Исторический аспект бюрократической природы в России

⇐ ПредыдущаяСтр 8 из 12Следующая ⇒

управления, выступая его основным субъектом, наиболее полно реализует такую свою функцию, как монополия принудительной власти. Такое управление предполагает внеэкономическое принуждение и подчинение тех элементов управляемой системы, которые выбиваются из общего движения к цели. Слабость такой модели управления кроется в изначальной посылке, что будущие состояние общества как сложной системы может быть сконструировано, что цели развития могут быть определены без учета его социокультурной специфики, что существует некое оптимальное социальное решение до его реализации. Все это порождает иллюзию, что «власть всесильна», если она опирается на модель управления, построенную по логике: «цель - средства - принуждение».

Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти закрепило в качестве политической элиты российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ системообразующие принципы их формирования (важнейший из них- «привилегии за службу») совпадали.

РЕКРУТИ́ РОВАТЬ, рекрутирую, рекрутируешь, •совер. и •несовер., кого-что (•книж. ).

1. Взять (брать) в рекруты, в солдаты (•ист. ).

2. Привлечь (привлекать) к участию в чем-нибудь, пополнить (пополнять) кем-нибудь состав чего-нибудь, набрать (набирать). «В наше, советское время интеллигенция рекрутирует своих членов главным образом среди рабочих и крестьян.» Сталин.

2. Процесс исторической эволюции бюрократии Российской империи прошел ряд этапов. Государственная служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения. По мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.Формирование в России когорты лиц, профессионально занятых выполнением функций гражданского управления, относится к XVI в. В XVII в. сложилась особая иерархия бюрократических должностей, отличная от служилой.

3. Структурно на протяжении XVI-XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: высший управленческий эшелон, принадлежащий к высшим слоям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), назначаемый лично царем и для которого служба не всегда являлась постоянным и единственным источником дохода, и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была сравнительно невелика. Так, численность подъячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII в. составляла около 2 тыс. человек.

членов Боярской думы -

наместников областей -

первых лиц приказов -

4. Боярская дума — высший совет, состоявший из представителей феодальной аристократии[1]. Являлась продолжением и развитием княжеской думы X—XI века в новых исторических условиях существования Русского государства в конце XIV века. Без думы не обходился ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.

Самостоятельной роли боярская дума не играла, являясь эквивалентом не собрания аристократии, а государственного совета, она всегда действовала вместе с царём, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно ярко проявлялось в делах законодательства и в международных отношениях. По всем делам выносилось решение в следующей форме: «Государь указал и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».

Боярская дума была политическим учреждением, которое создавало московский государственный и общественный порядок и им руководило. Аристократический характер думы проявлялся в том, что большинство её членов почти до конца XVII в. принадлежало к узкому кругу знатных фамилий и назначалось в думу монархом в соответствии с местническим старшинством. Единственной постоянной опорой устройства и значения боярской думы был обычай, в силу которого государь призывал в управление людей боярского класса в известном иерархическом порядке. Крепость этого обычая создана была историей самого Московского государства.

В состав думы Московского государства входили только бояре в древнем значении этого слова, то есть свободные землевладельцы. Затем с превращением их в служилых людей возникло разделение на бояр вообще и бояр служилых в точном смысле. Высший класс служилых именуется «боярами введёнными», то есть введёнными во дворец для постоянной помощи великому князю в делах управления. Другой низший разряд таких же дворовых слуг именуется путными боярами, или путниками, получившими «путь» — доход в заведование. Советниками князя, членами боярской думы могли быть только бояре введённые, именуемые иногда «бó льшими». Это и было переходом к образованию из боярства чина (дававшего потом право на заседание в думе).

Второй элемент, вошедший в состав боярской думы по мере уничтожения уделов, это — князья, делавшиеся советниками великого князя благодаря своему титулу, не нуждаясь вначале в особом назначении в чин боярина, так как они считали своё звание выше боярского. Князья преобладали в думе до конца XVI века, а с этого времени уже далеко не всякий князь попадал в думу; многочисленность служилых князей принудила сделать между ними выбор и проводить в думу лишь некоторых чрез чин боярина. Кроме того, в состав думы входили и некоторые должностные лица; так, присутствовать в думе мог окольничий, звание, которое затем превратилось в чин. При Иване III право суда и управления принадлежало боярам и окольничим («Судити суд боярам и окольничим», Суд. 1497 г., ст. I).

В начале XVI века великий князь начал вводить в думу простых дворян, которые получали звание думных дворян. Особенно много людей этого звания появилось во время борьбы Ивана Грозного с родовитым боярством. К этому же времени относится появление в думе и думных дьяков. При усилении письменного делопроизводства появилась и канцелярия при думе. Думным дьякам поручались те дела, которые дума не могла вести в полном объёме (посольские, разрядные, наместные, дела бывшего Казанского царства). Поэтому думных дьяков в XVI в. было, как правило, четверо. В результате дьяки из секретарей превратились в обладателей статуса, схожего с министерским, и, каждый по своему ведомству, получили право голоса на заседаниях думы, хотя формально не считались её членами. При Алексее Михайловиче число думных дьяков увеличилось; при Фёдоре Алексеевиче их было уже 14.

Только с XVI в. дума имеет чёткий состав. Со времён Василия III ведутся списки её членов. В 1505 году в думе было 23 боярина, 6 окольничих, 1 дворецкий и 1 казначей.

При Иване Грозном бояр стало меньше, зато стало больше неродотовитых членов думы: в 1584 году было 10 бояр, 1 окольничий, 1 крайчий, 1 казначей и 8 думных бояр.

После Фёдора Ивановича число думных людей возрастает с каждым царствованием (за исключением Михаила Фёдоровича).

Так, при Борисе Годунове их было 30,

в смутное время 47,

при Михаиле 19,

при Алексее Михайловиче 59,

при Фёдоре Алексеевиче — 167.

Не всегда все члены думы собирались в заседания. Возможно, полные заседания думы происходили в особо важных случаях, в частности при созыве земских соборов. Заседания думы происходили в царском дворце — «На Верху» и в Золотой Палате. По свидетельству Маржерета, время заседаний думы было от 1 часа до 6 часов дня (4-9 часов утра). Бояре делили с царем все обыденные акты жизни: ходили в церковь, обедали и проч. По свидетельству, для обсуждения дел назначены были понедельник, среда и пятница, но в случае надобности бояре заседали и в другие дни.

Председательство в думе принадлежало царю, но он не всегда присутствовал; бояре решали дела и без него, окончательно или же их решения утверждались государем. Члены распределялись в думе по порядку чинов, а каждый чин — по местническому счёту. Соборное уложение предписывает думе «всякие дела делати вместе». Этим косвенно утверждается начало единогласия при решениях. В конце XVII в. возникает особое отделение думы для судных дел: «расправная палата», состоявшая из делегатов думы (по несколько членов от каждого чина — см. Дворц. разр.). Во время выезда бояр с царем из Москвы в поход, на месте оставалось несколько членов думы «для ведания Москвы». В эту комиссию думы шли все доклады из приказов, но окончательно решались ею только дела меньшей важности; прочие отсылались к царю и находившимся при нем боярам.

Полномочия[править | править вики-текст]

Права думы основывались не на законах, а на обычном праве. Боярская дума была учреждением, которое не отделялось от царской власти. В законодательной сфере значение думы оговаривалось в царском судебнике: «А которые будут дела новые, а в сем судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, — и те дела в сем судебнике приписывати» (статья 98 Соборного уложения). Законодательными источниками были признаны указы монарха и «приговоры» бояр, согласно стандартной формуле «Государь указал, и бояре приговорили». Но из этого правила были исключения: царские указы без боярских приговоров и, с другой стороны, законодательные акты, изданные в форме боярского приговора без царского указа («Все бояре на Верху приговорили»). Царские указы без боярских приговоров могли появляться или во время борьбы царя с боярством (при Иване Грозном), или при решении незначительных вопросов, не требовавших коллегиального решения, или в случае спешки. Боярские же приговоры без царских указов издавались либо при наличии у бояр специальных полномочий, полученных от царя, или во время междуцарствия. Таким образом, эти случаи не дают оснований говорить о раздельных законодательных правах царя и думы.

Вопросами внешней политики царь и дума также занимались совместно, периодически привлекая к решению важных проблем земские соборы. При думе постоянно существовала «ответная палата»; служащие посольского приказа могли вести переговоры с иностранными послами только совместно с членами думы (согласно Котошихину, с послом «в ответех бывают бояре»). Во времена междуцарствия и в начале правления Михаила Фёдоровича дума вела переговоры с другими государствами от своего имени.

В вопросах суда и управления дума была не одной из инстанций, а органом верховной власти, указывающим закон подчиненным органам. Судебные дела восходили в думу по докладу и по апелляции (ук. 1694 во II Собр. Законов, № 1491). Собственно судебным органом дума была только тогда, когда судила в качестве первой инстанции, а именно — своих собственных членов. В сфере администрации думе (вместе с царем) принадлежало право назначения центральных и местных правителей. Ведение текущих дел управления военного и поместного находилось под постоянным контролем думы, так же как и сами приказы.

Система вознаграждения за бюрократическую службу на этапах ее формирования была смешанной и многообразной, сочетая кормления, поместное, денежное, хлебное (в Сибири соляное) вознаграждение. Размеры вознаграждения существенно различались даже для одинаковых категорий управленческого аппарата. Однако реальные доходы часто превышали официальные, так как почти реально предполагали «кормление отдел», т. е. узаконенное мздоимство.

5. Собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова родилась в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах (1722 г.). Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата, наиболее значимые из них: замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения; систематизация бюрократической иерархии; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным.

Введение Табели о рангах положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны представителям различных сословий. Петр I - первый государь, последовательно стремившийся привить управленческому аппарату идею служения Отечеству и верности государственному долгу.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе», который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Табель о рангах вводил определение государственной службы (гражданская, военная, придворная), четырнадцать классов должностей и чины. Была регламентирована система приёма на государственную службу и продвижения по службе. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. Табель о рангах оставался в силе вплоть до 1917 г.

6. Хотя в целом российская бюрократия сформировалась в XVI-XVII вв., ее «золотым веком» стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства, опору государства в лице имперской бюрократии. В 1832 г. был издан «Устав о службе гражданской», который дополнительно регулировал порядок государственной службы. В период правления Николая I престиж гражданской службы, малопопулярной в конце XVIII в., заметно возрос: " фрак" победил " мундир". Именно в эпоху Николая I бюрократия заняла ведущие позиции в системе государственной власти, представ в качестве политической элиты государства (если понимать в качестве последней сообщество лиц, принимающих стратегически важные решения). Укрепление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В. О. Ключевскому констатировать, что в XIX в. " Россия управлялась не аристократией, а бюрократией" [3].

В современный русский язык термин «фронда» (и производные от него «фрондировать», «фрондёр» и др.) вошли в значении недовольства властями, которое выражается лишь на словах, не сопровождаясь действиями[1].

Васи́ лий О́ сипович Ключе́ вский (16 [28] января 1841, Воскресеновка, Пензенская губерния — 12 [25] мая 1911, Москва) — российский историк, ординарный профессор Московского университета; ординарный академик Императорской Санкт-Петербургской Академии наук (сверх штата[2]) по истории и древностям русским (1900), председатель Императорского Общества истории и древностей российских при Московском университете, тайный советник.

7, 8 табличка. Манифест о вольности дворянства — краткое название указа Петра III от 18 февраля (1 марта) 1762 года «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». Впервые в истории России дворяне освобождались от обязательной 25-летней гражданской и военной службы, могли выходить в отставку и беспрепятственно выезжать за границу. Однако по требованию правительства обязаны были служить в вооружённых силах во время войн, для чего возвращаться в Россию приходилось под угрозой конфискации землевладений. Основные положения указа Петра III были подтверждены законодательным актом Екатерины II от 21 апреля 1785 года в известной «Жалованной грамоте дворянству 1785».

9. Реформа самоуправления[править | править вики-текст]

Земское положение[править | править вики-текст]

Основная статья: Земская реформа Александра II

Земское собрание в провинции. Гравюра, 1865 год

Земская реформа 1 января 1864 года — Реформа состояла в том, что вопросы местного хозяйства, взыскание налогов, утверждение бюджета, начального образования, медицинского и ветеринарного обслуживания отныне поручались выборным учреждениям — уездным и губернским земским управам. Выборы представителей от населения в земство (земских гласных) были двухстепенными и обеспечивали численное преобладание дворян[5]. Гласные из крестьян составляли меньшинство. Так, в составе уездных гласных в 1865—1867 гг. крестьяне составляли 38 %, в то время как дворяне — 42 %, а вместе с духовными лицами и купцами — 59 %. В составе губернских гласных крестьяне составляли 11 %, дворяне и чиновники — 74 %, а вместе с духовными лицами и купцами — 89 %. Примерно такой же состав сохранялся в последующие 25 лет, при некотором увеличении в уездных земствах роли купцов и «кулаков», выделившихся из крестьян[6]. Избирались сроком на 4 года.

Земства занимались решением вопросов местного управления. В то же время во всем, что касалось интересов крестьян, земства руководствовались интересами помещиков, контролировавших их деятельность. Как писал П. А. Зайончковский, «органы крестьянского „самоуправления“ целиком зависели первоначально от местных дворян в лице мировых посредников, а после уничтожения последних, в 1874 г., от полицейской администрации. „Самоуправление“ явилось просто фикцией, и выборные должности замещались по указанию помещика и местных кулаков-мироедов. Произвол и всякого рода беззакония представителей крестьянской администрации были повседневным явлением»[7].

Помимо того, земские учреждения на местах были подчинены царской администрации и в первую очередь губернаторам. Земство состояло: земские губернские собрания (законодательная власть), земские управы (исполнительная власть).

Городовое положение[править | править вики-текст]

Основная статья: Городская реформа Александра II

Городская реформа 1870 года — Реформа заменила существовавшие ранее сословные городские управления городскими думами, избиравшимися на основе имущественного ценза. Система этих выборов обеспечивала преобладание крупных купцов и фабрикантов. Представители крупного капитала руководили коммунальным хозяйством городов, исходя из своих интересов, уделяя внимание развитию центральных кварталов города и не обращая внимания на окраины. Органы государственного управления по закону 1870 года также подлежали надзору правительственных властей. Принятые думами решения получали силу только после утверждения царской администрацией.

Историки следующим образом комментировали реформу самоуправления. М. Н. Покровский указывал на её противоречивость: по многим позициям «самоуправление реформой 1864 года было не расширено, а, наоборот, сужено, притом чрезвычайно существенно». И приводил примеры такого сужения — переподчинение местной полиции центральной власти, запреты местным властям устанавливать многие виды налогов, ограничение других местных налогов размером не более 25 % от центрального налога и т. д. Кроме того, в результате реформы власть на местах оказалась в руках крупных помещиков[8] (в то время как ранее она находилась в основном в руках чиновников, подчинявшихся непосредственно царю и его министрам).

Одним из результатов стали изменения в местном налогообложении, принявшем после завершения реформы самоуправления дискриминационный характер[9]. Так, если ещё в 1868 г. крестьянская и помещичья земля облагалась местными налогами примерно одинаково, то уже в 1870-е гг. местные налоги, взимаемые с десятины крестьянской земли, в два-четыре раза превышали налоги, взимаемые с десятины земли помещичьей[10][11]. В дальнейшем в земствах распространилась практика порки крестьян за различные провинности (что ранее было в основном прерогативой самих помещиков)[12][13]. Известны многочисленные примеры произвола местных органов самоуправления в отношении крестьян[14] Таким образом, самоуправление при отсутствии реального равенства сословий и при поражении в политических правах большинства населения страны привело к усилению дискриминации низших сословий высшими.

10. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы. Чиновники назначались на должность пожизненно. К началу 20 в. бюрократический аппарат в Российской империи контролировал 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов; почти 1/3 земель и 2/3 лесов; наиболее ценными рудниками; продавал все спиртные напитки и скупал весь спирт, необходимый для народного потребления. В передовой статье № 1 «Народной воли» говорилось: «Наше государство владеет, как частный собственник, половиной русской территории; бо́ льшая половина крестьян — арендаторы его земель; по духу нашего государства всё население существует, главным образом, для него.»[3] В то же время государство ограничивало социальные и политические возможности чиновничества, даже после революции 1905 г. на государственных служащих не распространились гражданские права, гарантированные остальным категориям населения России. Так чиновникам запрещалось организовывать профессиональные союзы и вступать в радикальные политические объединения [4]. Вплоть до 1917 г. действовал ставший нарицательным " Третий пункт" ст 788 Устава о службе гражданской, позволявший уволить чиновника без объяснения причины и запрещавший чиновнику на такое решение жаловаться [5]. Следует отметить, что несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье бюрократии численность собственно управленческого аппарата России вплоть до начала XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными показателями наиболее развитых стран Европы.

В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в середине XIX в. число российского чиновничества в 3-4 раза уступало по численности аналогичным структурам стран Западной Европы; в 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и населения в России составляло лишь треть такового во Франции и половину- в Германии, хотя в абсолютном выражении число российских чиновников в этот период было внушительным: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс. человек[4].

Таким образом, перед нами парадокс: миф о засилье дореволюционной российской бюрократии резко контрастирует с ее незначительной численностью по сравнению с аналогичными показателями наиболее развитых стран. На наш взгляд, живучесть мифа о засилье чиновничества обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; низкий уровень образования; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения бюрократии выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в X-XVI вв. в форме кормлений).

Результатом этого положения было низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования такой эффективной меры контроля, как система штрафов. Неизбежным следствием низкой оплаты управленческого труда была коррупция.

Высшая бюрократия, в отличие от низших чинов, была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Однако несмотря на это коррупция не обошла и высшие эшелоны власти. К середине XIX в. взяточничество охватывало все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением. Декабрист Бестужев в письме Николаю I с горечью писал, что лихоимство чиновников дошло до неслыханной степени бесстыдства: " В казне, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов — везде, где замешан интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел — тот крал" [5].

Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является изобретение письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте[1]. В Древнем Китае сложную бюрократическую систему создал Конфуций[2]. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана[3]. После распада империи особенно сложную[источник не указан 89 дней] бюрократическую систему построила Византийская империя.

В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её негативные аспекты — аспекты, которые бюрократия сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на основе избыточной централизации. При таком устройстве государственного управления правительство не в состоянии совладать с чрезмерно обширным фронтом работы и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и осознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В результате, ярко проявляются все три негативных аспекта подобного административного строя:

1. общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся зачастую неудовлетворительно;

2. остальное общество часто подвергается вмешательству властей в тех ситуациях, когда в этом нет надобности;

3. Соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя.

Совокупностью этих трёх негативных аспектов бюрократии и отличается такой стиль государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием бюрократии обыкновенно являются органы полиции. Но там, где бюрократия укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, и даже на судебную и законодательную власти.

⇐ Предыдущая 3 4 5 6 789 10 11 12 Следующая ⇒