Функционирование системы государственного призрения в Российской империи

Необходимость формирования целостной системы государственного призрения диктовалась значительным ростом на рубеже XVII—XVIII вв. численности нищих, живших милостыней. Перенимая опыт стран Запада, Петр I стремился использовать в России их практику административного ограничения нищенства. Политика запретительных действий, широко использовавшаяся в Западной Европе, в условиях России трансформировалась в систему репрессивных мер в отношении профессиональных нищих. Специальным указом 1712 г. «О воспрещении нищенства» вводилась жесткая система наказания за нищенский промысел. Нищих, пойманных первый раз, предписывалось бить «нещадно ба-тажьем», т. е. особыми палками, и отсылать в места прежнего проживания. Если они попадались за праздношатание второй или третий раз, то подвергались публичному избиению кнутом и принудительному направлению на каторжные работы или в работные дома закрытого типа. В этом случае за «неприсмотр» за своими людьми наказывались помещики, сельские старосты или приказчики. Они штрафовались по 5 руб. за каждого праздношатающегося беглеца.

Наиболее болезненно в российском обществе воспринималось требование властей не давать «безразборно» милостыню нищим. По распоряжению Петра I предписывалось наказывать людей, поступавших так. Их было велено доставлять в монастырский приказ и штрафовать первый раз на 5 руб., а в следующий — на 10 руб. Лицам, желавшим оказать милостыню, властями предписывалось передавать ее в богадельни, госпиталя и другие заведения подобного типа. Запрет подавать милостыню непосредственно просящим вызвал протест в общественных кругах. Одним из выразители его был писатель И.Т. Посошков. Вскоре и сам император осознал, что в данном вопросе «перегнул палку». Свидетельством этого стало официальное разрешение прошения милостыни при наличии «лрокормежного» письма, а также подготовка проекта нового царского указа о раздаче нищих по монастырям.

Однако административно-насильственными мерами борьба с профессиональными нищими не ограничивалась. Петр I понимал, что немало есть бедных людей, которые нищенствуют не по своему желанию, а из-за безысходности и невозможности по состоянию здоровья зарабатывать на хлеб насущный. Следуя примеру французского короля Людовика XIV, царь-реформатор намеревался во всех губерниях создать приюты-госпитали «для всякого рода призреваемых».

Система государственного призрения, существовавшая в России с петровской эпохи до начала XX в., была ориентирована на оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся слоям населения. Среди ее основных компонентов можно выделить: деятельность государства по увеличению числа богаделен-госпиталей, работных домов, сиротских приютов; государственное обеспечение функционирования приказов общественного призрения; организацию общественных работ; социальное обеспечение отставных чиновников, военнослужащих и их семей; формирование правовых и организационных основ социального страхования и др.

Заботясь о судьбе больных и увечных воинов, Петр I своим указом от 31 января 1712г. повелел учреждать повсеместно для призрения за ними особые госпитали. Одним из них, предназначенных для больных и увечных матросов, стала «Матросская тишина». Позднее она была переоборудована в известную тюрьму для государственных преступников. За неполных первых два десятилетия XVIII в. число госпиталей-богаделен возросло в Москве почти в десять раз: с 9 до 90. Во столько же раз увеличилась и численность призреваемых в них, составив к началу 1719 г. около 4 тыс. человек.

Во второй половине XVIII в. и позже была продолжена практика государственной поддержки функционирования различных социальных учреждений. Для примера можно сослаться на императорский указ от 20 апреля 1762 г. о постройке особых лечебных домов для умалишенных. Ранее их направляли в монастырские приюты и богадельни.

Для привлечения к труду физически здоровых нищих, бездомных и беспризорных в императорской России стали организовываться работные дома. Их разновидностью были смирительные дома. Специальным указом императрицы Екатерины II

(1775 г.) предполагалось расширить сеть работных домов и передать их в ведение полиции. В то время сюда направляли не только профессиональных нищих, но и лиц аморального поведения (хулиганов, проституток и др.). Праздношатающиеся люди находились здесь временно, а по решению губернского правления или суда могли содержаться и на постоянной основе.

В первой половине XIX в. для упорядочения работы по оказанию помощи нищим стали создаваться специальные организационные структуры, одной из которых был Московский комитет по разбору и призрению нищих. Сюда они доставлялись со столичных улиц. Прсле прохождения медицинского осмотра их мыли в бане, одевали в новую одежду из солдатского сукна, кормили. Немощные затем направлялись в приюты, богадельни, а здоровые нищие — на работы. В 1839 г. Комитету был передан для заведования Московский работный дом, где трудоспособные нищие шили сапоги и рукави-, цы, щипали пеньку, кололи дрова и выполняли другие виды работ. Деньги, получаемые ими за труд (от 50 до 90 копеек), частично удерживались за питание и проживание, а остальные выдавались при выходе из работного дома.

К числу работных домов с более мягким режимом содержания относились дома трудолюбия. Это были в основном женские заведения, в которых на полном содержании жили и обучались бедные беспризорные девочки. В первой половине XIX в. дома трудолюбия функционировали в Петербур-ге, Москве, Калуге, Рязани, Тамбове и в других городах. В| 1847 г. некоторые из них были переименованы в елизаветинские училища.

Государственных средств, выделяемых на содержание работных домов, было недостаточно. Поэтому различные благотворительные общества, активно действовавшие в России во второй половине XIX — начале XX в., привлекали на этй§ цели частные пожертвования. Так, в Москве в 1890 г. Обще-З ство помощи бедным открыло дом трудолюбия. Здесь п зреваемые получали ночлег, питание и возможность работа Некоторый процент их заработка передавался в пользу щества.

Социальной обязанностью государства во все времена являлась забота о детях-сиротах. Численность сиротских приютов, существовавших в нашей стране к началу XVIII в., была недостаточной. Особенно бедственной была судьба внебрачных детей, многие из которых погибали от рук своих же родителей. В1706 е новгородский митрополит Иова открыл вблизи Новгорода сиротский дом для таких «зазорных младенцев». Петр I поддержал эту инициативу, определив на содержание сиротского учреждения доходы с нескольких монастырских вотчин. Позже в специальных царских указах (1714, 1715 гг.) ставилась задача более широкого распространения практики создания сиротских домов. В период правления Екатерины II было усилено внимание к Проблеме детей-сирот. Для их содержания и обучения стали создаваться воспитательные дома. В 1763 т. в Москве учредили первое такое заведение. Вначале сюда принимали детей-сирот в возрасте до трех лет. В 1771 г. петербургское отделение Московского воспитательного дома преобразовалось в самостоятельное сиротское учреждение. Позже воспитательные дома были открыты в Новгороде, Архангельске, Воронеже, Смоленске, Туле, Калуге, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Тобольске и в других городах России. В них находили приют младенцы, подброшенные к церквям, дверям богатых домов или переданные сюда непосредственно. На рубеже XVIII—XIX вв. за сирот, привезенных в столичные воспитательные дома из провинции, назначалось денежное вознаграждение: за двухлетнего ребенка — 10 руб., трехлетнего — 18 руб., четырехлетнего — 24 руб. _г пятилетнего — 30 руб.¹ При некоторых воспитательных домах создавались госпитали-богадельни для неимущих женщин с малолетними детьми. Кроме государственных средств на содержание воспитательных домов направлялись и средства городов, где они функционировали. Причем со временем роль последних все более возрастала. Государство же со своей стороны предоставляло этим сиротским учреждениям определенные льготы (освобождение от пошлин при заключении контрактов, возмож-

¹ Фруменкова Т.Г. Из истории частной благотворительности в России во второй половине XVIII века//Вторые Петровские чтения: Сборник научных трудов. СПб., 2001. С. 25.

ность приобретения деревень, домов, земли, открытия небольших фабрик, заводов, мастерских и др.).

Важным этапом на пути становления системы государственной помощи в России было учреждение в 1775 г. приказов общественного призрения. Они создавались на губернском уровне под председательством губернаторов, что повышало их статус и расширяло возможности в деле оказания социальной поддержки различным категориям нуждающихся. Кроме губернатора в присутствие приказа входило еще три члена (заседателя).которые избирались по одному от дворянства, городского общества губернского города и поселян. В некоторых губерниях в составе присутствия был и местный предводитель дворянства. По усмотрению министерства внутренних дел сюда могло входить еще и должностное лицо, находящееся на жалованье.

На губернские приказы общественного призрения были возложены обязанности по организации и содержанию народных школ, аптек, богаделен, лечебниц для неизлечимых больных, домов для умалишенных, работных и смирительных домов, сиротских домов, детских приютов и других социальных заведений. Каждому приказу отпускалось из государственной казны 15 тыс. рублей и разрешалось увеличивать эту сумму путем передачи ее взаймы под проценты. Они также могли принимать денежные подаяния от граждан.

Следует заметить, что приказы, выполняя главным образом функции государственного призрения, именовались все же приказами общественного призрения. Дело в том, что Согласно указу 1775 г. об их создании основные обязанности по призрению бедных и нуждающихся были возложены на общественные структуры (сельские и городские общины, приходы). Приказы же должны были содействовать этому. Препровождая нищих и бродяг в их общины или поместья, они тем самым выполняли функции общественного призрения.

По мере развития системы приказов менялся состав заведений, подотчетных им. Уже в 1782 г. заведование народными школами перешло к комиссиям об учреждении народных; училищ. В первой половине XIX в. приказам общественного; призрения были переданы инвалидные дома. Их тогда на-: считывалось двенадцать, а с учетом инвалидных хуторов Чер-

коморского флота — около 40. Увеличивалась и численность самих приказов. За годы правления Александра I было открыто 9 новых таких социальных учреждений и восстановлено два, упраздненных ранее Павлом I.

Однако приказам не хватало государственных финансовых средств и собственных кредитных капиталов для проведения широкомасштабных мер по призрению. Поэтому в конце XVIII в. 1Ъродовым положением было узаконено требование к городским властям — отчислять им от своих доходов часть средств. Кроме того, приказы стали активнее привлекать на свои нужды и частные пожертвования. В результате уже в 40-е гг. XIX в. в ведении приказов находилось около 800 заведений социальной направленности, где призревалось почти 157 тыс. человек.

Во второй половине XIX — начале XX в. значение приказов общественного призрения стало ослабевать. В ходе земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ важнейшие их функции отошли земским органам, городским думам и управам. С 1 января 1869г. в тех российских территориях, где действовали новые органы местного самоуправления, капиталы приказов общественного призрения перешли в ведение губернских правлений. Еще раньше, в 1866 г., от приказов были переданы губернским правлениям работные и смирительные дома. Однако в ряде регионов России система бессословного общественного управления тогда еще не сформировалась. Здесь продолжали функционировать приказы общественного призрения. На рубеже XIX—XX вв. они действовали в Архангельской, Ставропольской, Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской, в западных Прибалтийских губерниях, а также в Области Войска Донского. На Дону в ведении местного приказа общественного призрения находились сиропи-тательный дом, Донское попечительство о бедных (создано в 1871 г.), при котором действовали детский приют, дом призрения престарелых женщин, дешевая столовая для бедных и др. Новочеркасскому сиропитательному дому, где призрева-лисьсироты и подкидыши, войсковым приказом общественного призрения в период 1860—1880-х гг. ежегодно выделялось 20—35 тыс. рублей, а в начале XX в. эта сумма возросла до 45—50 тыс. рублей.

Отмечая роль губернских приказов в деле призрения нуждающихся, необходимо отметить^ это их финансовые возможности были далеки от реальныхлотребностей общества. Они помогали лишь малой доле бедствующего населения.

Частью системы государственного призрения в императорской России стала организация общественных работ с целью предоставления безработным определенного занятия, позволяющего облегчить их положение. Этот вид помощи обычно использовался в период стихийных бедствий и неурожаев. В период правления Екатерины II в 1774 г. на государственные средства были организованы общественные работы в виде засыпки рвов вблизи; городов Воронежской губернии, население которой бедствовало тогда от голода.

С начала XIX в. общественные работы в России стали применяться систематически. Их отличительной от многих стран Запада особенностью была сельскохозяйственная направленность. К числу общественных работ тогда относилось: устройство плотин; укрепление оврагов, берегов; углубление рек, озер; лесорубные и распилочные работы; строительство дорог, школ, хлебозапасных складов и магазинов; устройство показательных огородов и др.

Широко использовались общественные работы в середине XIX в. во время частых неурожаев. В 1839—1840-е гг. многие безработные и бедствующие от голода люди использовались в ряде российских губерний (Калужская, Тульская, Рязанская и др.) на сооружении шоссейных дорог. Только в 1840 г. к таким работам привлекалось около 30 тыс. человек и затрачено было из государственной казны 3 млн рублей. В 1845—1846 гг. организовывались общественные шоссейные работы для пострадавших от неурожаев крестьян Витебской, Могилевской, Псковской губерний. Подобные работы здесь проводились и в 1851 г. Ими заведовали губернские попечительские комитеты, состоявшие из местных дворян и чиновников министерства государственных имуществ.

Дальнейшее развитие система.общественных работ в Рос-рии получила во второй половине XIX — начале XX в. Их организация позволила обеспечить заработком и пропитан" ем массы нуждающего населения. В период голода 1891—18: .гг.

проводились печально известные анненковские общественные работы, названныё^о имени: Ш руководителя ^генерала Анненкова. На приведение этих работ из госбюджета было затрачено 12, 5 млн рублей. Однако в виде заработка люди получили менее пбловины названной суммы. Значительные государственные средства оказались тогда разворованными. В ходе работ, несмотря на казнокрадство, удалось все же возвести многие километры дорог, включая шоссе Новороссийск—Сухум. ^;

Хорошо организованы были общественные работы в 1899 г. Лесным департаментом Министерства земледелия. На их проведение, осуществлявшееся на территории Уфимской, Самарской, Казанской, Пермской, Вятской, Симбирской, Пензенской и др. губерний, было затрачено 910 тыс. рублей.

Более 1 млн рублей выделило Министерство внутренних дел на организацию общественных работ в ряде губерний России в 1910—1911 гг. Судя по статистическим данным, к началу 1912 г. на этих работах было занято свыше 1 млн 200 тыс. человек.

Особенностью общественных работ, осуществлявшихся во второй половине XIX — начале XX в., являлось расширение их масштабов путем увеличения числа субъектов, организовывавших эту деятельность. Кроме государства ими занимались земства (Смоленское, Самарское, Саратовское и др.), ряд общественных заведений, крупных попечительств (Ведомство попечительства о домах трудолюбия и работных домах).

Определенным компонентом системы государственного призрения в Российской империи было социальное обеспечение отставных чиновников, военнослужащих и их семей. В петровскую эпоху солдатам, отслужившим 25 лет, предоставлялось право жить за казенный счет в специальных пансионах, располагавшихся при монастырях, а отставные младшие офицеры (унтер-офицеры) получали определенное денежное содержание — «кормовые деньги» из казны.

Для обеспечения больных и изувеченных казаков, оказания помощи семьям погибших станичников, государство ежегодно начиная с 1812 г. направляло на Дон 20 тыс. рублей. С ходатайством об этом выступил тогда герой Отечественной войны 1812г., донской атаман М.И. Платов.

Пенсии от государства в Российской империи получали офицеры и чиновники. Социальное пособие из государственного казначейства полагалось раненым военнослужащим нижних чинов, а также семьям погибших воинов и пропавших без вести во время военных действий. Выплатами пособий занимались Распорядительные по земским делам комитеты, а с 1905 г. и специально созданный в ознаменование дня рождения наследника престола Алексеевский главный комитет. На рубеже XIX—XX вв. каждая семья погибшего военнослужащего получала солдатский паек, который включал в себя один пуд муки и 10 фунтов крупы на человека.

Алексеевский комитет собирал сведения о детях военнослужащих, пропавших без вести, убитых во время боев и умерших от ран. В 1910 г. пособием от комитета пользовались около 2, 5 тыс. офицерских детей и почти 62 тыс. солдатских. Развитие системы государственного призрения в императорской России привело к формированию правовых и организационных основ социального страхования. Его ростки появились в эпоху Великих реформ 60—70-х гг. XIX в. В 1861 г. был принят закон о вспомогательных товариществах при казенных горных заводах, по которому стали создаваться страховые кассы. За счет отчислений от доходов горнозаводчиков и выплат самих рабочих аккумулировались средства, выплачиваемые рабочим при увечьях, а семьям — в случае их смерти. Законом 1903 г. принцип ограниченногострахования был перенесен и на другие промышленные предприятия страны. Однако закон не удовлетворял многих требований трудящихся по социальному обеспечению.

В1912 г. были приняты новые страховые законы: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих». Теперь рабочему, застрахованному от несчастных случаев, при получений! увечья на производстве полагалось пособие, выплачиваемое тринадцать недель. А затем ему могла быть назначена пенсия из средств страхового товарищества. Размер ее был мизерным (от 2, 5 до 5 рублей в месяц), но даже такую пенсию получали немногие пострадавшие рабочие. Чаще выдавалось

единовременное пособие в связи с несчастным случаем или пенсия, ограниченная одним годом.

Позитивной стороной страхового законодательства 1912 г. стало введение страховой нормы на случай болезни рабочих. Практика выдачи пособия по болезни имела место в России и до 1912 г., но она всецело зависела от желания предпринимателя, а само пособие выплачивалось преимущественно за счет небольшого размера штрафного капитала. Теперь страхование осуществлялось через больничные кассы, создаваемые на каждом предприятии с числом рабочих не менее 200. Капитал для выдачи пособий по болезни составлялся из взносов рабочих в размере от 1 до 2 % заработной платы, а также приплат промышленников, равных 2/3 общего взноса рабочих. Выплату пособий по болезни больничные кассы начинали с четвертого дня заболевания. Для женщин-работниц было установлено шестинедельное пособие в связи с родами (две недели — до родов и четыре — после родов) в размере от половины до полного заработка¹. В целом же размер пособий по страхованию составлял тогда 25—50% заработной платы, а при наличии неработающей жены и малолетних детей он колебался от 50 до 75 % зарплаты.

Во исполнение страхового законодательства 1912 г. в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности был создан специальный Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях и крупных городах образованы страховые присутствия. Эти государственные органы осуществляли контроль за реализацией страховых законов.

Страховое законодательство 1912г., будучи в целом прогрессивным, имело и недостатки, ограничения. Страхованием тогда были охвачены только фабрично-заводские и горнозаводские рабочие, численность которых составляла лишь 1/6 часть всех рабочих. Страховые законы не распространялись на сельскохозяйственных, строительных рабочих, на ремесленников. Да и в территориальном отношении они распространялись на европейскую Россию и Кавказ. Различные ограничения касались выплат женских пособий.

¹ Иванов Л.М. Страховой закон 1912 года и его практическое применение// Отечественная историия. 1995. № 5. С. 75.

11. П. Я. Цттсилов

Проведенный анализ функционирования государственного призрения в нашей стране в XVIII — начале XX в. свидетельствует о его системном характере. Признавая недостаточность участия государства в деле призрения, неправомерно вообще игнорировать его. Нельзя согласиться с мнением американского профессора университета Вилланова в Филадельфии А. Линденмайер, утверждавшей, что в России вплоть до первой мировой войны практически отсутствовала организованная и финансируемая государством система помощи бедным. Как уже отмечалось, в нашей стране с конца XVIII в. действовали приказы общественного призрения, являвшиеся по сути дела государственными органами, во главе которых стояли губернаторы. На государственные средства организовывались многочисленные общественные работы, проводившиеся в неурожайные годы. Не следует забывать и о том, что именно государством были созданы правовые основы для формирования механизмов социального страхования, а также для активного развития общественного призрения и организованной благотворительности. •

Предыдущая 7 8 9 10 11 12 13 14 151617 18 19 20 21 22 Следующая