Становление местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в России имеет многовековую историю и давние традиции. В качестве этапов становления отечественного местного самоуправления можно выделить:

1) общинное самоуправление в Древней Руси (12 – 14 вв.);

2) земская реформа Ивана IV (1555 г.);

3) реформы Петра I (1699 – 1721 гг.);

4) реформы Екатерины II (1775 – 1785 гг.);

5) реформы Александра II (1864 – 1870 гг.);

6) контрреформы Александра III (1881 – 1884 гг.);

7) советский период (1917 – 1993 гг.);

8) современная Россия.

1. Общинное самоуправление в Древней Руси (12 – 14 вв.).

Традиции общинного самоуправления зарождаются ещё в Древней Руси.

Первые русские государства (Новгородское, Смоленское, а затем и Киевское) возникали на Древней Руси в форме княжеств.

Власть избранного князя опиралась на народное доверие, а постоянной его деятельностью было отправление правосудия на основе обычаев. Деятельность князя направлялась советом, состоящим из наиболее влиятельных дружинников и представителей родоплеменной знати.

Для управления делами города – центра княжества вече выбирало своих людей – «старейшин».

Вопросы сроков и способов раздела пахотной земли между членами общины, пользования лесами, сенокосами, водами и выгонами, распределения податей и повинностей между домохозяевами в соответствии с Русской правдой (имевшей статус свода законов для большинства княжеств) решались миром, т.е. общим собранием домохозяев под руководством старосты – выборного начальника общины[64].

Наиболее яркие проявления «общинной демократии» на Руси даёт история Пскова и Новгорода 12 – 14 веков. Здесь уже в те далёкие времена было одно из наиболее демократичных управлений. Так, в высшем органе Господина Великого Новгорода – народном собрании (вече) участвовали всё взрослое мужское население и свободные крестьяне из окрестных деревень. Свободолюбивые новгородцы по собственному выбору избирали высших должностных лиц и смещали неугодных, утверждали новые законы и отменяли старые. Вече объявляло войну и заключало мир, определяло размер податей с населения, рассматривало наиболее важные уголовные дела. Но всё же тон задавали как в Новгороде, так и в Пскове господа – купцы и бояре.

2. Земская реформа Ивана IV (1555 г.).

В развитии местного самоуправления в России особую роль играет XVI век, когда в 1555 году указом Ивана IV (1530 - 1584) была образована система земских учреждений, впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства начала выборного самоуправления. Полномочия земских властей охватывали тогда все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. «Смутное время»[65], однако, прерывает нормальное развитие самоуправленческих институтов, а последовавший за ним восстановительный период характеризуется концентрацией и сосредоточением власти. Главными фигурами местного самоуправления со второй половины XVII века становятся невыборные лица – воеводы, а деятельность народного представительства, соответственно, приходит в упадок.

 

3. Реформы Петра I (1699 – 1721 гг.).

Наблюдатель, задавшийся целью обнаружить в русской истории периоды, наиболее благоприятные для развития местной инициативы и самоорганизации, практически не сможет найти таковых. Так, масштабная реорганизация местной жизни, предпринятая в царствование Петра I (1687-1725), вдохновлялась единственной целью: упорядочением форм и методов государственного контроля над всеми сферами общественной деятельности с целью максимально эффективного продвижения государственных же интересов. Заимствование немецких и шведских муниципальных установлений, происходившее в то время, не имело к духу подлинного самоуправления почти никакого отношения. Правда, стимулируя развитие коммерции, первый российский император пытался внедрять зачатки общественной инициативы в городах, где проживала основная масса торговцев и промышленников, но после его смерти, в 1727 году, городское население вновь было подчинено власти городовых воевод.

4. Реформы Екатерины II (1775 – 1785 гг.).

Екатерина II (1729 - 1796) в третьей четверти XVIII века начинает строить местное самоуправление в России фактически заново. Причём местные учреждения, созданные в тот период, тесно сопрягались с сословным строем, то есть самоуправление было не земским, но исключительно сословным. Несмотря на то, что предусмотренные «Жалованной грамотой городам»[66] выборные институты остались в основном на бумаге, инициативы императрицы упразднили бесплатные служебные повинности, в течение двухсот лет обременявшие городское население страны. В итоге городская экономика к концу царствования Екатерины обнаруживает признаки заметного оживления, которое, однако, так и не стало устойчивой тенденцией.

5. Реформы Александра II (1864 – 1870 гг.).

Следующий этап преобразований связан с именем Александра II (1818 - 1881). Земская и городская реформа, предпринятая им в 1860-е годы, была направлена на давно назревшую децентрализацию российской системы управления. По мнению некоторых авторов, лишь начиная с этой реформы можно говорить о подлинном местном самоуправлении в России. В губерниях и уездах создавались земские органы – выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право обусловливалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном принципе. В задачи земских органов самоуправления входило общее управление местными делами – в частности, управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие торговли, народного образования, здравоохранения.

Важно отметить, что земские и городские органы самоуправления не были подчинены правительственной администрации на местах, однако действовали под пристальным надзором губернаторов и министра внутренних дел. Причем, как гласил закон, «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». По сути, в России в то время параллельно сосуществовали две системы местной власти: государственное управление и земско-городское самоуправление. Местные вопросы, таким образом, были отделены от вопросов общегосударственных. Недостатком нововведений было то, что земская система была введена всего в тридцати четырех губерниях, то есть на меньшей части имперской территории, но даже в такой ситуации раскрепощение низовой инициативы благотворно сказывалось на развитии, например, медицинского обслуживания, образования, дорожного хозяйства.

6. Контрреформы Александра III (1881 – 1884 гг.).

Ситуация в очередной раз изменилась при Александре III (1845 - 1894), когда в 1890-е годы были пересмотрены положения о городских и земских учреждениях. Губернаторы, в частности, получили право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только в случае их противоречия закону, но и если они «явно нарушают интересы местного населения». Обособленность самоуправленческих структур от государства опять была упразднена, а прежний, здоровый дуализм нарушен: государство вновь обратилось к прямому вмешательству в дела сельских и городских общин.

Споры о роли земского и городского самоуправления в дореволюционной России идут до сих пор, причем нередко в них высказываются полярно противоположные мнения. Ясно, впрочем, одно: земское и городское самоуправление складывалось в уникальных общественно-исторических условиях и только в них могло быть эффективным. Таким образом, любые предложения о перенесении этого опыта в современную Россию следует признать безосновательными и нереалистичными.

Традиции земского и городского самоуправления в период господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как было отмечено в предыдущем разделе, советская модель организации местной власти характеризовалась прежде всего формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами.

7. Советский период (1917 – 1993 гг.).

Советскую систему в её завершённом виде отличало единство административно-территориального устройства страны. Однако огромные масштабы страны и её многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением, хотя и не располагало автономией: и местные, и региональные органы власти были частью вертикально интегрированного государственного механизма. Система публичной власти признавала единство органов государственной власти, построенное по принципу демократического централизма, т.е. подчинённости и подотчётности нижестоящих органов вышестоящим органам государственной власти (по линии Советов и их исполнительных органов) вплоть до самых низовых территорий – городов и сельских поселений.

Понимание необходимости перемен и в сфере местного самоуправления вылилось в принятие в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В июне 1991 года принимается Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон даёт определения понятий «местное самоуправление» и «система местного самоуправления», устанавливает принцип разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В целом указанные законы имели достаточно прогрессивную направленность, но не были реализованы в практике в связи с распадом СССР.

Современная Россия.

Конституция 1993 года знаменовала возрождение местного самоуправления в России. Создатели Конституции вложили в неё самые передовые идеи местного самоуправления, в частности, закреплённые в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года.

Вместе с тем воссоздание местного самоуправления в постсоветской России натолкнулась на ограничения, заданные политическими возможностями на федеральном и региональном уровнях. В целом политика государственного строительства в стране в 90-е годы создавала неблагоприятные рамки для развития местной автономии. Острое противостояние политических сил, ориентированных на возврат к старому, с одной стороны, и на продвижение по демократическому пути развития препятствовало спокойному, планомерному и целенаправленному осуществлению муниципальных реформ – для этого у политического руководства страны просто недоставало необходимого политического ресурса. Так, в период 1990 – 1991 гг. политический контекст реформы был задан противостоянием двух основных акторов – КПСС и антикоммунистической оппозиции, в 1991 – 1993 гг. контекст был задан конфликтом Президента РФ со Съездом Народных депутатов и Верховным Советом. В 1993 – 2000 гг. основной проблемой было становление новой системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ.

Не в пользу муниципальных реформ «работал» и системный экономический кризис, поразивший страну: в стране просто не хватало ресурсов для формирования нормальной экономической основы местного самоуправления. Не хватало и влиятельных акторов – агентов муниципальных реформ.

Таким образом, с начала 90-х гг. российская политика в сфере местного самоуправления зависела от общей логики процессов политической трансформации и институционального строительства. Эволюция самоуправленческих начал зависела от общего характера политической трансформации нашей страны, однако в число приоритетов новой, демократической российской власти местная автономия едва ли входила. В частности, в рамках конституционного процесса проблема местного самоуправления занимала подчиненное место по сравнению с проблемой федеративных отношений.

В 1993 году, с принятием действующей Конституции Российской Федерации, маятник развития местного самоуправления качнулся в сторону усиления муниципальной автономии. В целом ряде нормативных актов закреплялась самостоятельность местного самоуправления. В регионах началось становление различных моделей его организации, моделей, основанных на местных представлениях о сущности и задачах местного самоуправления, что вполне соответствовало бытовавшему разнообразию российского политического и культурного ландшафта.

Согласно Конституции, принятой в России в декабре 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта новация представляет собой заимствование из англосаксонской модели местного самоуправления. Между тем для России всегда была ближе не англосаксонская модель, характеризующаяся полной автономией общин и развитием государства из «недр» общинной жизни, но континентальная модель, согласно которой государство существенно и постоянно вмешивается в жизнь муниципальных образований. Тем не менее Конституция закрепила самостоятельность местного самоуправления со следующими его основными признаками:

- по объёму полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти, то есть для эффективного решения всех вопросов местного значения;

- государство законодательно гарантирует невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (в частности, органов государственной власти субъектов федерации, физических и юридических лиц). В статье 133 Конституции Российской Федерации в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления;

- ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.

В то же время, однако, обнаружилось, что заложенная в Конституции России идея «отделения» местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укоренённую в российском обществе. Довольно скоро отчётливо выделилась группа регионов – противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция «огосударствления» – ограничения прав местного самоуправления, их перераспределения в пользу государства. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне хаотично, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов, что, безусловно, противоречило установкам Конституции РФ.

Полномочия местного самоуправления более детально были определены Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В новом законе полномочия были сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти РФ (ст. 4), прав органов государственной власти субъектов РФ (ст. 5) и предметов ведения местного самоуправления (ст. 6). Государственная Дума России трижды (! ) принимала этот закон, преодолев в последний раз квалифицированным большинством вето Совета Федерации. Совет Федерации дважды этот закон отклонял – в первый раз по несогласию с отдельными положениями, второй раз, после успешной работы согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона – отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент РФ подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления вето Совета Федерации. Столь длительный путь принятия Закона объясняется крайне жестким противостоянием сторонников и противников муниципальной автономии, причем последние – руководители исполнительной власти регионов – как раз и составляли группу сопротивления в Совете Федерации.

В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года; это событие явилось логическим продолжением политики, заложенной в Конституции Российской Федерации. Одновременно в руководстве страны назревало понимание необходимости реформирования складывающейся системы местного самоуправления в целях её упорядочения, создания равных условий для деятельности органов местного самоуправления на всей территории страны.

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ.

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались следующие:

- приближение власти к населению за счёт повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских поселений и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- чёткое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объёмом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Соответственно, основные изменениями в существовавшей ранее системе местного самоуправления включали:

- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые до этого существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- чёткое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России, конкретным законодательным содержанием. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с чётким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

Решить поставленные задачи удалось не полностью, в частности, проблемы чёткого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены[67].

Президент Российской Федерации В.В. Путин считает важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Президент заявляет: мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни[68].

Сегодня необходима дальнейшая – постепенная, последовательная и продуманная – модернизация существующей системы местного самоуправления. Однако при всех нерешённых проблемах нельзя отрицать того, что муниципальная реформа в России состоялась. Местное самоуправление как ветвь публичной власти, наиболее приближенной к населению, работает на всей территории Российской Федерации.

 

Заключение.

Местное самоуправление повсеместно прошло долгий путь от примитивных форм общинного самоуправления к современному его образу с присущими ему чертами самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

В процессе исторического развития местного самоуправления определились роли государства и населения муниципальных образований.

Государство осуществляет управление местным самоуправлением, формулируя его общие принципы и механизмы реализации в форме соответствующих законов. Население самостоятельно выбирает конкретную форму осуществления местного самоуправления в своём муниципальном образовании, создаёт соответствующие органы управления, участвует в управлении делами муниципального образования.

В России сформирована система местного самоуправления, соответствующая современным стандартам, закреплённым в Европейской хартии местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года признаёт местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, закрепляет важнейшие принципы его организации, провозглашает право граждан на местное самоуправление, гарантирует независимость местного самоуправления от государства, его самостоятельность в решении вопросов местного значения. В систему гарантий местного самоуправления входит его судебная защита. Тем самым местное самоуправление является полноценным уровнем публичной власти наравне с государственной властью.

Молодое местное самоуправление в России находится в состоянии развития, нуждается в совершенствовании, укреплении организационной и экономической основы. Эти проблемы осознаются как на муниципальном уровне, так и на уровне государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Отражая объективную потребность, совершенствуется федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении.

Население, органы местного самоуправления муниципальных образований ведут поиск эффективных форм местного самоуправления, позволяющих вовлечь в управление местными делами самые широкие слои населения муниципальных образований.

Белгородская область, город Белгород являются самыми активными участниками этих процессов.

Город Белгород сформулировал Стратегию развития на долгосрочную перспективу[69], в которой предусматривается поиск и реализация инновационных форм организации местного самоуправления. Многие из них уже воплощаются в жизнь[70].

Выработка и реализация подобных идей в деятельности муниципальных образований – практическая реализация конституционного права населения муниципальных образований осуществлять местное самоуправление с учётом исторических и иных местных традиций.

 

Контрольные вопросы для подготовки к семинарскому занятию.

 

1. Исторические причины и предпосылки возникновения местного самоуправления.

2. Традиции местного самоуправления в России.

3. Зачатки самоуправления в Древней Греции.

4. Юлий Цезарь и развитие самоуправления в Риме.

5. Самоуправление в феодальной Европе.

6. Буржуазные революции как пролог местного самоуправления.

7. Теория свободной общины.

8. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

9. Государственная теория самоуправления.

10. Теория дуализма.

11. Теория муниципального социализма.

12. Англосаксонская модель местного самоуправления.

13. Континентальная модель.

14. Смешанная модель.

15. Советская модель местного самоуправления.

16. Общинное самоуправление в Древней Руси (12 – 14 вв.);

17. Земская реформа Ивана IV (1555 г.);

18. Реформы Петра I (1699 – 1721 гг.);

19. Реформы Екатерины II (1775 – 1785 гг.);

20. Реформы Александра II (1864 – 1870 гг.);

21. Контрреформы Александра III (1881 – 1884 гг.);

22. Советский период (1917 – 1993 гг.);

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: