Лоббизм в органах государственной власти и управления

Иными словами, лоббизм выступает в качестве специфической профессиональной деятельности по оказанию воздействия на органы государственной власти и управления для принятия тех или иных решений, в которых заинтересованы определенные экономические и политические группы.

Групповые, межличностные, социально-классовые интересы существуют на протяжении всей истории человечества – с тех пор как стали развиваться экономические отношения и складываться система государственной власти и управления. При этом движущим мотивом поведения отдельных личностей и социальных групп является стремление реализовать свой интерес, который выражается, как правило, в попытках влиять на власть, получать статусные привилегии либо материальные выгоды. В формировании групповых интересов (и одновременно групп давления, если они пытаются реализовать свои интересы путем воздействия на органы власти) активно участвуют финансово-промышленные группы, политические партии, а также общественные и религиозные организации.

В условиях авторитарных режимов удовлетворение групповых интересов во многом зависит от личных отношений с лидерами, вождями (президентом, премьер-министром, спикером палаты, лидером правящей партии и т. д.). Борьба ведется в основном за власть, собственность, должностные и статусные привилегии и право распределения различных материальных и финансовых ресурсов. В обществах с рыночной экономикой широкое распространение получили такие методы воздействия, как борьба за голоса избирателей, финансовая поддержка партий и их лидеров, прямое или опосредованное воздействие на государственных чиновников. Не всегда эти методы лоббирования интересов заинтересованных групп можно назвать законными, порой они ведут к развитию коррупционных явлений в среде государственных служащих.

Понимая неизбежность лоббирования, представители законодательных органов ищут формы его легализации и стремятся перевести “прямое” воздействие путем подкупа в непрямое, информационное воздействие, состоящее в предоставлении законодателям и государственным служащим полной информации, подтверждающей объективный характер интересов, обоснованный или необоснованный характер требований тех или иных групп.

Лоббизм выполняет в обществе определенные функции и задачи. Во-первых, лоббистские группы являются посредниками между гражданами и государством. Посредничество широко распространено прежде всего в законодательной, политической и информационной сферах. В ходе принятия закона или его реализации важную роль играют эксперты. Но пропущенный через интерес самих граждан, сконцентрированный в лоббистских структурах закон становится более важным как с точки зрения формальной структуры, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Группы лоббистского давления, добиваясь определенных выгод для себя, в свою очередь обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых государством законов.

Во-вторых, лоббизм выполняет функцию оптимизации структуры общественных интересов. Процессы лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, но результаты лоббирования имеют значительные последствия и затрагивают в отдельных случаях большие слои населения страны. Положительные стороны лоббизма не только в том, что кто-то, действуя в своих интересах, «проталкивает» нужное для общества дело. Обществу это выгодно, так как сопоставление групповых интересов, возможностей и последствий разного рода действий, осуществляемое в рамках демократической процедуры и выражаемое в политических решениях, образует сложную систему сдержек и противовесов. Такое понимание лоббизма дает представление о нем как об одном из институтов гражданского общества, имеющего положительную характеристику.

В-третьих, лоббизм как бы расширяет и дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой возможности. Поскольку парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, огромное количество общественных групп не в состоянии реализовать в полной мере свои интересы. Таким образом, через практику лоббизма в общенациональном масштабе получают выражение интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными.

Лобби – это сложное и многоступенчатое социальное явление. Обычно оно связывается с конкретной личностью политика или группой политиков, предлагающих определенные решения или осуществляющих управленческие функции; это наиболее заметный верхний уровень лоббирования. Средний уровень составляет довольно многочисленный отряд экспертов, консультантов, технических исполнителей. В их составе достаточно много бывших государственных чиновников, профессиональных юристов, ученых, аналитиков, специалистов по связям с общественностью (PR), формированию общественного мнения и т. п.

Наиболее массовый нижний уровень лоббизма – это его социальная основа, различные социальные, экономические, политические, этнические, религиозные группы и движения. Лоббирование может проводиться в интересах отдельных социальных и политических сил, отдельных стран и регионов с целью решения общесоциальных или глобальных проблем. Вероятность реализации интереса той или иной группы зависит от:

− близости к лицу или организации, принимающей решение (карьера и место работы тех или иных членов правительства, депутатов парламента, работников аппаратов Правительства или Администрации Президента);

− возможности оказания давления в самом широком смысле – от формирования солидарного голосования в парламенте до организации и проведения политических и экономических акций;

− возможности оказания прямого экономического давления (наиболее часто проявляется в отношениях федеральных и региональных органов власти в виде угроз прекращения перечисления налогов, экономического отделения, требований дополнительных финансовых средств, кредитов, самостоятельности в выдаче квот, лицензий, заключения экономических договоров и соглашений без согласования с федеральными органами);

− информационных возможностей (близость контактов и возможность оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования необходимого общественного мнения.

Объектом воздействия лоббистских интересов являются различные условия ведения хозяйственной деятельности, в том числе:

− введение частной собственности на землю;

− собственность и право распоряжаться ею;

− право на занятие конкретной деятельностью;

− таможенные льготы;

− налоги, квоты, лицензии.

Опыт различных стран с богатыми традициями лоббизма показывает, что цели лоббистской деятельности по преимуществу экономические. Это, как правило, налоговые льготы, распределение бюджетных средств, государственных квот и лицензий и т. п. Поэтому лоббистский интерес – это в первую очередь экономический интерес.

Существует по меньшей мере два способа реализации групповых интересов, их представительства: плюралистический и корпоративистский. Плюрализм – такой тип представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно. Они многочисленны, конкурируют между собой и не организованы в некую иерархическую систему. Независимо от государства они определяют свой интерес, своих лидеров, и то, насколько далеко они могут идти в преследовании своих целей. В одной и той же сфере деятельности может действовать несколько групп. Ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов. Достижение целей одной из групп – результат конкурентной борьбы. Этот вариант лоббизма использует практику давления снизу вверх, со стороны самоорганизующихся интересов определенных слоев населения на государственные органы с целью получения определенных преимуществ, льгот, привилегий.

Корпоративистский тип представительства состоит в том, что государство заключает с какой-либо группой своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение), получая в обмен на предоставляемые привилегии лояльность и гарантию содействия государственным интересам. В этом случае и группы интересов сравнительно немногочисленны, функционально упорядочены (каждая группа «отвечает» за какую-то определенную категорию интересов), иерархизированы. Государство в данном случае упорядочивает, регулирует и структурирует лоббистскую деятельность. Именно оно признает за той или иной группой монопольное право на представительство лоббистского интереса в обмен на право влиять на определение предмета этого интереса, формы и методы его реализации, отбор лидеров и т. д.

Плюралистическое и корпоративистское лобби редко существуют в чистом виде, чаще всего имеет место их синтез. Преобладание в том или ином политическом режиме конкретных типов лоббирования определяется множеством факторов, прежде всего политических. Например, в политике советского периода преобладало корпоративистское лоббирование. В экономике лоббирование концентрировалось в централизованных и официально утвержденных группах функционального представительства (в Минфине, Госплане). В других сферах критерием отбора групп, которым предоставлялась монополия на представительство той или иной категории интересов, служила верность господствующей идеологии. Государство отбирало и наделяло монопольным правом на представительство определенную, «идеологически надежную» группу, после чего конкурентные группы либо ликвидировались, либо присоединялись к отобранной.

В административно-командной системе существовал лоббизм министерств. Он заключался в постоянной борьбе за ресурсы и средства. Помимо отраслевого, существовал и региональный лоббизм, где первые места занимали Москва и Ленинград. Значение области определялось наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в экономике страны. Связь области с лобби определяла возможность развития жилья и соцкультбыта, уровень снабжения, бюджет области. На областном уровне складывалась своя лоббистская структура. В отличие от верхних эшелонов значительное место в ней занимали торговля и система местных кланов и землячеств, которая продвигала своих людей на ключевые должности, образовывая местную элиту. Для внешнего мира местная элита выступала как лоббистское образование города или области. Обычно интеллигенция, за редким исключением, не входила в партийно-хозяйственную элиту, образовывая свой круг общения.

В современных российских условиях лоббизм активно проявляется в сфере политики и государственного управления. Различные заинтересованные группы принимают активное участие в избирательных кампаниях, стремятся сформировать блоки из «своих» депутатов, оказывают влияние на принятие решений в Государственной Думе и Совете Федерации.

Одной из серьезных проблем, позволяющей лоббистам решать дела в интересах определенных групп, является двойственная структура Думы. С одной стороны, основная работа по подготовке законопроектов, их оценке и согласованию лежит на комитетах. В то же время основные вопросы деятельности Думы решаются Советом Государственной Думы, где право решающего голоса принадлежит только руководителям фракций и Председателю Государственной Думы, а представители комитетов имеют лишь право совещательного голоса. В результате те комитеты, которые возглавляют представители наиболее влиятельных партий и фракций, имеют возможность легко проводить необходимые решения, не обращая особого внимания на их проработку и согласование с другими комитетами.

Методы и стиль работы лоббистских структур в исполнительных структурах власти претерпели некоторые изменения, но, в отличие от методов работы в законодательной ветви власти, в целом не претерпели существенных изменений. В основном применяется «коридорный лoббизм», который сводится к проталкиванию выгодного решения через конкретных чиновников или торможению принятия невыгодного решения. В этих целях наиболее важно иметь и поддерживать «своих» людей на ключевых постах. Причем в аппаратной иерархии официальные посты чиновников и реальная степень их влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно за расстановкой сил на ключевых постах и степенью их влияния на руководство, включая лиц, даже не входящих в официальные структуры, так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.

Основные методы «коридорной работы» состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ заблокировать принятие того или иного решения – направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств и ведомств, назначив головным ведомство, явно перегруженное работой или не имеющее должного веса.

Кризисные явления в экономике России, отмечавшиеся в первой половине 90-х гг. ХХ в., привели к ужесточению борьбы за перераспределение государственных средств, увеличение прибылей, передел собственности и т. д. Поэтому были образованы крупные корпоративные структуры, взаимодействия интересов которых происходят в различных сферах жизнедеятельности. Основная задача, к решению которой стремятся такие корпоративные структуры – это получение дополнительных финансовых ресурсов из различных источников. Для этого корпоративная группировка должна, как минимум, иметь:

− своего представителя в высших эшелонах власти;

− экспортно-импортную структуру, желательно максимально монополизировавшую свой сектор экономики и сбыта продукции;

− собственную финансово-банковскую структуру;

− дружественную парламентскую фракцию или политическое движение;

− средства массовой информации.

Вывод, который следует сделать из анализа процессов развития российского лоббизма, отношений лоббистских групп и государственных органов – это то, что ни лоббизм, ни государственные институты не достигли той степени зрелости и цивилизованности, которые позволили бы им строить свои отношения, исходя из оптимального сочетания личных, групповых, общественных и государственных интересов.

К сожалению, современный российский лоббизм в значительной степени способствует широкому распространению таких негативных явлений, как коррупция, протекционизм, клановость, бюрократизми др. Это приводит к неоднозначным оценкам лоббизма как социального явления в обществе. Исследования российских социологов^[29] показывают, что отношение к практике отстаивания групповых, корпоративных интересов среди населения преобладающе негативное:

Такие оценки определяют и общее отношение к лоббизму: 20% участников социологического исследования высказываются за цивилизованные формы лоббирования групповых, корпоративных интересов, и только 27% указывают на скорее положительное, чем отрицательное отношение к лоббизму.

В исследованиях, проводившихся учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации в 2002 г., определилась слабость взаимодействия государства и институтов гражданского общества в вопросах регулирования экономических и политических отношений. Пока возможность такого взаимодействия оценивается достаточно осторожно: только 21, 8% экспертов отметили большие перспективы этого процесса, а 61, 4% определили их как ограниченные. Но следует отметить, что в гражданском обществе реально развиваются различные субъекты влияния на экономические, политические и социальные процессы. К таким субъектам население относит, в первую очередь, политические партии (66, 9%) и средства массовой информации (47, 5%), тогда как эксперты к таким субъектам с большой степенью уверенности отнесли, прежде всего, лоббистские группы (59, 6%). Далее – политические партии (57, 4%), средства массовой информации (47, 3%) и предпринимательские объединения (37, 9%) и т. д.

Становление цивизованного лоббизма потребует много усилий в формировании правового пространства лоббистской деятельности, экономических механизмов взаимодействий заинтересованных групп и государства, развитии социального партнерства. Большая роль и ответственность возлагается на российских законодателей, которые так и не смогли с 1995 г. принять Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Но следует отметить и то, что ни представители гражданского общества (в основном предприниматели), ни государственные служащие пока еще не осознают в достаточной мере важность такой меры. Результаты социологических исследований 2003 г. по актуальным проблемам государственной службы, проведенные под руководством автора среди населения и государственных служащих, показали, что принятие закона о лоббизме поддерживают только 10, 9% респондентов из контингента населения и 12, 5% – из числа государственных служащих.

Превращение существующих форм лоббизма в подлинно демократический институт представительства и реализации законных групповых интересов гражданского общества – это объективная потребность развития и российского общества, и российской государственности. Это и неизбежный процесс, в котором должна быть заинтересована вся российская общественность, проявлять в этом отношении активную гражданскую позицию. Заинтересованы в нем должны быть также все институты государства и гражданского общества, так как процессом становления и развития лоббизма в Российской Федерации необходимо управлять, контролировать его социальные последствия.

Из всего сказанного выше можно определить и ряд перспективных задач социологии государственной службы в исследовании феномена лоббизма в России и процессов его становления и развития:

− изучение всех видов и типов заинтересованных групп с позиций лоббирования ими определенных социальных интересов в органах государственной власти и управления;

− определение характеристик различного рода лоббистской деятельности, видов взаимодействий заинтересованных групп с государственными служащими;

− выявление интересов государственных служащих в применении лоббистских методов взаимодействий в системе государственной службы;

− выяснение социальных последствий введения лоббизма в практику функционирования государственной службы;

− проведение социологического мониторинга отношения населения и государственных служащих к вопросам, связанным с практикой применения лоббистских действий, а также к лоббизму как реальному социальному явлению в российском обществе и системе государственного управления.

Реализация этих задач позволит более полно раскрыть очень важные стороны процесса становления и развития лоббизма в России, получить информацию управленческого характера, способствовать эффективному общественному и государственному контролю его функционирования и определению возможных социальных последствий.

Сегодня можно отметить, что лоббизм постепенно становится весомым инструментом влияния на процессы государственного управления, так как его возможности активно используются при взаимодействии между различными ветвями власти (например, во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти). А это означает, что лоббирование вошло в сферу деятельности государственных служащих, и его необходимо исследовать с точки зрения влияния этого явления на государственную службу, на все ее компоненты, включая функциональные цели и задачи, организационную структуру, внутреннюю социальную среду и т. п.

Взаимодействие экономически и политически заинтересованных групп предпринимателей, финансовых и промышленных кругов с органами государственной власти и управления осуществляется посредством формальных и неформальных контактов, регулируемых особыми правовыми актами. Однако построение цивилизованных лоббистских отношений еще далеко не завершено, что определяет повышенный интерес широкой научной общественности к проблеме лоббизма в его различных формах проявления в современных российских условиях.

В нашей стране с 1995 г. предпринималось несколько попыток принять закон о лоббизме (взаимодействии представителей бизнеса и органов государственной власти). Несколько законопроектов широко обсуждалось на круглых столах и в комитетах Госдумы РФ. Но закон так и не был принят. А он крайне необходим именно сегодня, когда роль государства в период кризиса в экономике возрастает, и огромное количество лоббистов, продвигая свои частные интересы, пытаются добиться от органов государственной власти значительных преференций и финансовых ресурсов для своих компаний.

Сегодня в России имидж специалиста по взаимодействию с органами государственной власти нередко негативен. Понятие «лоббизм» в нашем обществе зачастую отождествляется с коррупционными правонарушениями, проще говоря, с дачей взятки. Отчасти специалисты по взаимодействию с органами государственной власти (GR) сами ответственны за такое восприятие обществом их деятельности. Здесь подразумеваются только те, кто привык решать вопросы любыми способами, нарушая закон.

Вместе с тем, проблема глубже: нет никаких правил игры и принципов взаимодействия, поэтому каждый лоббист ведет себя так, как считает приемлемым для себя и своей компании. В законодательстве отсутствует даже само понятие «лоббизм», не прописаны формы лоббистской деятельности, не установлен порядок аккредитации лоббистов в органах государственной власти и порядок раскрытия для всеобщего сведения информации о тех решениях, на принятие которых повлияли лоббисты и т. д.

В этом отношении интересно мнение П. Толстых, отражающее позицию многих российских экспертов в области анализа российской практики лоббирования: «Чтобы оценить капитализацию лоббистской отрасли, надо четко разграничить цивилизованное лоббирование и теневое. Цивилизованное лоббирование – это лоббирование, осуществляемое в рамках закона. А сводить лоббизм к коррупции – это все равно что отождествлять предпринимательскую деятельность с мошенничеством, как делалось в советские времена. Не стоит также говорить исключительно о лоббировании бизнес-интересов. Существует лоббирование профсоюзных, общественных организаций. Другой вопрос – какими методами. Если законными, через экспертные советы, это цивилизованная практика. Как раз общественные и прочие некоммерческие организации, не обладающие достаточным финансовым потенциалом, в такой практике заинтересованы больше, чем кто бы то ни был. А бизнес может спокойно существовать и при теневом лоббировании – у него для этого достаточно ресурсов»^[30].

Сегодня крайне необходимы четкие правила деятельности лоббистов в работе с представителями органов власти. Правила игры в данном случае должны быть закреплены законодательно и будут призваны регулировать взаимоотношения бизнеса и власти.

В нашей стране подобный закон особенно важен сегодня, когда власть настроена конструктивно работать с бизнесом, прислушиваться к мнению представителей реального сектора и принимать совместные решения для улучшения экономической ситуации в стране. Конечно, российские специалисты по GR могут по примеру своих европейских коллег пойти по несколько иному пути, и вместо поддержки идеи принятия профильного для их отрасли закона, сконцентрировать внимание только на разработке ряда саморегулирующих положений.

Сделав первый шаг по более полному законодательному закреплению мер по противодействию коррупции в конце 2008 г., очень важно, чтобы депутатский корпус довел до завершения и процесс принятия закона о лоббизме. При этом очевидно, что закон о лоббизме не решит проблему коррупции полностью, не заменит собой необходимость структурных реформ, направленных на большую открытость и отчетность органов государственной власти и местного самоуправления перед обществом, и не сформирует в обществе в одночасье нетерпимость к коррупционному поведению. Однако закон поможет сделать взаимодействие бизнеса и власти более прозрачным, а это уже немало с учетом того, как сильна и закрыта бюрократическая система в России.

Характерно мнение представителей бизнес-лобби по поводу необходимости принятия закона о лоббировании: «Активно поддерживая идею принятия такого закона и формируя сегодня четкие механизмы и процедуры взаимодействия бизнеса с органами государственной власти, представители GR-сообщества закладывают прочный фундамент цивилизованного развития своей отрасли в России на долгие годы»^[31].

Сейчас в Администрации Президента РФ идет активная работа над законом о регулировании лоббистской деятельности. Задача подготовить и принять этот законопроект фигурирует в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом В.А. Медведевым летом этого года. И тот факт, что этим вопросом вплотную занимается Государственно-правовое управление президента РФ, дает возможность надеяться, что закон, наконец, будет разработан и принят.

С другой стороны, лоббистская деятельность касается не только принятия законов, но и продвижения управленческих, концептуальных или кадровых решений. То есть закон о лоббизме должен описывать легальные механизмы конкуренции и согласования групповых интересов, касающихся широкого круга вопросов, не зависимо от того, в каких инстанциях принимается решение. В противном случае, формальный подход к регулированию лоббистской деятельности выхолостит идею выстраивания прозрачных отношений между органами государственной власти и группами интересов.

Сегодня реальную деятельность лоббистов достаточно сложно регламентировать, поскольку ее инструменты становятся все более разнообразными и меняются буквально на газах. Так, многие компании давно используют не только PR, но и на GR (от government – «правительство») и уже овладели искусством управления экспертным сообществом.

Эти проблемы существуют во многих странах, однако в России есть своя специфика, связанная с тотальным отставанием в этой области. Например, под лоббистской деятельностью у нас подразумевают в первую очередь корпоративный лоббизм. Однако на фоне начавшегося финансового кризиса на Западе уже начинают обсуждать вопрос об ограничении этой деятельности. Это связано с тем, что интересы воротил бизнеса зачастую вступают в противоречия с интересами всего общества.

Но главной российской проблемой является отсутствие механизмов регулирования лоббистской деятельности. То, что рассматривается на Западе как выход за рамки закона и повод для коррупционного скандала, в России является чуть ли не нормой. И закон о лоббизме необходим именно для того, чтобы подорвать теневые механизмы влияния на принятие решений и расширить круг легальных лоббистов за счет таких удаленных от власти групп, как специалисты-отраслевики, профессионалы, работающие в сфере разработки и внедрения новых технологий, врачи или работники музеев. Принятие закона позволит этим не обладающим финансовыми ресурсами группам довести свои проблемы до сведения власти и превратит цивилизованный лоббизм в одну из форм существования гражданского общества.

Легальный лоббизм подразумевает открытую и честную конкуренцию содержательных аргументов и идей, и это не может не отразиться на качестве принимаемых решений. Публичное столкновение интересов и концепций создаст условия для оптимизации законодательной деятельности, сломает порочную практику принятия «сырых» законов, позволит упорядочить работу чиновников, отслеживать их действия и публично, вплоть до подачи судебных исков, требовать выполнения принятых решений, то есть создаст механизм действенного контроля общества над исполнительной властью. В этом смысле, легальный лоббизм является инструментом реальной демократии и гарантией прозрачности власти.

Что касается чиновников, то в рамках жесткой регламентации лоббистской деятельности публичные контакты их и депутатов с легальными лоббистами будут рассматриваться как форма их профессиональной, подконтрольной обществу деятельности. А встречи с «теневым» лобби станут поводом для служебных или уголовных расследований. Таким образом, принятие закона о лоббизме должно стать основой для формирования принципиально новой культуры взаимоотношений общества и власти, в которой будут существенно ограничены возможности для реализации коррупционных схем.