Государственная теория самоуправления.

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений «община – государство».

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несёт ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приёмах власти, не справляться с большим объёмом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определённой автономии мест. Соответственно, это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн «видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления»[45]. Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации[46].

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

- государство передаёт задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

- органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, но одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

- органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Р. Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почётных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Л. Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом – корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчёркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или «правительственного» (или «казённого», как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором – государством в государстве»[47].

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: «Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней её законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к её содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели... Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить»[48].

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством[49]

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счёте достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление становится неразрывной частью объективно необходимого партнёрства центра и мест.

Признавая актуальность государственнического подхода к формированию муниципальных общественных отношений, Н.Л. Пешин видит проблему современной России в чрезмерной регламентации законом основных функций и полномочий местного самоуправления, механизмов их реализации. Это, по мнению автора, ограничивает возможности поиска и реализации таких форм местного самоуправления, которые бы в наибольшей степени отвечали потребностям населения в многонациональном и многоконфессиональном федеративном государстве, каковым является Россия[50].

Теория дуализма.

Дуализм – двойственность, двойственная природа явления.

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Такая природа местного самоуправления создаёт условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX века.

Теория муниципального дуализма утверждает, что ни одна из ранее созданных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, их недостатком является возведение в абсолют какого-либо одного из признаков местного самоуправления, тогда как современные процессы общественного развития, в том числе связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватного отражения индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма находится в начальной стадии разработки её основ, однако уже сегодня позволяет выделить её базовые признаки:

- наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

- невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

- реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

- сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

- выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

- наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и, соответственно, определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

Некоторые авторы, сопоставляя положения теории дуализма и государственной теории склонны видеть в теории дуализма дальнейшее развитие государственной теории. Действительно, в основе обеих теорий лежит понимание того, что именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а реализация местного самоуправления в большой степени обеспечивается его государственной регламентацией.

Это действительно так, однако несомненным достоинством теории дуализма является её стремление подчеркнуть возможность, допустимость, а в ряде случаев и просто необходимость реализации разнообразных форм местного самоуправления, позволяющих в наибольшей степени учесть местные исторические, национальные, культурные, религиозные и иные особенности и традиции. В этом смысле теория дуализма приобретает особую ценность для государств с федеративным устройством, включая Российскую Федерацию.

Критика теории дуализма может и должна послужить полезным стимулом её дальнейшего развития.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: