Результаты осуществления политики в области государственного долга в период 2012-2015 годов
По состоянию на 1 января 2015 года объем государственного долга Российской Федерации составил 144, 9 млрд долларов, или 4605, 7 млрд рублей (42, 4% к ВВП против 101, 6 % к ВВП на начало 2012 года).
По состоянию на 1 января 2015 года объем государственного внешнего долга Российской Федерации составил 123, 5 млрд долларов США (или 36, 2% к ВВП), сократившись более чем на 30% по сравнению с началом 2012 года (158, 4 млрд долларов США, или 89, 5 % к ВВП).
Государственный внутренний долг Российской Федерации за указанный период вырос на 17, 7 % и составил на 1 января 2015 года 680, 3 млрд рублей, или 21, 4 млрд долларов.
Текущие показатели " долговой устойчивости" Российской Федерации, разработанные в соответствии с международной методикой, свидетельствуют о том, что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 года и существенно сократила бремя государственного долга.
В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки Российская Федерация относится к государствам с умеренным уровнем долга.
Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к собственным доходам федерального бюджета снижается и составляет в 2015 году около 12%.
В первую очередь этому способствовала последовательная политика Правительства Российской Федерации, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом. В результате реализации государственной долговой политики, направленной на урегулирование задолженности бывшего СССР, удалось также полностью решить проблему " пиковых платежей" по внешнему долгу, в частности, 2015 года.
Успешная реализация положений Долговой стратегии Российской Федерации на среднесрочную перспективу (до 2013 года) в сочетании с благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом привела к достижению основных намеченных целей в области государственной долговой политики уже к началу 2015 года и позволила Российской Федерации добиться наиболее выгодных с 1997 года условий потенциальных заимствований на международных рынках капитала.
Сохранение в течение 2012-2015 годов большого положительного сальдо платежного баланса, быстрый рост золотовалютных резервов, профицит бюджета позволили обеспечить быстрое повышение суверенного кредитного рейтинга Российской Федерации. [17]
В этих условиях уже в 2015 году проблема внешнего долга, его погашения и обслуживания перестанет оказывать определяющее влияние на развитие экономики страны и бюджетную политику государства.
На рынке государственного внутреннего долга также происходили позитивные перемены: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг.
За указанный период значительно улучшились качественные характеристики рынка:
– снижен уровень доходности по государственным облигациям. Это отвечает интересам и инвесторов, и бюджета. Инвесторы получают умеренный, соответствующий невысоким рискам доход (2-3% в реальном исчислении), что мотивирует увеличение их участия в рынке госдолга. Удлинение средних сроков обращения государственных ценных бумаг (до 1, 3 года) и снижение доходности инструментов позволило достичь существенной экономии процентных расходов и направить сэкономленные средства на финансирование непроцентных расходов бюджета;
– увеличился объем торгуемого долга на 60%, его капитализация превысила номинал долга;
– в 2015 году государственные внутренние заимствования заместили часть внешних займов без существенного увеличения процентных расходов;
– сектора корпоративных и субфедеральных обязательств получили индикаторы как по стоимости денег, так и по длине размещаемых инструментов. Инструменты, размещаемые на этом рынке, существенно удлиняются, а стоимость их обслуживания уменьшается;
– переоформление обязательств, в том числе в рыночные, позволило Банку России в конце 2015 года возобновить операции на открытом рынке. Использование портфеля Банка России фактически позволяет разделить сферы ответственности на рынке ГКО-ОФЗ: за финансирование бюджетных расходов отвечает Минфин России, операциями на открытом рынке Банк России регулирует денежное предложение.
Процентная политика на рынке государственного внутреннего долга в настоящее время напрямую связана с изменениями в денежной сфере. При заявлении основной цели денежно-кредитной политики в сдерживании инфляции, а не сдерживании укрепления рубля повышается привлекательность инвестиций в рублевые активы. В этой ситуации большой объем свободных средств на рынке способствует резкому росту цен государственных обязательств.
В абсолютном выражении российский государственный внешний долг на 1 января 2014 года составил 37, 6 млрд. долл., что является одним из самых низких показателей в Европе. По относительным показателям, российский внешний госдолг составляет 3% от объема ВВП страны. Для сравнения — после кризиса 1998 года, внешний долг России составлял 146, 4% от ВВП. По принятому трёхлетнему бюджету на период 2012—2014гг., госдолг должен был удерживаться в рамках 2, 5% от ВВП. Однако вследствие падения цен на нефть бюджет России стал дефицитным, и уже в 2014г. дефицит планируется покрывать за счёт новых кредитов. В наихудшем случае в ближайшие три года внешний долг России может вырасти на $60 млрд.
Что касается внешнего госдолга, выраженного ценными бумагами, то в абсолютном выражении на 1 января 2014г. он составил 28 млрд. долл. или 2, 2% ВВП. Наибольшее значение имеет задолженность по еврооблигациям, которая постепенно увеличивается. Так, доля этого вида ценных бумаг в общей сумме долга на 1 января 2007г. составляла 61, 3%, в 2014г. она возросла до 69, 7%.
Государственный внутренний долг РФ на 1 января 2014г. составил 2094, 73 млрд. руб. и за прошедшие 4 года увеличился почти в 2 раза.
В структуре госдолга преобладают ценные бумаги, составляющие 87, 7%, а в 2007г. – 96, 5%. Как видно, их доля постепенно уменьшается.
Наиболее значительную часть занимают ОФЗ и ГСО. Так, на 1 января 2014г. доля ОФЗ-ПД равна 38, 4%, ОФЗ-АД – 47%, ГСО-ППС – 7, 4%, ГСО-ФПС – 7, 2%. Причем прослеживается тенденцию к увеличению ОФЗ-ПД, которые на 1 ноября 2014г. представляли более 51% долга. Также более чем в 2 раза по сравнению с прошлым годом выросла часть ГСО-ППС (с 3, 2% до 7, 4%). На этом фоне заметно уменьшение ОФЗ-АД, как в абсолютном, так и в относительном значении (с 62, 1% до 47%), и ГСО-ФПС (с 9, 3% до 7, 2%).
Это можно объяснить полным погашением реструктуризированной задолженности по ОГВЗ в 2013-2014гг. и дополнительными эмиссиями ОФЗ.
На сегодняшний момент в среднем продолжительность внутреннего долга составляет 3года при доходности не выше 8, 68%.
Что касается США, то сумма государственного долга на 30 июня 2014г. была равна 13 225, 65 млрд. долл. В абсолютном значении это самый большой показатель в мире, а по отношению к ВВП он равен всего лишь - 83, 2%. А ведь еще в 2007г. он составлял 9 030, 6 млрд. долл. Причем по расчетам экспертов каждый день сумма долга увеличивается на 4, 13 млрд. долл. такими темпами уже в 2015г. он превысит производство ВВП.[18]
Значительную часть государственного долга составляют ценные бумаги США. Более 60% которого приходится на иностранных инвесторов в виде государственных облигаций. Остальные 40% составляют внутриправительственные долги.
На июнь 2014г. государственный долг США в виде ценных бумаг равен 4 562, 5 млрд. долл.
На конец марта государственный долг Германии составил 1, 721 млрд. евро или 72% ВВП, что на 29, 6 млрд. евро больше, чем в прошлом году.
Причем и США, и ФРГ предпочитают выпускать долговые ценные бумаги для привлечения внешних инвесторов, в то время как Россия старается сократить данный источник дополнительных средств.[19]
Подводя итоги, можно сказать, что государственный долг РФ является небольшим как в абсолютном, так и в относительном размере по сравнению с другими развитыми странами. Причем наблюдается последовательное уменьшение внешнего долга, поскольку сам долг и его обслуживание обходится долее дорого. И в 2007-2012гг. за счет профицитного бюджета были досрочно частично погашены государственные кредиты. Но в 2013г. бюджет России вновь стал дефицитным и правительство впервые за 10 лет вновь вернулось к государственным займам. Тем не менее внутренний госдолг почти вдвое превышает внешний.
Основная часть внутреннего госдолга представлена ОФЗ-ПД и ОФЗ-АД (более 80%). За последний год их доля увеличилась более чем на 34%.
По сравнению с США (одним из крупнейших кредиторов которого является Россия) и Германией, где государственный долг каждый год устанавливает рекорды, в РФ он остается на относительно невысоком уровне. Активный спрос на долговые ценные бумаги этих стран можно объяснить высокой надежностью эмитента и стабильной доходностью. Россия в этом плане пока отстает.[20]
2.2 Текущие проблемы управления государственным долгом
Несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие возможности устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.
При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от Российской Федерации (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т. д.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики Российской Федерации, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.
Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга ограничены также и стоимостными условиями этих заимствований. По расчетам Министерства финансов. Российская Федерация будет в состоянии привлекать в ближайшие годы на внешних рынках не более 5-6 млрд долларов, а на внутреннем рынке – не более 7-8 млрд долларов ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.
К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга Российской Федерации, относятся:
– исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
– ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
– неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
– неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.
В то же время наметилась тенденция к Выравниванию услмвий привлехения займов на внутреннем и внешнем рынках как по стоимости привлечения, так и по срокам, чтк создает благоприятные условия длязначительного снижения рисков, связанных с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга.
Дальнейшее позитивное развитие рынка заимствований нуждается в решении ряда проблем. Существенным препятствием для развития рынка внутренних заимствований в настоящее время является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, т. е. вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода в течение длительного времени. Оборачиваемость выпусков, находящихся в их портфелях, крайне низка, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка.
Одним из вариантов проведения политики в отношении крупных участников является установление лимита на долю выпуска государственных облигаций в портфеле одного инвестора – Сбербанка, иных кредитных организаций, а в будущем и к негосударственным пенсионным фондам, чей потенциальный спрос на ГКО-ОФЗ предположительно будет возрастать темпами, превышающими темп роста рынка. [21]
Административные меры воздействия способны изменить ситуацию за относительно короткий срок, однако при этом неизбежно снижение объема привлеченных займов и рост аукционной доходности. Кроме того, ограничение инвестиций Сбербанка на рынке ГКО-ОФЗ вынудит его вкладывать средства населения в активы с более высоким уровнем риска.
Поэтому основные усилия регулирующих органов должны быть направлены на создание равных конкурентных условий.
Развитие в 2013-2015 годах системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает поступление на рынок внутреннего долга большого объема длинных средств консервативных инвесторов, которые, как правило, держат бумагу до погашения, тем самым снижая ликвидность отдельных выпусков. Они ориентируются на купон, индексируемый исходя из динамики каких-либо базовых показателей. Для таких инвесторов предполагается выпуск новых типов государственных ценных бумаг – облигаций с переменным купоном. Общий объем этих бумаг не будет превышать 3-4% объема рынка.
С точки зрения денежно-кредитной политики это будет способствовать приведению процентных ставок, формирующихся на других сегментах рынка, в соответствие с инфляционным прогнозом монетарных властей.
В 2013-2015 годах необходимо снизить барьеры для выхода розничных инвесторов на рынок государственного долга, прежде всего за счет создания системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги через Национальную систему сбережений. Подобная система прямых заимствований, когда между заемщиком (государством) и кредитором отсутствуют промежуточные звенья, как свидетельствует международный опыт, может представлять значительный интерес для населения и, кроме того, создаст конкурентную среду на рынке вкладов населения. [22]
Увеличению интереса инвесторов к рынку государственного внутреннего долга в 2013-2015 годах будет способствовать достаточное число индикативных выпусков с большим объемом в обращении.
Это прежде всего эмиссия ОФЗ со сроками погашения 1, 3, 5, 10, 12 и 15 лет, что позволит создать ориентир процентных ставок для корпоративного сегмента финанAово3о рынка и заимствований субъектов Российской Федерации. По отдельным длинным выпускам предполагается возможность их обмена на новые выпуски государственных ценных бумаг, в том числе с более длинным сроком погашения, что будет способствовать постоянному поддержанию ликвидности индикативных выпусков.
Вопрос регулирования действий нерезидентов на рынке государственных ценных бумаг заслуживает особого внимания. Увеличение вложений иностранных участников в ГКО-ОФЗ, а также резкое снижение интереса к репатриации собственных средств через валютные аукцимнные свидетельствует о готовности нерезидентов расширить присутствие на рынке государственных облигаций.
Ключевым фактором долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований. Действующее в настоящее время бюджетное и специальное законодательство устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на обслуживание долга. Суммарный объем долга субъектов Российской Федерации составил на начало текущего года 217, 7 млрд рублей (2% к ВВП), при этом общий объем ценных бумаг в долге составляет всего 17, 2%.
В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации выдерживают жесткие нормативы, предусмотренные бюджетным законодательством. Вместе с тем продолжает существовать риск чрезмерных и безответственных заимствований. Политика в области субнациональных заимствований должна строиться на основе поддержки со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих достойную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы. Что касается их внешних заимствований, то, учитывая повышенные риски такого рода займов, большое количество неисполненных обязательств после девальвации рубля в 1998 году, следует придерживаться тех ограничений, которые в настоящее время предписаны законодательством, оставляя абсолютный приоритет выхода на внешний рынок за федеральной властью.
Важнейшее влияние на долговую политику государства оказывают корпоративные заимствования, которые, безусловно, способствуют росту экономики. В то же время заимствования корпораций на зарубежных финансовых рынках небезразличны государству, поскольку формируют общее отношение инвесторов к российским финансовым инструментам, а их объем весьма значительный и составляет около 27 млрд долларов США. Заимствования отдельных корпораций, особенно с госучастием, являются индикативными. В этой связи необходимо создать систему мониторинга внешних заимствований всех субъектов хозяйствования.[23]
Весьма чувствительной частью бывшего советского внутреннего долга являются сбережения граждан в Сбербанке СССР.
Поскольку вся сумма вкладов населения по состоянию на 20 июня 1991 года признана действующими федеральными законами государственным внутренним долгом и подлежит обслуживанию и погашению, то размер долга по сбережениям на настоящий момент составляет свыше 10, 9 трлн рублей и в случае выпуска в обращение дестабилизирует не только долговую политику, но и всю денежно-кредитную систему.
До настоящего времени не принят ряд федеральных законов, определяющих конкретные суммы и источник выплат гражданам, что до недавнего времени принималось во внимание судебной системой при рассмотрении исков дореформенных вкладчиков. Однако в настоящее время поток исков грозит быть обвальным.
В апреле 2001 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу Российской Федерации законопроект " О порядке проведения компенсационных выплат по сбережениям граждан Российской Федерации", предусматривающий компенсацию вкладов в течение 15 лет в объеме до 600 млрд рублей. До настоящего времени этот законопроект Правительства Российской Федерации не рассматривался Государственной Думой Российской Федерации.
Проблема дореформенных вкладов в самом ближайшем времени должна найти свое решение. С учетом перспектив бюджетной политики Правительство Российской Федерации имеет возможность несколько смягчить ситуацию, предложив увеличение компенсационных выплат в пределах увеличения ежегодных объемов выплат на 3-5 млрд рублей и предложив программу не на 15, а на 30 лет, что позволит существенно увеличить получаемые гражданами компенсации.
Отсутствие законодательного урегулирования данной проблемы может нанести удар по долговой политике государства уже в ближайшие годы. В этой связи необходима активизация работы по принятию указанного закона. [24]
Популярное:
