием и за счет средств международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и успешно действующих программ.
Одновременно требует совершенствования организационное обеспечение взаимоотношений с международными финансовыми организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих организаций проектов.
В частности, представляется целесообразным взаимодействие с МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем Российской Федерации по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.
Детальное закрепление таких источников в программе внешних заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи полномочия Правительства по принятию решений об источниках финансирования этих проектов должны быть расширены. [36]
Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в области государственного долга в частности должны строиться на постепенном сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и сохранения сбалансированности бюджета в повестку дня в 2014-2017 годах может быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства Международному валютному фонду. Общий объем плановых платежей МВФ в 2014-2017 годах составляет 0, 9 млрд долларов США, что не превышает 2, 5% от расходов на погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по расходам бюджета в 2014-2017 годах составит около 100 млн долларов США. [37]
При этом акцент в отношениях с Международным валютным фондом будет смещаться на расширение сотрудничества в области осуществления надзора и стандартов, а также взаимодействия, связанного с участием России в деятельности " большой восьмерки".
В настоящее время долг Российской Федерации в рыночной форме представлен облигациями государственных внешних заимствований (еврооблигациями) со сроками погашения с 2014 по 2030 год, а также облигациями внутреннего валютного займа со сроком погашения 2014-2017 годы.
При этом выпуск еврооблигаций со сроками погашения 2015 и 2030 годы был связан с урегулированием задолженности бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов и коммерческой задолженности бывшего СССР, а ОВГВЗ – 3, 4, 5 и 8 серий – урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР.
Текущее состояние внешнего долга Российской Федерации в ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств в период 2014-2017 годов и соответственно сокращением доходности облигаций к погашению, а также резким сужением " спрэдов" (превышения доходности к погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1000-2014 процентных пунктов в начале 2015 года до 250-500 пунктов на начало 2014 года.
Уровень " спрэдов" Российской Федерации в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную приближается к уровню " спрэдов" стран с инвестиционным рейтингом.
При этом большинство еврооблигаций и часть ОВВЗ котируются значительно выше номинала в связи с высоким купонным доходом, установленным по обязательствам Российской Федерации при их выпуске. Начиная с 2017 года внешние заимствования посредством выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией долга с целью сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры по срокам, в том числе для замещения наиболее дорогих заимствований в форме еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и общей дюрации задолженности в рыночных инструментах. [38]
С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:
– создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;
– сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений. [39]
Заключение
Государственный долг - в финансовом праве сумма денежных средств, подлежащая выплате государством заимодателям и включающая в себя сумму полученных и непогашенных государственных займов, начисленных по займам вознаграждений, комиссионных, связанных с размещением и погашением займов, пени за просрочку возврата займа и штрафов, которые начисляются за неисполнение государством своих обязательств по государственному займу. Составной частью Г.д. являются также суммы, которые государство должно выплатить в связи с реализаций принятых на себя гарантийных обязательств. Из приведенного определения следует, что основной составляющей государсвтенного долга являются государственные заимствования, осуществляемые главным образом в форме государственных займов.
Государственные займы вызывали и вызывают неоднозначное отношение со стороны экономической и правовой теории. Классики науки политической экономии А.Смит и Д.Рикардо резко отрицательно относились к государственному заимствованию, усматривая в нем неумение государства вести свое финансовое хозяйство. Теоретик западной науки финансового права Поль Мари Годме писал, что " заем влечет за собой обязанность в будущем передать часть доходов налогоплательщиков держателям облигаций займов, а такая передача обременяет государственные финансы". Большинство экономистов и политологов до сих пор придерживаются мнения, что при нехватке у государства денежных средств полезней увеличивать налоги, нежели прибегать к заимствованиям, перекладывая их погашение на будущие поколения. В настоящее время государственное заимствование увязывают исключительно с дефицитом бюджета, рассматривая заем как способ покрытия этого дефицита, как метод сбалансирования бюджета. Это нашло свое отражение и в БК РФ, где государственные заимствования отнесены к источникам покрытия дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (см. гл.13 БК РФ).
Сегодня в России согласно БК РФ под Г.д.РФ понимаются все обязательства, возникающие из государственных заимствований, принятых на себя РФ гарантий по обязательствам третьих лиц, др. обязательства, а также принятые на себя РФ обязательства третьих лиц. Г.д. РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Реализация указанных в работе основных направлений политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.
Для ее реализации предполагается внести в Правительство Российской Федерации проекты изменений в ряд законодательных актов, прежде всего Бюджетный кодекс Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации по ведению долгового учета, а также предложения по вопросам, связанным с управлением долгом.
Список литературы
1 Астапов К. Управление внешним и внутренним государственным долгом в России // Мировая экономика и международные отношения. - №2. – 2012.- 45с.
2 Воронцов Г. Рынок долгов // Рынок ценных бумаг. - №18. – 2014. - 11с.
3 Борисов Е.Ф. Экономическая теория /Е.Ф. Борисов. – М.: ТК Велби, 2006. – 544 с.
4 Журавлев С. Государственное регулирование экономики в переходный период//Экономист, 2014. — № 5. —34с.
5 Иохин В.Я. Экономическая теория /В.Я. Иохин. – М.: Экономист, 2007. – 861 с.
6 Кузнецов Отношения России с МВФ // Мировая экономика и международные отношения. - №7. – 2014. – 43с.
7 Курс экономической теории / Под ред. М.Н. Чепурина. — Киров, 2006. — 453с.
8 Логуа Р.А. Проблемы формирования рыночной экономики России. — М.: 2004. — 272 с.
9 Макконнелл К., Брю С. Экономикс. — М.: Республика, 2002. — Т. 2. — 678с.
10 Нуреев Р.М. Курс микроэкономики — М: Норма, 2008. – 689с.
11 Макроэкономика / Под ред. Н.П. Кетовой. — Ростов н/Д: «Феникс», 2007. — 384с.
12 Экономика /Под ред. Е.Н. Лобачевой. – М.: Экзамен, 2008. – 592 с.
13 Экономическая теория /Под ред. А.И. Добрынина. – СПб.: Питер, 2003.- 544 с.
14 Экономическая теория: Системный курс: Учеб. Пособие/Под ред. Э.И. Лобковича. – Мн.: ООО «Новое знание», 2005. – 455с.
15 Экономическая теория (макроэкономика) ч.III: Учебно-практ. Пособие/Под ред. Н.И. Базылева, С.П. Гурко. – Мн.: БГЭУ, 2006. – 342с.
16 Официальный сайт Министерства Финансов РФ: www.minfin.ru.
Приложение 1
Популярное:
