Система местного самоуправления.

Организационные принципы местного самоуправления устанавливает Конституция Российской Федерации. Согласно главе 8 Конституции:

- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления есть формы непосредственной демократии – осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Непосредственная демократия в соответствии с Конституцией РФ играет ведущую роль в системе местного самоуправления Российской Федерации.

А.А. Сергеев выделяет муниципальные выборы в качестве «реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий» формы непосредственной демократии[88]. Ж.И. Осканова полагает, что публичные слушания, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования существенно повышает роль населения в решении вопросов местного значения[89].

Перечень форм непосредственной демократии, установленный федеральными законами, не носит закрытый характер.

Наряду с предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах – при условии, если эти формы не противоречат Конституции Российской Федерации, упомянутому Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В рамках совершенствования системы местного самоуправления в городе Белгороде разработана и внедрена практика территориального самоуправления в границах избирательных округов. Выборные общественные Советы территорий во главе с депутатами городского Совета взяли на себя кропотливую работу по подбору кадров для органов территориального общественного самоуправления, изучению проблем локального характера, формулированию социально значимых инициатив, информированию населения о мерах, реализуемых и планируемых местной администрацией[90].

Главной проблемой непосредственной демократии на муниципальном уровне сегодня является низкая общественно-политическая активность населения муниципальных образований. Основными причинами низкой активности населения по мнению социологов и политологов являются:

- социальная апатия, замкнутость, нежелание граждан принимать участие в социально значимых акциях;

- низкий уровень правовой грамотности, неумение использовать предоставленные права для достижения как личных, так и социально значимых результатов;

- отсутствие реальной заинтересованности органов местного самоуправления и его должностных лиц в преодолении социальной апатии населения[91].

В целях преодоления негативных явлений, связанных с низкой общественно-политической активностью населения, в Белгородской области реализуется соответствующая долгосрочная целевая программа[92].

Осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления представляет собой форму непрямой демократии. Суть данной формы состоит в том, что население муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации делегирует часть своих конституционных полномочий в сфере местного самоуправления выборным и другим органам местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ определяет структуру выборных и других органов местного самоуправления. Согласно статье 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счётный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, перечень форм непрямой демократии, установленный федеральными законами, также не носит закрытый характер.

Вместе с тем Федеральный закон № 131-ФЗ формулирует ряд граничных условий относительно структуры органов местного самоуправления. Обязательным, в частности, является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) – за исключением случаев, предусмотренных упомянутым Федеральным законом.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Способы решения населением вопросов местного значения также регламентированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования. Это в первую очередь реализация населением муниципального образования права на осуществление власти народа на муниципальном уровне.

Согласно Конституции РФ (статья 3, ч. 2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления населением муниципального образования (непосредственная демократия; участие населения в осуществлении местного самоуправления, непрямая демократия – осуществление местного самоуправления органами и должностными лицами местного самоуправления) мы рассмотрели выше.

Систему местного самоуправления Российской Федерации, равно как и систему местного самоуправления отдельно взятого муниципального образования характеризует такие важные признаки как единство и целостность каждой из этих систем

Единство системы местного самоуправления Российской Федерации определяется тем, что эта система:

а) установлена Конституцией РФ, входит в состав конституционных основ государственного устройства страны;

б) действует на всей территории Российской Федерации;

в) в её основе лежат правовые нормы и принципы, закреплённые в Конституции РФ и федеральных законах;

г) система автономна и защищена от вмешательства органов государственного управления – за исключением случаев, специально оговариваемых федеральными законами;

д) её функционирование обеспечено системой государственных гарантий.

Целостность системы местного самоуправления Российской Федерации предопределяется установленным Конституцией РФ и федеральными законами единым подходом к организации местного самоуправления, едиными принципами правового регулирования местного самоуправления на всей территории страны.

Это не значит, что система местного самоуправления Российской Федерации представляет собой жёсткую, неизменную конструкцию. Эта система совершенствуется с учётом опыта и меняющихся общественных потребностей, меняющихся экономических и иных условий. Система допускает при её построении учёт местных, исторических, культурных особенностей, которые находят отражение как в федеральном, так и в региональном законодательстве по вопросам местного самоуправления[93].

С учётом этого в рамках отдельного муниципального образования выстраивается своя система местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, обязательные элементы системы местного самоуправления должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Это а) представительный орган муниципального образования (за исключением поселений с численностью граждан, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан), б) глава муниципального образования и в) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Система местного самоуправления отдельного муниципального образования, воспроизводя установленные законодательством обязательные элементы этой системы, облекает их в приемлемые организационные формы. Речь в данном случае идёт не о какой-то единой и жёсткой системе местного самоуправления, а о системе, приспособленной, адаптированной к местным условиям, традициям и особенностям.

Действительно, нет нужды в пределах относительно небольшого сельского поселения воспроизводить в деталях достаточно громоздкую для него систему местного самоуправления муниципального района или городского округа. И наоборот, система местного самоуправления сельского поселения окажется слишком «тесной» для городского округа, муниципального района. Именно поэтому Конституция РФ (статья 131, ч. 1) наделяет население правом самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления.

Единство системы местного самоуправления любого муниципального образования определяется:

а) общими и специфическими задачами развития территории муниципального образования в интересах его населения;

б) закреплённым в уставе муниципального образования единством подходов к формированию системы местного самоуправления данного муниципального образования и решению вопросов местного значения;

в) разграничением предметов ведения, функций и полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления.

Целостность системы местного самоуправления муниципального образования определяется взаимодействием, комплементарностью (взаимным дополнением) и взаимной зависимостью элементов этой системы при решении совокупности вопросов местного значения, находящихся в ведении данного муниципального образования.

Имея общие черты с другими муниципальными образованиями, каждая такая система имеет свои отличия. Эти отличия отражают и учитывают исторические, культурные и иные местные традиции и особенности, потребности населения, конкретные цели и задачи функционирования местного самоуправления данного муниципального образования.

Сложившаяся в масштабах страны система местного самоуправления приобретает существенные отличия от системы государственной власти в Российской Федерации. Если органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов образуют единую систему государственной власти в стране, структурированную по вертикали, то органы местного самоуправления таковой не образуют даже несмотря на имеющиеся межмуниципальные объединения и союзы. Если в системе государственных органов действует достаточно жёсткая «вертикаль власти», подчинение вышестоящим органам государственного управления нижестоящих, подобное положение для местного самоуправления в принципе невозможно, оно противоречит установлениям Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления не только не входят в систему органов государственной власти, но закон специально оговаривает: подчинённость органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (131-й закон, статья 17, ч. 3).

Вместе с тем следует понимать роль и значение местного самоуправления как системы в системе публичной власти Российской Федерации.

Местное самоуправление в современной России стало одним из уровней (третьим уровнем) единой публичной власти в государстве, наряду с федеральной и региональной государственной властью.

В системе местного самоуправления осуществляется разделение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами, реализуется известный принцип сдержек и противовесов, препятствующий концентрации власти в одной из её ветвей.

Но главное – народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и её субъектов, благодаря местному самоуправлению приобретает иной масштаб, становится повседневным достоянием всех граждан страны.

Укреплению системы местного самоуправления в стране, её политических и экономических основ должны способствовать инициативы Президента РФ Д.А. Медведева, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[94].