Понятие местного самоуправления.

Изучая историю становления местного самоуправления в европейских странах и в России (тема 2), мы получили представление о том, сколь сложным был путь от примитивных древних, общинных форм местного самоуправления к его современным формам.

Процессы становления и развития местного самоуправления сопровождались непрекращающимися попытками их теоретического осмысления, формулированием определений и построением «адекватных» моделей местного самоуправления в качестве результата теоретического осмысления.

Параллельное сосуществование нескольких теорий и моделей местного самоуправления[71] говорит о сложности местного самоуправления как явления современной общественной и политической жизни. Именно по этой причине местное самоуправление привлекает к себе пристальное внимание не только историков и правоведов, но также политологов, социологов, управленцев, экономистов, философов, представителей других отраслей современной науки. Каждая из этих наук исследует местное самоуправление под собственным ракурсом, а потому и формулирует собственное определение термина «местное самоуправление» – определение, которое отражает специфику предмета исследования, выделяемого данной конкретной наукой из многообразия местного самоуправления как комплексного, то есть сложного, многогранного явления.

В глазах историка и философа местное самоуправление – это процесс возникновения и развития специфической формы общественного бытия, причём историка интересует география и хронология этого процесса, а философа – общие закономерности его развития.

Для политолога местное самоуправление – это, с одной стороны, одна из форм демократии, элемент политической системы современного государства, с другой – совокупность политтехнологий, реализация которых обеспечивает устойчивое функционирование и развитие местного самоуправления.

Социологи вправе рассматривать местное самоуправление как объект социологических исследований и определять его как совокупность социальных технологий, реализуемых на местном уровне населением и органами местного самоуправления.

Перечисленные выше определения не имеют нормативного характера, поскольку не вытекают из законодательства о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации не даёт нормативного определения термина «местное самоуправление», но решает иную задачу: формирует конституционно-правовые признаки местного самоуправления. Эти признаки в конечном счёте и ведут законодателя не только к выверенной формуле местного самоуправления в текущем законодательстве, но и к построению всей системы текущего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, тем самым выделяя её в самостоятельную отрасль права.

Основополагающими и неотъемлемыми конституционно-правовыми признаками местного самоуправления в современной России являются:

1) включение местного самоуправления в состав основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции РФ).

В развитие данного положения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в статье 1 записывает: Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2) определение местного самоуправления в качестве одной из форм народовластия в Российской Федерации (статья 3 Конституции РФ).

3) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции РФ).

4) право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, закрепляемое статьёй 130 Конституции РФ.

Современное нормативное определение термина «местное самоуправление» даёт статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.11.2003 № 131-ФЗ: Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Приведённая выше формула имеет хотя и непродолжительную, но интересную предысторию.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.91 № 1550-1 давал исторически первую для России формулировку: Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР – система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР конституций и законов республик в составе РСФСР.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ приводит уточнённую в сравнении с предыдущей формулировку: Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Как видим, закон 1991 года употребляет в качестве синонимов местное и территориальное самоуправление.

Закон 1995 года уже уходит от совмещения этих признаков.

Вместе с тем оба закона формулируют общие признаки местного самоуправления (самостоятельность, ответственность, решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения), которые войдут в ныне действующую норму.

Для Российской Федерации ещё одним нормативным определением термина «местное самоуправление» является формулировка Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), поскольку Россия, ратифицировав указанный документ, тем самым включила его в правовую систему Российской Федерации.

Местное самоуправление согласно Хартии есть право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Европейская хартия и российское законодательство дают близкие по смыслу, но текстуально не совпадающие определения местного самоуправления.

В отечественном законе мы имеем более развёрнутую и насыщенную формулировку.

Проанализируем эту формулировку.

1) Местное самоуправление в Российской Федерации – это прежде всего форма осуществления народом своей власти.

2) Особенность этой формы народовластия состоит в том, что она обеспечивает решение населением вопросов местного значения.

В следующей статье (статья 2) Федеральный закон № 131-ФЗ уточняет: вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

3) Вопросы местного значения население решает самостоятельно и под свою ответственность.

4) Эта форма народовластия ограничена пределами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации.

В чём состоит суть этих ограничений, мы поговорим в следующих разделах лекции.

5) Вопросы местного значения решаются населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

131-й закон (статья 2) уточняет: органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями (курсив наш) по решению вопросов местного значения. Данное определение имеет исключительно важное значение для последующего осмысления роли органов местного самоуправления в осуществлении функций местного самоуправления.

6) Вопросы местного значения решаются с учётом исторических и иных местных традиций. Такой подход является, безусловно, правильным в условиях многонационального и многоконфессионального федеративного государства, каковым является Российская Федерация.

Таким образом, Федеральный закон, сохранив основные идеи Европейской хартии, адаптировал эти идеи к условиям их реализации в Российской Федерации с учётом специфических особенностей нашей страны – её многонационального характера, федеративного устройства, своеобразной и богатой истории, многообразия местных традиций и обычаев.

Наряду с понятием «местное самоуправление» всё более широкое распространение получает термин «муниципальное управление».

Местное самоуправление и муниципальное управление – не идентичные понятия.

Муниципальное управление – новая для нашей страны научная и учебная дисциплина.

Предметом муниципального управления являются социально-экономические процессы на территории муниципального образования. Управление этими процессами осуществляется в интересах местного сообщества.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование – населённая территория, на которой осуществляется местное самоуправление.

В качестве субъекта управления выступает население муниципального образования, объединённое общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, – местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.

Целью муниципального управления является эффективное использование совокупности местных ресурсов[72].

Муниципальное управление как учебная дисциплина является необходимым элементом профессиональной подготовки квалифицированных кадров, способных:

- эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде;

- разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения;

- умело взаимодействовать с органами государственной власти.

Местное самоуправление с позиций функционально-деятельностного подхода включает в себя всю совокупность общественных отношений на муниципальном уровне, в том числе и муниципальное управление как частное направление в местном самоуправлении.

Из приведённых рассуждений вытекает вывод о соотношении местного самоуправления и муниципального управления: они соотносятся как целое и его часть.

Такое соотношение нисколько не умаляет значимости муниципального управления.

Муниципальное управление как наука генерирует новые идеи и технологии муниципального управления как специфической сферы деятельности, в том числе идеи инновационного развития муниципальных образований. Воплощая эти идеи в жизнь, органы местного самоуправления добиваются повышения эффективности своей деятельности, ускоренного продвижения муниципального образования к его процветанию, на основе которого реализуется задача исчерпывающего удовлетворения интересов населения муниципального образования.

В свете сказанного и само местное самоуправление предстаёт в новом облике – как деятельность, как процесс, основное назначение которого состоит в исчерпывающей реализации всей совокупности функций, установленных для местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Такой взгляд на природу местного самоуправления объединяет местное самоуправление и муниципальное управление в единое целое.

Рассматривая местное самоуправление как специфическую форму деятельности, мы выходим на соответствующую формулировку понятия местного самоуправления.

Местное самоуправление – это совместная деятельность населения, органов местного самоуправления и его должностных лиц, а также органов государственной власти, направленная на практическую реализацию функций местного самоуправления, вытекающих из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

Цель этой деятельности – удовлетворение насущных интересов населения муниципальных образований. Конечный результат – укрепление и развитие местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Приведённое определение уточняет субъектный состав акторов в сфере местного самоуправления, создаёт новый вектор его восприятия.

В рамках местного самоуправления как специальной сферы деятельности:

- население реализует и защищает свои конституционные права в сфере местного самоуправления, осуществляет надзор и контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, выступает с необходимыми нормотворческими и иными инициативами;

- органы и должностные лица местного самоуправления реализует конституционные полномочия в установленных для них сферах деятельности, несут установленную законом ответственность за свои действия перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;

- органы государственной власти в пределах установленных полномочий осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, не вмешиваясь в его текущую деятельность, передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в установленном законом порядке, надзор и контроль за осуществлением этих полномочий органами местного самоуправления.

Включение органов государственной власти в состав акторов в сфере местного самоуправления по мнению некоторых авторитетных учёных[73] никак не противоречит принципу его самостоятельности.

Устанавливая принципы и совершенствуя правовую основу функционирования местного самоуправления, органы государственной власти тем самым оказывают непосредственное влияние на содержание деятельности всех акторов в этой сфере, меняют саму эту деятельность. При этом принципиально важным является характер взаимодействия указанных акторов. В основе этого взаимодействия должно лежать общее понимание проблем функционирования местного самоуправления, совместная выработка согласованных предложений, включая законодательные предположения, направленных на решение этих проблем.

Как соотносятся нормативная и деятельностная формулировки понятия местного самоуправления?

Нормативная формулировка отражает видение законодателем сущности и назначения местного самоуправления как политико-правового явления в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Деятельностная формулировка «приземляет» представление о местном самоуправлении, ориентируя внимание субъектов деятельности в сфере местного самоуправления на необходимость практического решения всей совокупности стоящих перед ними задач, переводя решение этих задач в разряд управленческих технологий.

Таким образом нормативная и деятельностная формулировки дополняют друг друга, описывая разные стороны многогранного явления, именуемого местным самоуправлением.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: