Виды управления природопользованием

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 6Следующая ⇒

Управление — организация и постоянное поддержание взаимосвязей между составляющими частями управляемой системы, направленные на достижение намеченных результатов.

В природопользовании различают управление природными системами и управление природопользователями.

Управление природными системами — мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении. Управление природными системами опирается на изучение и использование естественных законов, в первую очередь экологических.

Управление природопользователями (управление охраной окружающей среды и рационализацией использования природных ресурсов) — обеспечение норм и требований, ограничивающих вредной воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на окружающую среду, и рациональное использование природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство. Управление природопользователями опирается на юридические и экономические, т.е. социальные, законы.

Управление природными системами может быть " жестким" и " мягким":

Жесткое управление — прямое, непосредственное воздействие на природу, грубо нарушающее естественные процессы с помощью технических средств, коренное преобразование самих механизмов и систем природы. Например, распашка земель, строительство плотин на реках.

Мягкое управление — главным образом косвенное, опосредованное воздействие на природу с использованием естественных механизмов саморегуля-

ции, т.е. способности природных систем к восстановлению своих свойств после антропогенного вмешательства. Например, агролесомелиорация.

Жесткое управление дает быстрый и высокий хозяйственный эффект в виде роста объема продукции или снижения затрат на ее производство, но лишь в относительно коротком временном интервале. Через определенное время неминуемо наступает расплата в виде нарастания экономических и экологических ущербов. Например, освоение целинных земель.

Жесткое управление основано на перенапряжении или предельном омоложении природных систем (например, агроэкосистемы) и поэтому требует мероприятий по поддержанию экологического равновесия, осуществляемых главным образом путем мягкого управления (например, использование севооборотов).

Таким образом, максимальный эколого-экономическийэффект можно получить только при разумном сочетании жесткого и мягкого форм управления.

Управление природопользователями может быть командноадминистративным и экономическим:

Командно-административноеуправление— управление природополь-

зователями, основанное на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по охране окружающей среды и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятиям и его руководством.

Экономическое управление — управление природопользователями, основанное на экономическом стимулировании, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранное законодательство, чем нарушать его.

Предприятия-природопользователисами по себе не заинтересованы в природоохранной деятельности. Этому имеется несколько причин.Во-первых, природоохранная деятельность не приносит прибыли, за исключением случаев, когда экономически выгодна утилизация (вторичное использование) отходов производства (твердых отходов, сточных вод, отходящих газов).Во-вторых, часто наблюдается несовпадение во времени момента нанесения вреда окружающей среде и момента расплаты за него. Например, загрязнение окружающей среды может сказаться на здоровье человека только через несколько лет или десятилетий.В-третьих, часто ущерб природной среде наносят одни пред-

приятия или отрасли (предприятия- " загрязнители" ), а экономически страдают, в большей степени, совсем другие (предприятия-" реципиенты" ).Например, основными загрязнителями окружающей среды являются промышленность и энергетика, а страдают здравоохранение, коммунальное, сельское, лесное и рыбное хозяйство, так как увеличиваются затраты на лечение больных, ремонт зданий, подает урожайность и качество растениеводческой продукции, продуктивность животноводства и т.д.

Таким образом, предприятия-природопользователине станут заниматься природоохранной деятельностью просто так, поскольку сама по себе она не выгодна.Командно-административныйпуть управления природопользователями в чистом виде дорогостоящ и малоэффективен, так как требует большого количества проверяющих и постоянного контроля. С другой стороны, одни только экономические методы не всегда обеспечивают нужный результат. Наилучшие результаты дает разумное сочетание экономической заинтересованности природопользователей с жестким контролем и административным принуждением.

Экологический менеджмент – это система экологически ориентированного управления современным производством. Вне зависимости от типа и характера производства любое предприятие связано с окружающей его природной средой. На всех этапах хозяйственной деятельности происходит обмен веществом, энергией и информацией с окружающей средой. Предприятие выступает первым и наиважнейшим элементом в хозяйственной деятельности человека, влияющим на загрязнение и деградацию окружающей природной среды. Для того, чтобы свести к минимуму это отрицательное воздействие, необходимо экологизировать экономику.

Экологизация экономики – это совокупность управленческих, технологических, финансово-экономических мероприятий, направленных на снижение экологической нагрузки на окружающую природную среду.

Концепция экологического менеджмента – полный комплекс проблем управления, связанных с экологическими процессами как объектом управления. Необходимость экологического менеджмента определяется не только резким ухудшением экологической обстановки, кризисом окружающей среды, но и закономерными тенденциями развития современного производства, такими как – дифференциация регионального размещения производства; увеличение производственных мощностей по потребностям новых технологий; обострение влияния производства не только на природу региональную, но и общее мировое пространство.

В формируемом экологическом праве России очевидна тенденция развития лицензионно-договорных основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое юридическое значение. Получение лицензии или заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает или не допускает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии или договора, если для ее ведения это требуется. Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основанием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности.

Значение лицензирования и договоров определяется также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:

а) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация о масштабах, видах и пределах экологически значимой деятельности, о состоянии окружающей среды в месте осуществления деятельности, мерах по охране окружающей среды и рационального природопользования и др.;

б) превентивная. С учетом данных о масштабах и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресурсов, химических, физических и биологических воздействий на природу, других экологически значимых условий осуществления такой деятельности достигается предупреждение экологического вреда;

в) контрольная. Она проявляется в том, что, выдавая лицензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований законодательства об окружающей среде;

г) гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

Хотя лицензирование и заключение договора касаются иногда одних и тех же общественных отношений, они являются правовыми инструментами реализации разных методов в праве окружающей среды - административно-правового и гражданско-правового.

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, забор воды для промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т.п.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами) применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов). Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, в силу выполнения ими одинаковой функции все они охватываются понятием " лицензирование".

В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России на современном этапе. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регулирования. Стороны договорных отношений являются автономными и административно независимыми друг от друга. Их взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений законодательства об окружающей среде и строго в рамках компетенции соответствующего органа исполнительной власти.

Договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, устанавливая соответствующие права (на аренду земли, на пользование водными ресурсами и др.).

В России существует множество законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды. Федеральный закон содержит статью 30 о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, не имеющую, однако, практического значения. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, подлежащих лицензированию, устанавливается федеральными законами. Почему бы в головном акте экологического законодательства непосредственно не назвать такие виды деятельности?! Соответствующие нормы предусмотрены преимущественно в природоресурсном законодательстве, а также в правительственных постановлениях, регулирующих лицензирование отдельных видов экологически значимой деятельности. Ряд таких постановлений Правительства РФ приведен в Приложении к учебнику. Согласно ст. 1 Федерального закона " О лицензировании отдельных видов деятельности" он не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов. Некоторые виды экологически значимой деятельности им регулируются, поэтому он также является источником экологического права.

Совокупность норм, регулирующих лицензионные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, может рассматриваться как комплексный институт экологического права.

Региональный мониторинг представляет собой информационно-аналитическую систему по отслеживанию региональной ситуации как базы выработки региональной и национальной политики.

Под региональным мониторингом понимается специально организованная и постоянно действующая система сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки состояния, тенденций развития и остроты региональных проблем. Главная его задача состоит в создании надежной и объективной основы для выработки государственной политики регулирования территориального развития и определения ее приоритетов в целях принятия мер селективной (выборочной) государственной поддержки тех или иных регионов и решения конкретных региональных проблем.

Для формирования эффективной региональной социально-экономической политики в условиях экономического кризиса, происходящего в стране, огромное значение имеет информация, как важнейший стратегический ресурс управления территориями.

Выбор приоритетных направлений развития региона требует внедрения и использования перспективных методов и инструментов оценки, а также диагностики состояний объекта исследования. Одним из таких инструментов, на сегодняшний день, является мониторинг.

«Мониторинг» (от лат. monitor – предостерегающий) – метод исследования объекта, предполагающий его отслеживание и контролирование его деятельности (функционирования) с целью прогнозирования последней [10]. Различные науки при использовании мониторинга для проведения своих исследований вкладывают в его понятие свое толкование. Например, в экологии мониторинг активно используется для исследования окружающей природной среды. Другой наукой, в которой инструментарий мониторинга так же достаточно хорошо проработан, является социология. Социальные мониторинги, опросы общественного мнения на сегодняшний день имеют высокую практическую значимость.

Рассматривая исследования мониторинга социально-трудовой сферы нельзя обойти вниманием работы М.Л. Малышева.

Всестороннее изучение содержания, форм и методов проведения различных мониторинговых исследований, а также практический опыт данного ученого позволил сформулировать теоретически возможные варианты концепций мониторинга [8]:

1. целевая концепция, согласно которой мониторинг определяется как проблемно-ориентированная система, перекрывающая определенную сферу информационных потребностей;

2. инструментальная концепция, где мониторинг выделяется среди других систем обработки информации по типу используемых средств и методов (широкое применение выборочных методов сбора данных, компьютерная технология работы с информацией и т.п.);

3. интеграционная концепция, в которой мониторинг трактуется как результат перегруппировки традиционных информационно-управленческих функций, объединяющий элементы социально-экономической статистики, социально-экономического и социологического анализа и прогнозирования.

Повышенное внимание к мониторингу как к способу научного познания и исследования проявляют также такие науки как экономика, биология, медицина, психология, политология, право.

Существует множество систем мониторинга и все они обладают совокупностью общих признаков, дающих возможность определять мониторинг как сформировавшееся, целостное и достаточно самостоятельное научно-практическое явление. Специфичность и степень разработанности методологического аппарата мониторинга каждой областью его применения прямым образом влияют на научное определение данного понятия.

Подготовка и проведение мониторинга включают несколько общих правил:

− выбранная, разработанная для мониторинга система показателей должна адекватно отражать сущностные характеристики объекта, давать комплексное представление о его функционировании;

− использоваться должен универсальный, «сквозной» блок индикаторов, что позволяет проводить сравнительный анализ и строить динамические ряды;

− при проведении сравнительного анализа информации следует сохранять его методологическую и методическую преемственность, что снижает вероятность субъективной интерпретации полученных данных, задает единый алгоритм аналитических разработок [13].

Мониторинг может быть охарактеризован как процесс и как система.

Рассматривая мониторинг в виде процесса, можно указать на его последовательность, направленность; функцию сбора информации, ее систематизацию; оценку и анализ объекта исследования для принятия качественных управленческих решений, а так же обоснование прогноза развития объекта.

Мониторинг как система состоит из совокупности взаимосвязанных элементов: субъекта и объекта исследования, цели исследования, оценочных параметров и критериев, а так же необходимой методологической базы. Система мониторинга будет функционировать только в том случае, если все элементы будут наделены конкретным содержанием, их взаимодействие будет специально организовано, а научной базой организации и осуществления мониторинга станут принципы: целенаправленности, непрерывности, целостности и разносторонности, согласованности действий его субъектов, адресности и гласности добываемой с его помощью информации [10].

Таким образом, мониторинг объединяет в себе такие важнейшие функции управления как наблюдение, анализ, оценка, прогнозирование. По своей сути он является составной частью информационного обеспечения процесса управления.

Управление на федеральном, региональном и муниципальном уровнях требует широкой базы разнообразной информации. Она может быть получена как извне, так и внутри самой системы управления, однако при этом часто ощущается как недостаток соответствующей информации, так и избыток несистематизированной, а подчас и бесполезной информации. Таким образом, в настоящее время большую актуальность приобретает решение проблемы информационного обеспечения управления территориями и отраслями народного хозяйства [5].

В сфере государственного и муниципального управления мониторинг все более широко используется для комплексной сравнительной оценки социально-экономического развития территориальных структур Российской Федерации - федеральных округов, экономических районов, субъектов Российской Федерации, городов и районов. Мониторинг способствует выработке долгосрочной стратегии, налаживанию взаимодействия федерального Центра и территориальных органов власти и управления, укреплению экономического пространства страны и строительства федеративного государства.

Система применяемых для охраны окружающей среды и рационального природопользования стандартов и нормативов — это комплекс взаимоувязанных ограничений и требований к качеству окружающей природной среды, а также требований к производственно-технологическим и организационно-управленческим процессам, производимой продукции и услугам, посредством которых гарантируются экологическая безопасность населения и производства, обеспечивается сохранение генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

В России принципиальные подходы к нормированию качества окружающей природной среды и установлению экологических стандартов определены в ряде федеральных законов и прежде всего в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Далее, нормативы системы «Охрана природы», которые и именуют экологическими стандартами, утверждаются специально уполномоченными органами экологического контроля и управления, санитарно-эпидемиологической службой, а также Госкомитетом РФ по стандартизации и метрологии (Госстандартом). После этого утверждения природоохранные стандарты и нормативы приобретают обязательную юридическую силу.

Главными областями применения экологических стандартов и нормативов являются экологический контроль, прогнозирование, программирование и планирование экологических и природно-ресурсных мероприятий, экологическая экспертиза, аудит и др.

В современных условиях природоохранные стандарты и нормативы представляют собой весьма сложную систему показателей. Основные группы этих показателей следующие.

1. Показатели критического уровни воздействия на человека и природные комплексы, выход за пределы которых по своим медико-биологическим (гигиеническим), социально-экономическим и экологическим последствиям современная наука считает абсолютно недопустимым. Эти показатели должны выступать в качестве жестких, строго обязательных для выполнения условий при решении проектных, планово-экономических и прочих задач.

2. Показатели, определяющие порядок зонирования различных региональных образований Зонирование устанавливает вид использования территорий, а также определяет их функциональное назначение и ограничения на использование. Территориальное зонирование, как и соблюдение ограничений, установленных на использование территорий отдельных зон, является необходимым условием обеспечения динамического экологического равновесия и устойчивого природопользования.

Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (1998) выделяются следующие основные функциональные зоны:

1. общественно-деловые,

2. производственные,

3. инженерной и транспортной инфраструктуры.

4. рекреационные,

5. сельскохозяйственного использования.

6. специального назначения,

7. военных объектов.

С учетом ограничений на ведение хозяйственной (в том числе градостроительной) деятельности также выделяются зоны:

1. особо охраняемых природных территорий,

2. санитарные и санитарно-защитные,

3. водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы,

4. санитарной охраны источников водоснабжения,

5. залегания полезных ископаемых,

6. чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия,

7. с экстремальными природно-климатическими условиями и др.

Экологическое лицензирование. Это система мероприятий, направленных на регулирование природопользования путем разработки экологических требований и ограничений и выдачи разрешений на определенные виды деятельности. Оно является рычагом управления природопользованием и охраной окружающей среды. Лицензирование осуществляется в форме выдачи лицензий на природопользование, а также специальных разрешение на использование отдельных видов ресурсов и выброс (сброс) отдельных видов загрязняющих веществ в окружающую среду. Лицензия (разрешение) - это документ, регулирующий взаимоотношения между специально уполномоченными природоохранными органами и природопользователями.

Экологическому лицензированию подлежат следующие виды деятельности:

- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

Деятельность предприятий и объектов транспорта регламентируется путем выдачи лицензий. Владелец лицензии на право предоставления перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с транспортным процессом, обязан выполнять, наряду с требованиями Устава определенного вида транспорта, правил перевозок и технической эксплуатации подвижного состава, других специальных положений и правил, также требования экологической безопасности.

Лицензии выдаются на определенный срок: 3 месяца, 1 год или 5 лет региональными отделениями Российской транспортной инспекции (РТИ), за исключением лицензий на международную транспортную деятельности, которые оформляет центральный аппарат РТИ при Министерстве транспорта РФ.

Экологическая сертификация. Все составляющие перевозочного процесса и других видов деятельности на транспорте, связанные с потенциальной опасностью причинения вреда экологическими системам (подвижной состав, топливно-смазочные и другие материалы, оборудование, технологии, перегрузочные комплексы и т.д.) должны быть сертифицированы на соответствие действующим технологическим и экологическим требованиям.

Сертификация - средство предоставления потребителю гарантий в том, что приобретенное им изделие (технологический процесс, услуга) отвечает требованиям действующих нормативных документов, независимо от того, когда, кем и где оно изготовлено. Цель экологической сертификации - предотвратить возможные отрицательные последствия применения несоответствующих экологическим требованиям процессов, работ, услуг, которые приводят к повышенной нагрузке на окружающую среду.

Система сертификации должна быть ориентирована на поэтапное ужесточение экологических требований.

Сертификация транспортной продукции и услуг предусматривает:

- определение соответствия образца продукции (услуги) установленным требованиям на основе приведенных испытаний;

- проверку производственных процессов на наличие условий, обеспечивающих стабильный уровень характеристик безопасности;

- выдачу Сертификата соответствия или одобрения типа транспортного средства;

- инспекционный контроль за сертифицируемым объектом.

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 Следующая ⇒